街道办一说再说 村委会一拖再拖 不作为的是村委会 为什么败诉的是街道办？

文/本刊记者 胡珊 责任编辑/刘怡然

山东省×市一名农民因村委会不认定其集体经济组织成员的身份，而向街道办投诉，希望街道办督促村委会履行职责。街道办给村委会连下2份通知书，要求村委会对此事进行答复和整改，谁知通知书如泥牛入海。村民认为街道办履职不力，向法院提起诉讼，请求法院责令街道办采取进一步措施履行监督职责，他的诉讼请求获法院支持。

案例

2020年4月，山东省×市×区×街道办收到一份邮件，里面装着一份纠正违法行为申请书，申请人是此街道辖区内×村村民董某。

董某称，他所在村的村委会不认可他的集体经济组织成员身份，没有给他应有的村民待遇。他要求街道办对此事项进行监督，责令村委会认可他的集体经济组织成员身份，并给他补发2006年1月11日至投诉前的村民福利待遇。

收到申请书后，街道办向董某所在村村委会发出一份提出答复通知书，要求村委会在规定期限内，根据董某的申请书提出书面答复意见，并提交相关证据和处理依据，但村委会未在规定期限内答复。20 天后，街道办又作出一份责令村委会对董某申请事项重新作出处理的通知书，要求村委会对把董某认定为非村集体经济组织成员的决定进行整改，并在15日内把整改处理结果上报街道办。

同日，街道办也给董某邮寄了一份处理意见书，意见书中称，村委会作出个人是否属村集体经济组织成员的决定，需要经过民主表决和公示程序，或把作出决定所依据的村集体经济分配章程、村规民约等报街道办备案。但董某所在村村委会未在规定时间内向他们提交相关证据证明已履行了上述程序，因此，这一决定无效。意见书中还向董某反馈了街道办监督村委会进行整改的进展。

收到处理意见书后，董某不满意，要求街道办继续跟进此事，街道办未作回复。董某遂向法院提起行政诉讼，请求法院确认街道办未能完全履职的行为违法，并责令街道办采取必要措施进一步履职。

一审法院认为，公民个人是否是村集体经济组织成员的问题，属于村民自治范围，街道办不能就上述问题直接要求村委会满足董某全部要求。《村民委员会组织法》以及山东省的有关规定，对乡镇（街道）一级行政机关在监督村委会等组织的有关行为方面既无明确的程序性规定，也无如何强制执行的规定。因此，在此案中，街道办已经履行了符合现行法律规定的相关监督职责。一审法院遂判决驳回了董某的诉讼请求。

接到一审判决后，董某不服提起上诉，他认为街道办完全可以采取相应措施，督促村委会履职。一审判决如果生效，会在实践中产生负面示范效应，导致大量纠纷陷入得不到处理的窘境，并会造成大量信访事件的产生以及法院案件数量的增加。

二审法院经审理认为，村委会未按照街道办的要求进行整改，街道办也未采取措施督促村委会落实整改要求，致使监督流于形式，不利于村民自治组织的健康发展，未能实质解决董某所反映的问题，不利于村民合法权益的保护，此监督不是一个充分的监督，属于未充分履行职责。最终，二审法院判决撤销一审判决，责令街道办继续履行监督、管理职责。

说法

我国农村实行村民自治。这种自治通过村民直接选举产生村委会实现。因此，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在自治过程中，有时会出现自治决定侵犯村民合法权益的情况，对此，村民有两条维权渠道：其一，直接向法院提起诉讼，申请法院撤销村委会的侵权行为；其二，请求乡镇（街道）一级行政机关行使行政监督权，依法责令村委会修正侵权决定。

乡镇（街道）一级行政机关对村委会的行政监督包括两个方面：一是对村民会议或村民代表会议的决定进行监督；二是对村委会不依照法律、规定履行义务的情况进行监督。其中，村民会议或村民代表会议决定所涉事项，主要是指涉及村民权益的事项。村委会履行法定义务所涉事项，主要是指村委会依照组织法等法规，在自我管理过程中应履行的义务事项。比如召集村民会议、村民代表会议，执行村民会议、村民代表会议决议，依法公布村务等。

根据《村民委员会组织法》的规定，村委会与乡镇（街道）一级行政机关之间并非上下级行政管理关系，因此，对村委会的监督，乡镇（街道）一级行政机关应该保持谨慎克制的态度，既不能放任村委会或者村委会成员以村民自治的名义侵害村民的合法权益，也不能干预依法属于村民自治范围的事项，影响村民自治的实现。

目前，我国现行法律法规并没有具体明确地规定，乡镇（街道）一级行政机关对属于村民自治范围的事项应如何履行监督职责。通常情况下，乡镇（街道）一级行政机关一般是围绕村民自治的程序性事项进行监督，以确保村民自治的实质性实现。包括：监督召开村民会议或者村民代表会议的程序是否完备、与会人员的资格和人数是否符合法律规定、村民会议记录是否存在篡改伪造情形等。

在上述案件中，街道办给村委会发送2 份通知书，要求村委会对投诉事项进行答复和整改。从形式上看，这样的处理是符合法律规定的，也并无不妥。但行政机关是否依法履行法定职责，不能简单地以其是否作出决定或答复来判断，而应当审查其有无实质性履行法律、法规所规定的行政职责，只有完成实质性履责之后才能认定其履行了法定职责和义务。

在此案中，法官认为，街道办对村委会作出的处理意见，具有行政拘束力和行政执行力。虽然法律对街道办的处理意见如何履行以及如何产生强制执行力的问题没有作出明确规定，但是并不能因此免除街道办确保该处理意见执行的职责。街道办应该并且也有能力运用行政措施确保该处理意见的实现。据此，二审法院作出了上述判决。■