科技型金融集团监管的国际经验及启示

王宝杰 钟珍

纵观近20年来的经济发展，科技已然改变着经济发展业态。随着科技型金融集团对经济金融领域的深入，现有监管所蕴含的风险逐渐开始暴露。对此，监管层有必要在借鉴国际经验的基础上，结合我国实际，对相应的法规进行重新规制，以规范科技型金融集团的健康有序发展。

科技型金融集团的含义

“科技型金融集团”尚未有明确的定义，要准确理解其含义，需要先理解“互联网金融”以及“金融科技”的概念。“互联网金融”与“金融科技”并不是等同的概念，二者既有联系也有区别。联系在于二者都是“金融+”，“互联网+金融”以及“金融+科技”，运用新的科学技术手段对金融服务、产品进行优化的场景;区别在于二者涵盖的范围不相同，或者说是不同的发展阶段。“互联网金融”可视为金融科技的本土含义，但是这一定义实际上并未体现出金融科技的实质及内涵。

2016年3月，金融稳定理事会发布的《金融科技描述与分析框架报告》对“金融科技”进行初步定义，提出“金融科技是指通过技术手段推动金融创新，形成对金融市场、金融机构及金融服务产生重大影响的业务模式、技术应用以及流程和产品”。2017年10月，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）工作论文《有效的实践：金融科技的发展对银行和银行监管者的启示》，也首次从国际组织角度对大型科技公司（BigTech）进行了定义。金融科技根据金融功能和技术两个核心要素可以分为以下四类：第一类是包括互联网支付和移动支付在内的第三方支付;第二类是网络融资，主要包括P2P平台借贷和众筹模式;第三类是数字货币;第四类是使用大数据识别和监管金融风险。

“科技型金融集团”是我国大型科技公司发展到一定阶段的特殊产物。我国一些大型科技公司通过成立、收购和并购等方式，获得多种金融或类金融牌照，依托其强大的客群、渠道以及技术能力，将金融业务的广度和深度发挥到极致。这些互联网科技企业在践行普惠金融的同时，也逐渐形成了一类有别于传统的金融集团的科技型金融集团。

我国科技型金融集团的发展阶段

1.0阶段：与传统金融企业抢夺市场。大型科技公司在数据分析、信用评价等方面具有明显的技术优势，加之监管政策相对宽松，大型科技公司具有开展金融业务的动机（见表1）。同时，大型科技公司和以银行为代表的传统金融机构的竞争优势既有重合又有区别，因此，前期的发展阶段主要是科技型金融集团与传统金融企业抢夺市场。

1.0阶段科技型金融集团表现的主要特征有兩点：一是金融业务多见支付、信贷等业务，以创新金融产品以及服务方式为主，在业务、渠道、获客等层面产生竞争;二是传统金融机构尚未对科技型企业的行为加以重视，表现的较为被动。

2.0阶段：为传统金融机构赋能。随着科技型金融集团的发展，传统金融行业的利润受到挤压，倒逼传统金融机构进行改革。金融科技的影响通过与传统金融的竞争形式，促进了其由原来外生式金融发展模式转为内生式金融发展模式。中国人民银行于2019年8月底发布的《金融科技发展规划（ 2019～2021年）》指出：“金融科技能够推动商业银行在盈利模式、业务形态、资产负债、信贷关系、渠道拓展等方面持续优化，不断增强其核心竞争力，为金融业转型升级持续赋能。”

2.0阶段主要特征表现为：科技型金融集团发展继续壮大，而传统金融机构进行应对，开展与科技型金融集团的合作或自主研发，进行数字化改革。

3.0阶段：监管逐步深化，合规需求增加。随着科技型金融集团不断发展壮大，科技创新成为新的风险来源。对此，国家层面也陆续出台对科技型金融集团的相关监管政策（见表2）。然而到目前为止，监管方法可能仍然无法完全覆盖金融领域中与大科技公司活动有关的风险，已有的监管不是针对大型科技型集团内部的相互联系，以及其作为金融机构关键服务提供商的角色所带来的风险。

近年来，由于金融监管的加强，初创科技公司较难获得牌照，持续经营困难，未来的发展趋势将以传统金融机构发展线上业务或者大型科技型公司开展金融业务方为主流业态或者监管认可的方向。在这样的大背景下，科技型金融集团纷纷更改公司名称，战略调整为金融科技平台，以符合监管趋势，以百度、阿里、腾讯以及京东为代表的大型科技为例（见表3）。

科技型金融集团监管的国际经验

随着大型科技公司不断进入金融行业，在为金融行业带来积极影响的同时，也带来了潜在的市场垄断、数据滥用等问题，如BAT的市值规模已远超工商银行和建设银行。金融稳定委员会（ FSB）在2019年12月发布的《大科技金融： 市场发展和潜在的金融稳定性影响》报告提及大科技金融可能引发许多新风险，其中一些可能涉及金融稳定。但也进一步强调，通过引入新的方法、更多的信息管理和降低处理成本，金融科技也可以潜在地减少金融波动和脆弱性。为此，我们可以考察和借鉴科技型金融集团监管的国际经验。

在组织层面，成立专门的国际组织。金融稳定理事会（FSB）、巴塞尔银行监理委员会（BCBS）和支付与市场基础设施委员会（CPMI），是国际上为了应对金融科技创新风险管控的监管规制所成立的国际组织。其中，FSB是由二十国集团（G20）成员国组织成立，其专门设立的金融创新网络工作组负责与金融科技创新相关的研究工作，针对金融科技创新活动的复杂性、风险性等影响提出监管对策;BCBS专门成立金融科技创新工作组，重点关注金融科技创新活动对银行体系的影响，并就可能的风险提出建议;CPMI则对于支付方式以及支付体系等金融基础设施方面加以关注，并就区块链技术的前景及风险进行评估。

在立法层面，出台相应的法律法规。在发达国家中，美国和英国对于法律体系的建设较为完善。美国在2012年就曾对金融科技创新在股权众筹方面的应用进行规制，出台《创业企业融资法案》。2015年，纽约州金融服务管理局推出“虚拟货币活动商业许可证”的监管政策，对虚拟货币商业活动的定义进行认定。2016年初，美国消费者金融保护局（CPFB）发布声明，以“无异议函”的形式为金融科技创新提供宽松环境，即若法律未明确尽职，可以“无异议函”的政策对创新产品进行推广;同年，其

财政部发布《网贷的机遇与挑战》白皮书，对网贷的定义、主要模式、发展现状以及风险等进行深入阐述。2017年1月，白宫发布《金融科技框架》（A Framework For FinTech），闡述了美国政府对金融科技创新的态度，包括六大政策以及十项总体原则，被认为是美国金融科技监管白皮书。2019 年，CPFB就科技市场合规发展以及对消费者权益保护方面出台监管新政策。

英国金融行为监管局（FCA）于2014年出台了七条监管规定，涉及对客户权益保护、信息披露的程度等;2017年9月又强调了信息披露与区块链技术快速发展之间要相适应，以保护投资者的相关利益;2018年9月发布了关于加密货币类型定义的报告;2019年7月正式出台加密资产指南。

在技术层面，着力发展监管科技。金融科技具备的核心要素包括跨界化、去中介、分布式以及智能化，以上核心要素重塑了传统金融生态体系，按照监管与创新之间的协同原则，也倒逼了金融监管体系进行深度变革。因此，金融科技与监管科技发展起源具有同因性，为不同场景需求下的同类型技术的应用领域。为了应对科技型金融集团带来的风险，各国纷纷发展监管科技，实现监管有效性。国际金融协会对监管科技高度认可，认为其能有效解决监管和合规性要求。2015年11月，英国FCA充分利用大数据、合规报告生成等监管科技来提高监管的透明度以及合规程度，以完善现有监管手段的不足之处。2016年，美国的RegTech Lab将监管科技定义为“帮助企业处理与监管合规相关逻辑问题的技术解决方案的统称”。监管科技的主要优势具有数字化、智能化、实时性、预测性和共享性的特点。

在实践层面，开展监管沙盒试点。监管沙盒为2015年英国首创，此后新加坡、澳大利亚、马来西亚、加拿大等国也陆续开展相应的实践。监管沙盒是一个“试错实验室”，旨在为金融科技领域的科技创新提供影响相对有限、风险相对可控的“安全空间”，以检验金融科技赋能的市场发展是否可行。“实验室”的特性要求沙盒机制要有足够的容错度，即包容性，同时需要有相应的监管豁免，帮助技术要素更好的发挥作用。目前，我国在“监管沙盒”制度上也已陆续开展不同的尝试。其中，北京金融科技与专业服务创新示范区在积极探索沙盒机制以及金融风险管理实验区，杭州以及重庆地区也在试点金融科技监管沙盒实践，建立金融科技监管国际合作机制，协同监管科技效应，以提升监管科技水平，防范化解金融科技风险。

启示及相关建议

完善顶层设计，统一监管理念。金融科技创新往往领先于监管，本着监管与创新相适应的原则，随着科技型金融集团的发展，相对固化的监管应根据其更迭而完善。参考国际监管经验，应完善顶层设计，设立专门的监管组织，统一监管理念，出台相应的法律法规加以规制。需要注意的是，金融科技创新动态发展是必然的，因此在制定监管法规时可以确定大的方向战略形成指导，不必过于细化和具体。

加强对金融基础设施的统一规划。《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》已经提出，由中国人民银行加强金融科技规划以及金融设基础设施的统一管理。统一规划非常关键和重要，包括需要对金融基础设施和金融服务平台统一标准管理，加强对金融基础设施、金融监管平台和金融服务平台的共建、共享、共治，实现金融监管部门和金融机构合规管理动态、协同、共促创新机制，以更好地帮助科技型金融集团实现合规健康发展。

应用成熟技术，发展监管科技。随着科技的不断发展，监管科技成为科技型金融集团监管的必然趋势，监管科技有助于识别科技型金融集团的经营风险，更好地对其进行合规规制，提高金融体系的安全性。应注意在发展监管科技的过程中要尽量运用成熟的技术，以避免不成熟的技术对于监管不确定性带来的负面影响，可在一定程度上降低创新风险。

采取“监管阶梯”方式以鼓励适度金融创新。由于金融创新与监管相互对立统一，在监管的过程中不可过于严苛，否则创新难以展开。《金融科技创新发展规划（2019-2021年）》已明确提出，金融科技创新的发展和监管原则要以“安全可控”为基本原则之一，把安全作为金融科技创新不可逾越的红线。因此，我们可以通过选定指标设立标准，以此确定监管边界，形成“监管阶梯”。比如，根据科技型金融集团的影响程度以及风险传染程度划分，对监管程度划分阶梯，对影响较小风险传染不确定的试行“监管沙盒”机制;对影响较大且系统性风险也较大的创新，设定底线，“走一步看一步”监管;对已确定的创新风险，重点关注补充完善现有监管体系问题。

（作者单位：清华大学国家研究院，中央财经大学金融学院）

责任编辑：刘 彪