新时代国企混改面临的主要问题与对策研究

章佩佩

（江苏科技大学，江苏 镇江 212100）

关于国有企业混改，最初起源于西方国家的“混合经济”论；在国内，我国对国企混改也随着经济体制的改革发展，积极地开展了一系列的探索。最早由邓小平同志于1985年提出，为了引入民资促进整体生产力发展。到了20世纪90年代，我国正式允许国内民营资本和外资参与国有企业改组改革；实践证明混合所有制改革确能有效促进生产力的发展。因此，为了推进社会主义经济建设，推进市场经济改革，我国必然要实施国企混合所有制改革，达到增强国企核心竞争力的同时也能增强企业活力。

本文对于“混改”概念的理解重点分别在“混”和“改”两个方面。“混”主要强调对国有资本的改革。将国有资本与其他各类资本混合，优化企业内部股权结构；“改”则是国有企业性质的改革，为了完善企业治理结构，优化股权结构，让企业在市场竞争中不断释放活力，真正成为市场的主体。混改使得国有企业如同注入新鲜血液般获得更多优质资源，有助于国有资产的保增值，同时帮助企业提升经营效益，增强核心竞争力。

一、我国混合所有制改革发展轨迹

国企“混改”并不能一蹴而就，而是动态变化的一个过程。本文通过查询整理资料，可将我国国企混改大致分为五个时期。

1978年到1993年期间，是改革的萌芽与探索时期。1978年，在党的十一届三中全会召开后，党的工作重点就转移到了社会主义现代化建设，国务院颁布《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，提出国有企业两权分离、政企分开的改革原则。

1993年到2002年是混改的初步发展时期，主要内容包括，首次提出“混合所有制经济”一词，1995年于北京举行的党的十四届五中全会上明确指出要重视“抓大放小”现代企业制度的建立，1997年在党的十五大上正式提出混合所有制经济概念。

2002年到2013股份制改革得到深入推进。属于推动与融合时期。主要内容包括：2002年，党的十六大提出阶段性目标，即“积极推行股份制，发展混合所有制经济”；次年，指出要增强公有制经济的活力，大力发展混合所有制经济；接着党的十七大提出要以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。

2013年到2016年，改革进入深入发展时期，逐渐形成分类推进混合所有制改革的形式。党的十八届三中全会上指出基本经济制度的重要实现形式是混合所有制经济；发布国企改革“1+N”系列文件；2016年，中央经济工作会议指出国企改革的重要突破口是混合所有制，并明确提出要求在电力、石油、天然气等领域要有实质性改进。

自2016年至今，逐步推出混合所有制改革试点示范项目。党的十九大报告提出，要深化国有企业改革，发展混合所有制经济；同时要推进国企混改纵深发展，促进新时代中国特色社会主义繁荣昌盛。

二、国企混改路径

国企混改通常采用股权转让或增资扩股的方式。股权转让是指原股东将资金所持股权转让给其他股东或地第三方投资人，增资扩股主要是引入新股东对企业投资入股。两种方式主要区别在于注册资本的变化。

1.股东产权转让

股东产权转让一定程度上可以理解为“存量混改”，指的是仅仅由原股东对外转让股权，这种方式是不会使混改企业注册资本或股本发生变化，以此同样达到混改的目的。产权转让仅仅能够帮助企业国有股东实现变现，但不能直接提供资金支持，不能给企业带来增量资产。因此，实际少有企业采用产权转让这种方式。

2.引入新股东

通过增资扩股引入新股东相比于原股东产权转让具有多重优势。它可以先设定条件，通过设定的特殊条件筛选投资者，选择其中最合适自身发展需求的投资者，不仅能解决企业对资金的需求，还能有效解决有些国有企业资产负债率偏高问题。增资扩股引入新股东也因此逐渐受到推崇。

这种路径在实际运作过程中，通常有员工持股与其配套实施。通过员工持股可提高员工工作积极性，提升工作效率，促进混改企业发展。

三、国企混改的必要性

随着我国经济发展规模逐渐壮大，我国公有企业成立后，因他们之间的不完全竞争关系，导致企业经营效率问题逐渐显现。比如，企业活力不足，创新精神越来越缺失，等等。十八届三中全会指出，要鼓励国有企业混合所有制改革继续推进，积极推进混合所有制改革。从历史角度不难看出，要想改变国有企业固有的一元化股权结构，深化改革，必然要采取引入外部资本的方法。通过改革，改善国有企业资源配置不合理的问题，提高企业活力与竞争力。

国企投资者双重角色容易导致内部人控制的问题，这导致其他私有企业不愿参与混改，从而使国有企业在市场竞争中缺乏活力。在国有企业中，国有投资者的双重身份分别为所有者以及监督人，所有者和监督人之间的目标与角色差异，这样的双重角色不利于实现企业现代治理结构的优化。要顺利实施国企混改还要平衡和制约两者之间的关系，这难免是一个棘手的问题。但是实施“混改”可以保证我国国民经济健康发展，能够吸引大量有效的非国有社会资本，改变国企单一的国家资本投资模式，公有制与非公有制经济在发展中所存在的矛盾也可随之被消除。

根据数据统计，从2013年至今，地方国企已有50%实现混改，但尽管投资数额巨大，仍有多项指标差强人意。混改后得到的报酬率甚至并没有高于社会平均值，企业经营效果并未得到有效提高，说明了混改的效果并不理想。由此看来，我国国企混改仍停留在表面，混改的成果仅仅体现在股权结构的变革，并未达到创新的程度。

我国实行“公有制为主体，多种所有制共同发展”的社会主义经济制度，如今已进入新时代；但企业的发展，仅仅靠企业的资源、技术、战略、管理等难以支撑企业超强发展，要合理配置资源就必须采取适当的市场化手段。对国企来说，不仅要认识到这一点，还要能以开放的态度、创新的思维吸引大量非国有资本参与进来。从上文对国企混改的概念可了解到，国企混改就是资本的融合，把国有资本和其他性质的资本融合在一起，整合资源，形成强强联合，优势互补，推动我国经济高质量发展。

四、新时代国企混改存在的问题

国企混改在我国自20世纪90年代开始正式施行，并获得很大成效；但尽管有所成效，混改期间仍存在对混改概念不清、混改后企业难以管理、产权、资产流失等问题，限制了我国国企混改的广度与深度。

1.国企改制与混合所有制改制概念混淆

国企改制是指把其他性质的企业改造成为国有独资企业，如国有独资企业、国有独资控股企业等。而国企混合所有制是以市场机制为原则，通过在国有独资及国有控股企业引入外资、非公有资本等，共同构成的经济制度。比如交叉持股、IPO上市等，促进国有企业转换经营机制，实现各种资源互相促进，取长补短，共同发展。而当前国企混改实施过程中确实没有明确强调国企改制与混合所有制改革的区别，再加上国企改制与国企混合所有制改制确具有一些相似之处。因此许多地区企业混淆两者概念，错误地推进了国企改制而不是国企混改。

首先，混合所有制改革最关键的问题就是国有资本管理体制的改革。对国企混改概念的混淆一定程度上是相关内法规政策落实不到位的原因。目前我国国企混改已大面积实施，相关国资监管政策法规并未及时根据混改成果更新。其次，现行混改机制中容错纠错机制并不完备，又有政策的模糊不清的问题，因此对国企管理层来说，作为责任主体在推行混改的过程中要承担较大的风险。最后，公司法在混改所有制企业中失灵。政策对员工持股比例限制，难以激发企业活力；企业破产法难以在混改企业中实施，国有股东承担信用无限连带责任。

2.混改后的企业管理问题

首先，国企混改中有一项改革目标叫做“政企分开”，这对“混改”来说非常关键，意思是把政府和企业的管理界限明确区分开。因为很多地区政府机关会委派人员到国企内部，担任高层管理人员参与企业管理，这就给予国企高层企业管理人员和国家公务人员的双重身份，导致政府持续地深深地影响着国企发展。所以各地改革部门因此在改革工作的推进中也受到了极大阻碍。

其次，混改中存在的另一个需要严肃对待的问题就是国企和私企在经营过程中秉持着不同的经营、管理理念。因此，矛盾和冲突必然会在混改后被暴露，企业今后想要顺利开展相关经营活动也会有阻碍，难免受到相关矛盾的影响，甚至停滞不前。在对国有企业和民营企业进行混改的过程中要尽可能两者间存在的异同点考虑周全，合理地规划混改战略方案，以避免激烈的矛盾冲突。如在实际发展进程中，国企可能存在引入一些并无明显优势的资源只是为了更好应对混改政策的情况，那么在混改真正实施完成后，企业可能并不能保障战略目标以及运行模式正常进行，从而阻碍企业的正常发展。

最后，民营企业之所以愿意积极参与“变革”，很大程度上就是看重国企的各种资源以及国企特殊地位，但是社会经济地位的不平等是不可否认的事实，可以理解民营资本会有顾虑。“混改”过程中本就容易造成国企是主人，民企是外部人的局面，地位的不平等可能使民企有所不满。虽然实施“混改”可以使法人治理结构和企业运行机制在一定程度上得到完善，但是并没有完全改变国资一股独大和权利部门行政干预的现象，这种情况下民营资本的权益也难保障；一旦原本国企丧失诱人的优势条件，内部人控制风险就会随之放大，企业投资收益也必然受到损害。因此，大多社会资本只愿意参与已经完成上市的国企“混改”，避免其他矛盾的产生，这样更能保障投资的变现和抗风险能力。

3.无法保障民营资本收益

为了避免在进行混改谈判工作的过程中、后续的发展过程中产生较多的冲突，国企和民营企业都要承担着互相“背叛”承诺的风险。比如，在实施混改前，民营企业承诺参与混改不会要求国有企业为自己改变企业结构。但在真正完成“混改”工作后，民营企业又不知不觉与国有企业的管理层变成了竞争关系。国企通过引民营资本入股，在名义上设立的“三会”制度，看似带领民企进入更加规范的企业运营环境，实则并没有形成有效的法人治理结构及经营体制，在企业有重大决策时，民资很难有话语权参与治理。这样就造成部分民营企业在完成混改之后因有关工资待遇方面而去违背承诺。

4.产权保护工作存在不足

我国不同所有制经济对于产权保护工作，力度各不相同。通常情况下，很多民营企业在产权保护机制方面并不重视，存在较多风险和不确定性；产权侵害问题层出不穷。与之相比，国有企业有政府和国家作为后盾，大多比较重视对产权的保护。参与混改后，民营企业通过国企对产权保护方面相关政策的学习应该认识到产权保护不到位会增加许多安全隐患，甚至严重侵害自身产权。此外，参与国企混改后，由于民营企业掌握相对较少的主动权，因此可能并无精力全面关注产权保护；大多数民营企业也因产权保护法的缺失并不愿意加入到混改的队伍中。因此，国企混改中要做好对民营企业的产权保护工作。

5.国有资产流失、错失发展机遇

首先，虽然政策文件指明了国有资本与非国有资本的混合原则与标准，但并没有形成具体的管理机制规定怎么“混”和“混”多少。在混改过程中，可能出现低估国有资产、高股非国有资产。所以国企混改后，因缺乏完善的监管制度以及对监管力度不够重视，国有资产被大量私吞的现象层出不穷。

其次，由于监管不到位，部分国有企业随意低价出售国有资产或企业内部持股比例失衡，从而造成国有资产流失。对于国企混改，中央提出混合所有制经济允许由国有资本与民间资本共同发展，但目前相关法律并不完善全面，国企混改流程有待规范。因此导致参与混改的各方都保有疑虑。

国有企业一直以来被委以重任。要整合战略资源、引导经济发展。而我国国企改革大多采用的是多成分持股的方式，在引进“混改”方式方面存在对前沿性产业了解不足，无法精准抓取合适的“混改”对象，导致国有资本失去了在某些行业发展的机遇。而国企一直以来被委以整合战略资源、引导经济发展方向、服务民生的重任。

6.企业经济与社会责任相冲突

国企由于其特殊的企业性质与和组织结构，提及经济发展与社会义务这两方面，相较于其他性质的企业要更为重视，但在国企混改工作中，混改方针着重要求国企社会责任，这就导致国企的责任重心更少地偏向于经济发展，这必然会造成社会经济不能正常和平稳地发展，从而导致“混改”导致国企经济责任与社会责任相冲突的现状。

五、新时代国企混改的有效对策

1.完善混合所有制改革法制与政策

首先，需建立健全相关混改法律法规。以法制思想与思维来约束企业，推进混改工作的实施，借助法律保护混改过程中形成的各种经济结构，加大对国企混改工作的监管及约束力度，限制“政企双管”权利，明确区分政府管理与企业管理界限，为混改工作创造有法可依、有章可循的前提条件。其次，完善相关交易制度。对涉及产权交易的国有企业，要进一步完善和优化原有的产权交易制度，考虑两种财务与战略混改对象的有利因素，为改革建立容错机制。以帮助企业筛选合适优质的交易对象。最后，完善员工持股，职业经理人以及国资国企管理体制。加强国企混改理论研究。

2.强化监管力度，对运行模式进行规范

国有企业在混改的过程中应提前保障所有基础工作已准备妥当，积累和总结每个阶段的工作经验，认真记录整个工作流程，避免在后续的工作中出现任何异议。同时规范混改混改运行模式。具体方法如下。首先，健全科学有效的资产评估体制，改善国有企业资产审查评估的流程和方法，确保财务审计工作和国有资产清查核算工作相分离，保证独立性，并加强对其监管力度，充分发挥网络、媒体、群众的力量，确保相关评估的独立性、透明性以及评估结果的准确性。其次，结合各种市场要素，通过公正。公开、公平的竞争原则，明确企业股价，保证企业间的公平竞争。最后，为配合市场实际需要，对国有股份转让程序作出适当调整。为保证股份转让的过程中出现不合规范的操作程序，要制定详细的操作流程，严格按照流程进行股份转让，保证高效运行，提高数据信息的真实准确，确保公正公平。此外，从方案设计到政策的顺利实施实际上是一项高难度的工作，因此应结合企业的实践情况，灵活调整、规划相关混改方案，为企业混改工作的顺利开展提供保障。

3.合理规划股权结构、完善公司治理结构

本文认为为了提高私企参与混改的积极性，就需要对其参与混改后具体持股份额有所承诺。解决资金不足及资金分配的问题是国企混改的主要目的。非国企性质的资本参与进来后，首先需要对企业多样的管理制度以及运营模式等进行规范一致，保证健康良好的企业环境。进而结合自身状况，已发设置科学的股权结构，对民营企业和国有企业的股权比例进行合理的规划。同时不违背所属企业战略发展方向。投资规模应匹配上企业的资产规模、及企业运营能力，积极解决有关民企话语权问题，为混改后的企业保驾护航。

国企混改对企业来说，直观看来是股权结构的改变，实际是在治理结构上发生了变化。因此首先要明确三会（董事会、监事会、股东会）与经理层的职责与权限，使公司法人治理结构更加完善。其次，解决外派高管问题。例如，高管履职的积极性，外派高管的决策的准确与及时性等。为此企业应采取如下措施。（1）严格按照公司法规章程运作，尽量避免股东直接干预生产经营。（2）股权结构多样化，政府在混改过程中尽量充分发挥市场作用，减少对企业混改的直接干预，同时加强企业的党政建设，加强党对企业的领导，摆正董事会在公司治理中的位置。（3）解决企业战略规划问题。根据本公司自身情况和当地政府、国资委等的政策，制定精细的战略规划，做到准确落实战略计划与实施工作；再根据具体实施情况，与相关部门协调，灵活调整战略计划。

4.加强网络管理水平与对民营资本的保护

随着中国经济水平的快速的发展，网络信息技术也越来越发达。为了使混改企业获得更好的进步与发展、混改工作的实施能够突破传统管理模式的舒适性，相关企业必须贯彻落实相关政策同时努力适应媒体技术，从而不仅能提升企业的管理水平，还能帮助企业实现更强的核心竞争力。因此要求，相关的管理人员也应对自身实力的提高有所追求，认真学习相关网络信息技术，更新网络技术知识体系，以提高企业整体的网络管理水平，使企业经营管理模式实现创新，企业内部结构得到优化，为企业的发展提供坚实的基础。

在强化监管的基础上，降低民营资本的行权成本。通过对管理层加强监管，保证股东之间信息均衡，确保国资产权和民营资本之间关系对等。提高司法公平性。企业产权纠纷实际上仅仅涉及普通的民事或者行政纠纷，一旦触及国资时，可能就是民营资本与政府机构之间的纠纷，双方地位难以得到保障。从政府角度，政府应参与将国有资产所有权和经营权分离开，在国有企业混改过程中，政府应当将国有资本管理职责转移到国有资本运营公司，政府仅仅充当国有资本运营的监管者，从而消除国有企业混改过程中的行政因素，将国有资本与民营资本平等对待。

5.完善审计监督管理制度

强化企业的管理工作最有效的办法就是通过完备的审计监督管理制度，约束企业的不良行为。健全的审计监督管理制度有利于企业经济效益的提升。在企业的实际发展进程中，审计工作是必需且无可替代的，在有关企业经营成果、经济效益、投资规模等诸多决策中发挥着非常重要的作用。因此，企业应认识到审计工作的重要性，加强内部审计人员的执业水平，最大限度地发挥财务审计的作用和价值，有效规范年度审计监督管理制度，做好监管工作，提高企业相关财务数据的可信度，使得混改企业的工作变得更加透明化，为企业的发展提供保障。

6.加强员工对企业文化的重视

混改后，国有企业和民营企业应同受本公司企业文化指示，在管控分歧时，多强沟通，求同存异，相互融合。企业混改后进行文化整合的同时一定要对企业员工进行有效文化宣传，使员工知悉并且能够全力赞同支持企业文化，以创造一个良好、和谐的工作环境。

具体从高层管理人员和普通职工两方面来谈。首先是企业高管，国企高管受一些政策影响与民营企业的高管在思想、价值观方面有所不同，导致混改推进工作受到阻碍。因此必须加强高层管理人员对企业文化的认可度，加强党政建设。高层管理人员要顾大局、识大体，互相学习，取长补短，促进国企混改更好发展。其次是普通员工。作为企业的主力军，普通员工在企业占比最大，是企业运行的必备条件。因此不管是老员工，年轻员工还是党员同志，都要解放思想，促进思想观念的更新，从而起好模范带头作用，带动其他人观念的转变。使国企混改工作顺利实施。通过开员工动员大会，让员工知道改革的原因及其中利害关系。保证企业可以通过各种渠道提出自己的建议，企业也能够认真考虑，合理采纳其意见，从而提高员工的配合度以及工作的积极性。企业员工们加强自身学习，树立正确的文化意识，为国企混改建立坚实的人力基础。

六、结语

综上，国有企业混改存在的问题主要集中在企业性质的特殊性和“混改”思想认识程度两个方面，体制问题主要包括自身企业自身性质、企业管理缺陷、改革的目的与标准不确定性、资产的保护不充分等问题。“混改”思想主要包括对“混改”政策的学习、传达和执行力度不足。在不断推进“混改”工作的进程中，相关工作人员应及时发现“混改”过程中存在的问题，并结合相关法律准则、自身实力等高效地解决出现的问题，规范经营模式，合理规划股权结构，强化网络监管，以选择更合适的投资人，强化审计监督力度等，为企业改革发展提供源源不断的动力。