公民终身学习权保障的国家义务及实现路径

祁占勇

（陕西师范大学，陕西 西安 710062）

《中国教育现代化2035》 中明确规定，到2035 年我国要建成服务全民终身学习的现代教育体系。2019 年党的十九届四中全会审议通过的 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》）进一步指出要构建服务全民终身学习教育体系，将终身学习纳入国家教育体系，凸显了国家着力打造终身学习教育体系的信心和决心。事实上，终身学习的概念肇始于1972 年联合国教科文组织发布的报告——《学会生存——教育世界的今天和明天》，该报告指出，“我们再也不能刻苦地一劳永逸地获取知识了，而需要终身学习如何去建立一个不断演进的知识体系”，“如果学习包括一个人的整个一生……那么我们除了对‘教育体系’ 进行必要检修，还要继续前进……”。[1]自此，终身学习成为引导各国教育发展的教育理念。

作为政策话语体系的终身学习，通过宏观的、指导性的方式掌舵教育发展方向，实质上更多地代表着一种先进教育观念，是一种教育宣示、宣传与主张，并不是真正意义上的教育行动，需要借助法治的手段使政策文本话语转换成权威性的利益分配，通过法治来配置教育法律关系主体的权利与义务。从法律的权利构造来看，终身学习权是终身学习的权利向度，包括“终身”和“学习权”两个层次。“终身”是指一个人的整个一生。20 世纪80 年代美国联邦政府在终身学习计划中曾提到终身学习是个体在一生中持续发展其知识、技巧和态度的过程。[2]关于“学习权”，联合国教科文组织在《学习权宣言》 中将学习权解释为六项具体的权利，认为其是每个个体都应享有的基本权利。从法理层面来看，学习权强调教育过程中个体自身的主导地位，包括学习的主动性、自由性和选择性。[3]基于此，公民终身学习权是一个人一生都应享有学习的权利且能自由地、持续地支配自己学习的过程。毋庸置疑，终身学习权是每个公民都应享有的权利，是一项需要国家施以保障的权利。通常来讲，人们总是习惯性地将权利与权力相对应，认为国家权力来自权利，权利也理应由权力来保障，经权力进而产生义务。但事实上，从法哲学的权利理论来看，公民基于权利的实现产生了对国家义务的需求，为满足此需求衍生出国家权力，因此，国家义务是保障公民权利的根本所在。[4]基本权利具有防御权功能、受益权功能和客观价值秩序功能，对应的国家义务则表现为国家尊重义务、国家给付义务和国家保护义务。[5]公民终身学习权包含的权利内容与国家义务的划分存在着对应关系。根据国家履行的难易程度，将公民终身学习权实现的国家义务体系划分为国家尊重义务、国家保护义务和国家给付义务。

一、国家尊重义务是公民终身学习权实现的基础

国家尊重义务是国家义务的第一层维度。回溯人权发展的历史，基本权利原意多指古典自由权，也就是说基本权利的主要构成是自由权，而自由权是典型的消极权利，享有不受国家干涉的自由，是具有抵御国家干涉的防御权。正因为自由权天然具有的防御功能，要求国家不干预、不妨碍基本权的实现，[6]国家也因此只负有一种消极的、不加侵犯的义务。终身学习权与受教育权密不可分，如果说现代社会是以受教育权为轴心，那么未来在学习型社会不断构建和完善的过程中，终身学习权势必会超越受教育权，成为新的教育中枢。终身学习权具有的自我赋权性也会使受教育权原本以社会权为主、自由权为辅的权利特性转向为以自由权为根本兼具社会权属性。[7]终身学习权中凸显的自由属性强调国家需保障公民个人学习的自由空间，在公民终身学习权实现中，国家权力要与之保持适当的距离和谦抑的态度，尊重公民的选择。

1.尊重公民选择学习类型的权利

在公民终身学习权实现中，首先需要尊重其对学习类型的选择权，即选择接受何种类型的教育是公民的自由。公民终身学习权的核心要义是将公民摆在主体位置，是公民为了更好地生存与发展而积极主动的一种选择。这也正是我国在终身学习体系塑造过程中将终身教育话语体系演进为终身学习的重要原因。相比之下，终身学习将教与学的重心由原本的施教者转向受教者，注重公民的实际需求，教育内容则附随公民学习需求的变化进而产生不同的类型。教育类型中既有纵向的不同类别，也有横向的不同形态。纵向类别基于国家制度设计分为不同学习阶段，并且依据年龄、智力等自然条件可选择的空间较小；而横向形态的选择范围则相对较广。在终身学习理念和社会经济发展需求等多轮因素的推动下，教育的各个阶段和领域都出现了多元的教育类型，公民可以根据自身的需求和兴趣选择适合自己的教育类型。美国在 《终身学习法》 中指出有正规和非正规的学习形式、公立和私立及其他教育研究机构按计划执行的形式、自学的形式等，[8]公民可以根据自身的情况选择适合的学习类型。正式教育中公民的可选择性相对较小，特别是义务教育阶段通常具有强制性，学界强调此阶段公民不具有自由选择权。而新冠肺炎疫情以来，“在家上学”这一学习类型又重新进入人们的视野。[9]非正规教育中通常含有更丰富的类型，既有以取得学历为目的的自考、成人教育、远程教育等，也有以获取技能的培训和活动等。公民可以充分结合自身生涯发展规划选择相应的学习类型。

我国自孔子以来就注重因材施教，强调施教者要根据受教者水平的不同对教学的内容和方式作适当调整，这条教学原则一直以来都是我国教学过程中的重要原则。在现今学习权主导的时代背景下，“因材而学”的原则更应深入人心。英国生物学家高尔顿在 《遗传的天才》中通过大量的统计论证天才是遗传的，有杰出贡献的天才人物，往往出自同一家族，[10]换言之，人在出生时受遗传基因的自然影响，每个人都携带相应的“天赋”，虽然“天赋”并不是人发展的全部，但不可否认的是确有某些人在特定领域拥有比其他人更灵敏的直觉，将教育建立在“天赋”之上，往往会带来惊人效果。从国家的角度而言，越多的学习主体能主动挖掘、发展自己的学习长处，选择更契合自身的学习类型，实践中能培养出更多专且精的创新型人才。

2.尊重公民选择学习方式的权利

21 世纪以降，社会各个领域迎来快速发展期，一个丰富、多样、综合的社会已经悄然形成，各种新型事物大量涌现，教育领域亦是如此。社会的快速发展、知识的爆炸性增长、新一代信息技术的革新无不触动公民学习的神经，从而激发了公民学习的热情以及相伴而生的不同学习方式的选择。学习方式是指学习者在学习过程中具体采取的途径、形式和手段，基于个体差异，适合每个人学习的有效模式都不尽相同，[11]因此，公民在学习时需要选择符合自身实际发展状况的学习手段。面对纷繁复杂的社会变动，公民为满足不同的学习需求，不再将学习拘泥于传统固定的模式，而是从形式上、时间上等引申出多种不同的学习方式。

从形式上看，传统的面授方法是公民获取知识的主要途径，但在第三次以信息控制技术为导向的信息化革命和第四次以智能制造为核心的智能化革命的时代背景下，创新2.0（Innovation 2.0）即面向知识社会的下一代创新搭载着信息化和知识社会的浪潮成为新的发展模式，在这一过程中，“互联网＋教育”成为一种趋势，人们的学习方式应这种趋势而发生了深刻变化。自2004 年开始，美国新媒体联盟发布的年度地平线报告成为国际教育信息化发展的风向标，其主要关注新兴技术在教育领域的应用。以高等教育为例，美国高等教育信息化协会（Educause）发布的 《2021 地平线报告：教与学版》 描述了高等教育中新技术对学习者的影响，详细介绍人工智能、混合课程模型、学习分析、“微证书”、开放教育资源、高质量的在线学习等六大关键技术。可以说信息化学习方式中的创客空间、虚拟平台等弥补了传统学习方式流通性、传播性弱的问题。面向公民终身学习时，终身学习权的权利主体更为复杂，其年龄层次、职业面向、学习需求等都不尽相同，对学习方式的选择需求更为多元，特别是成年人阶段的部分群体在职后学习中，一方面可能不具备线下面授的学习条件，另一方面信息化学习方式的便捷性、灵活性、贯通性深刻地影响着人们。

从时间与进度上看，一方面，基于现行学制，我国在学习时间方面的规定通常比较固定，特别是青年的学习时间。事实上，西方国家非常流行“间隔年”（gap year）。这是源起于英国20 世纪60 年代的一种活动，指一个人在正规教育或工作之外，利用3—24 个月的时间进行旅游、实习、志愿服务、休闲等。[12]现实中，真正实践“间隔年”的人集中在18—25 岁。这一年龄阶段的青年，选择“间隔年”的方式认识自己、找寻感兴趣的事物、培养独立能力等。我国青年在当下较为繁重的学业负担下，缺乏足够的时间去探索自己和社会，造成了许多高中生、大学生甚至部分成年人在升学、工作选择中，总是难以找到清晰的目标。另一方面，我国对学习进度的规定较为僵化。以大学本科为例，学制基本上固定为4 年，虽然学校对提前和延迟毕业都有相应规定，但实践中能做到提前毕业的学生甚少，即便能达到条件，也会因为种种原因难以真正实现弹性学制。与此同时，成人教育中也应对时间作一定的范围限定，充分考虑每个人的学习能力。总之，面对日益多元的学习主体，国家需要对不同的学习方式持有尊重态度，让每个公民都能在最大程度上实现学习权。

3.尊重公民选择学习内容的权利

终身学习关注的是公民的主动学习，那么选择学习什么内容，自然是实现公民终身学习权的应有之义，对学习内容的选择是公民根据自身的兴趣爱好和实际需求所作的决定。如果说公民对学习类型和学习方式的选择是实现终身学习权的“前菜”，那么对学习内容的选择才是“主菜”，人们总是强调学习的重要性，但其实“学什么”才是关键问题，因为每个人的学习需求和能力都有所不同，而最重要的就是要结合自身发展，明确自己要学习什么内容，对学习内容的选择直接关系到公民可以掌握何种生存技能。

21 世纪以来，为适应社会的快速变迁，越来越多的国家开始关注元学习问题，强调学习者应该“学会学习”，在元层面练习如何反思、了解自己的学习方式、内化为成长心态，激励其努力并学会如何根据目标调整学习方式和行为，[13]这一转变就要求学习者在学习过程中能根据自身变化，自主选择相应的学习内容。如在传统高考模式中，学生仅能就文理科进行选择，2018 年高考试点改革打破传统文理分科的方式，考虑到不同学生学习潜能的差异性，有地区尝试采用“6 选3”的方式，让学生自主选择未来的学习内容，充分激活了学生在学习内容选择上的内在动力。整体来看，不论在学校教育阶段还是社会教育阶段，国家都已经提供了丰富的学习资源，公民可以在对学习内容甄别的基础上，选择适合自己的学习内容。目前，国家对年轻人学习内容选择的尊重较为成熟，但面对老龄化社会的到来，有关老年人学习内容的选择则稍有不足。我国正在迈向深度老龄化社会，老年人学习权的实现是关乎民生的重点问题之一。艾森（Eisen）曾在一项研究中提出，最能描述老年人学习领域的术语是“选择”，即有足够的选择来满足他们不同的学习需求。[14]但事实上，我国许多老年人特别是处在贫困、乡村地区的老年人总是被剥夺自由选择学习内容的权利，这对国家履行尊重义务提出了新要求。

虽然国家不能过多干预公民对学习内容的选择，但公民的发展与国家、社会的发展休戚相关，特别是青少年时期，正是公民养成健全人格的关键期，需要国家在学习内容上加以限制，在学习内容的选择上应当秉持国家“规定动作”与个人“自选动作”相结合的原则。当然，对公民选择学习内容的尊重并不是毫无限制的，要特别注意“自选动作”与“规定动作”的界限。简言之，公民对选择何种学习内容有自主选择权，国家给予每个公民对学习内容选择的尊重，使其能够在众多学习资源中实现个性化选择，并依照实际情况调整学习的广度和深度。

二、国家保护义务是公民终身学习权实现的关键

国家保护义务是国家义务中的第二层维度，即国家有义务采取积极的措施予以应对，以期降低侵害发生或是减少侵害的范围和程度。德国宪法学界和实务界在考察基本权利的功能时发现除个别性、主观性的权利面向外，从保护基本权利的理念之中演绎出其蕴含的客观价值决定，也即基本权利是一种客观价值秩序，这种客观价值决定能够辐射至所有法律领域，成为立法者、行政部门、司法机关行使职权时所应遵循的重要准绳。[15]因此，对基本权利的保护需要立法、行政和司法通力协作。当然，根据立法、行政、司法的特性，对基本权利的保护既有事前预防，也有事后救济，故而将国家保护义务分为立法机关预防义务、行政机关排除义务和司法机关救济义务三个层次，以此实现国家对基本权利的保护义务。[16]公民终身学习权是兼具自由权和社会权属性的基本权利，国家需要履行保护义务使其免受第三人侵害。

1.立法机关的预防保护义务

一般来说，立法机关具有实施预防保护义务的得天独厚的条件，因为经立法机关制定、认可并以国家强制力保证其实施的法律是调整个体行为或社会关系的规范，具有强制性、权威性、严肃性。当然立法机关在制定法律过程中要注意法律与基本权利之间的边界，以防国家权力对基本权利的侵害，这是立法机关保护义务的第一层次。与此同时，社会共识、经验等通过法律条文经立法机关固化后具有指引、评价、预测、强制和教育的作用，既对人们的作为或不作为作出指引，来规范民众的具体行为，并确立民众争取民生权利的社会秩序，[17]也从反向角度预测当事人行为的法律后果，并对违法行为进行制裁，给予公民实施行为以必要的警示，防止他人对基本权利的侵害，这是立法机关保护义务的第二层次。

目前，在终身学习理念的驱动下，已有许多国家进行了终身学习的立法活动，从名称上直接与终身学习相关的有美国的 《终身学习法》、日本的 《终身学习振兴法》，另外韩国的《终身教育法》、英国的 《学习与技能法》 等法令虽未以终身学习命名，但其立法内容也旨在促进终身学习发展。我国自引入终身教育、终身学习、学习型社会的理念后，国家通过颁布各类规范性文件对终身学习过程中的种种行为进行调整与规范，对我国终身学习的发展起到了至关重要的作用，但整体来看，其法律位阶比较低，效力上缺乏权威性和强制性，并且一项成熟的政策必然要向法律转向。[18]在这一背景下，我国已有多个省市对终身学习立法进行了有益探索，福建省、上海市、太原市、宁波市、河北省都相继出台了 《终身教育促进条例》，用以推动、促进本地区终身教育事业的发展。

然而，从上述地方性法规及政策文件的表述中，我们也能清晰地发现我国终身学习立法中仍存在着许多亟须解决的问题。立法是实现公民终身学习权的规则要素，呼唤国家从法律层面对其进行统一规范，就要求立法机关履行对公民终身学习权的保护义务。一是尽快从上位法层面对终身学习进行立法，立法需要辨明制定该法律的目的是什么，究竟是规范法还是促进法，这直接影响到法律制定的技术与手段。[19]二是在确定立法目的的基础上，明确法律的名称，当前学界关于 《终身学习法》 还是 《终身教育法》 的名称还未有定论，因此，立法的关键是厘清终身学习法和终身教育法两者的立法价值取向，选择最有利于保障公民终身学习权实现的法律称谓。三是立法应该明确法律调整的对象，对终身学习法律中是否应该包括学校教育阶段等作出明确界定，因为就目前出台的地方性法规而言，都排除了对国民教育体系的规范，但事实上终身学习的最大特性在于终身性，学校教育不应被割裂在终身之外。四是立法应当有技巧地平衡该法与其他法律的关联与区别，如有学者认为该法调整对象需要排除学校教育，理由是学校教育已经有了规范的制度设计，无须再纳入该法中。[20]若依此立法逻辑，目前我国也已出台了 《职业教育法》 等与继续教育、成人教育相关的法律，那是否也没有必要将其纳入终身学习法体系。因此，立法的重点应该是厘清该法与其他法的关系，有效连接与平衡法律之间的关系。当然，一部法律调整的内容和范围是十分有限的，美国在 《终身学习法》 出台后又颁布 《中学后继续教育法》 《美国2000 年教育目标法》 等法案来不断完善美国终身学习的法制建设，所以未来国家出台终身学习法后，其他享有立法权的机关也要及时出台相应的配套法规，从而形成一个系统、连贯的终身学习法律体系，切实保障终身学习法律发挥其保护义务。

2.行政机关的排除保护义务

行政法理论认为，行政机关是依法履行国家权力、承担国家行政职能的机关，立法通过制定抽象规范为个体行为设定准则，最终要靠行政机关得以具体执行，[21]行政机关享有的职权也是其义务的来源。与此同时，在社会不断发展与进步的进程中，行政机关成为直面民生问题的机关，相对于立法机关而言，行政机关在处理问题时更具灵活性和直观性，是践行国家保护义务的主要机关。从行政机关保护义务的功能上看，既要求行政机关本身积极履行自身负有的职责，又需要行政机关根据“法律保留”“法律优先”“依法行政”等原则适当行使自由裁量权。[22]

首先，行政机关需要积极履行行政职能，行政机关应当在相应期限内履行职责是行政法上的“铁律”，党的十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 中重申“行政机关要坚持法定职责必须为”，强调行政机关要勇于负责、敢于担当。除了立法上明文规定的职责外，行政机关本身基于国家行政机关的身份，注定其行为需要符合人民至上的原则，恪守行政为人民服务的宗旨。因此，负有保护公民终身学习权义务的行政机关，需要肩负起保护公民终身学习权的法定职责，积极处理公民在实践中遇到的种种问题，保护公民的合法权益。根据我国 《行政复议法》 《行政诉讼法》 的规定，当行政机关未履行或怠于履行相应法定职责时，行政相对人可以通过申请复议或提起行政诉讼的方式维护合法权益，若行政机关确有履行上的问题则需要承担法律上的不利后果。

其次，行政机关需要就基本权利的实现采取相应的手段与措施，通过各种积极行为切实保护公民终身学习权最大限度地免受第三人侵害。一方面，行政机关要制定相应的规范性文件。法律一旦被制定就具有稳定性，不能朝令夕改，但社会生活往往复杂多变，需要行政机关在上位法的安排下、在法律规定的界限内为公民终身学习权的实现制定相应的具体规范，制定并颁发规范性文件亦是行政机关依法履行职能的重要方式和手段，能保障其在实践中机动、灵活地处理公民可能遇到问题。另一方面，行政机关要设计相应的制度规范。一是增强行政机关的管理职责。行政机关在推动终身学习发展中具有不可替代的作用，理应重视终身学习，积极主动发挥作用，将终身学习纳入年度发展规划，明确不同层级行政机关应承担的具体职能，保证行政机关在关键决策中的主要作用，进一步提升行政机关行为的质量与效率。二是整合各类学习资源。形成以行政机关为主导，社会各界参与、资源共享的终身学习服务体系。公民终身学习权的实现从来就不是单打独斗的过程，政府、企事业单位、学校、社会团体、行业协会等都在不同程度上占有学习资源。行政机关应当发挥统筹、协调的作用，将各部分资源有效利用，充分发挥不同主体具备的不同功能，最大程度地为公民提供终身学习资源。三是加强对终身学习提供机构的监管与评价。在终身学习思想的引领下，社会中许多机构开始提供与终身学习相关的学习内容，为保证公民能够进行高质量的学习，行政机关应当逐步规范和管控这类机构，通过政府和市场来共同筛选出有品质的机构，把监管责任落到实处，让公民通过学习切实掌握生存技能。

3.司法机关的救济保护义务

传统宪法权利理论中，基本权利并不具有对司法机关的拘束力，但在人权观念不断深化发展下，法院作为国家公共机关被要求承担在司法审判中保障基本权利的义务，故而形成了基本权利对法院的约束。[23]特别是在现代依法治国背景下，公民基本权利的实现不仅需要立法和行政的加持，而且已经离不开司法机关对权利的保障救济。况且“徒法不足以自行”，立法部门所制定的法律若无法在现实中发挥实际效果，那么即便有法律，也不能产生威慑力。司法作为守护公平正义的最后一道防线，法院审理的过程就是将“纸面上的法”转化为“行动中的法”，通过审判和仲裁的手段充分履行对公民终身学习权的保护义务，确保每个公民在遭受侵害时都能获得司法保护，让立法的意义得以真正展现。就我国诉讼领域而言，主要有民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼，司法机关对公民终身学习权的保护义务亦集中在民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼领域。

一是民事纠纷救济。公民终身学习权实现中会受到来自其他平等民事主体对其人身或财产的侵害，侵害主体包括自然人、法人。例如，目前市场上出现了诸多提供终身学习项目的机构，通过签订合同的方式招收学习者，但合同签订后，学习机构与学习者之间有时会出现纠纷。一方面，囿于学习机构质量良莠不齐的境况，如有不少机构缺乏办学资质和能力，在招生后出现经营不善或无力经营的情况，既无法给学习者提供学习资源，也不予偿还培训费，如果机构未能履行合同，学习者则可以提起民事诉讼。另一方面，学习机构与学习者签订的合同中经常出现各种“霸王条款”。学习者在签订合同时，往往缺乏法律知识和辨别能力，对条款含义理解不到位，造成后续维权困难，若法院审理后认定合同效力，确认机构违约，则应判决退还培训费。显然，当公民终身学习权实现中遭受民事侵害时，可以通过民事诉讼的途径来提出继续履行合同或解除合同、退还相关费用等诉讼请求。

二是刑事纠纷救济。公民终身学习权实现中也会受到来自其他主体侵犯其刑法上的法益。例如，在学习场所内，公民间可能因打架、斗殴等对对方身体造成实质性伤害，从而侵犯公民的人身权利，引起故意伤害罪等。再如，在公民与培训机构间，如果机构存在不履行合同责任的情形则要承担民事责任；如果机构有进一步的错误行为，如机构成立时就是以非法占有为目的，招生后有携款潜逃的行为，则涉嫌非法吸收公众存款罪、诈骗罪等。因此，当公民发现其遭受刑事侵害时，应该选择向公安机关报案，由检察院向法院提起公诉，由法院审理被告人的行为。当然，在这一过程中，通常会出现民事、刑事竞合的情况，法院应当遵循“先刑后民”的原则，对机构应承担的刑事责任定性后，再就涉及的民事责任进行审理。

三是行政纠纷救济。公民终身学习权实现中还会产生与公权力的纠纷，公权力的行使主体主要包括行政机关以及法律法规授权的特殊行政主体。一方面，行政机关负有实现公民终身学习权的主要职责，如公民对行政机关所作的规定或行为有知情权，当公民依法申请行政机关公开相应信息时，若该信息属于行政机关应当公开但行政机关却不予公开时，公民则可通过行政诉讼的方式就该问题提起诉讼。另一方面，法律法规授权的特殊行政主体在行使行政行为时具有行政主体资格，公立高校属于典型的法律法规授权组织，若学生认为学校作出的行政行为侵犯了自身合法权益，则可以向法院提起诉讼。当然，行政诉讼较之于其他两种诉讼类型而言，属于“民告官”的诉讼，我国《行政诉讼法》 对法院的受案范围作了详细规定，因此只有公民终身学习权受到《行政诉讼法》 规定的侵害行为时，才有可能得到行政诉讼的救济。

三、国家给付义务是公民终身学习权实现的核心

国家给付义务是国家义务中的第三层维度，传统宪法理论认为自由权对应国家消极义务，强调国家不过多介入权利的行使，社会权对应国家积极义务，要求国家承担提供经济和社会给付的作为义务。[24]然而，在对权利结构的进一步研究中，人们发现所有基本权利都不是单一地仅具有某一种属性，往往在自由权和社会权之间流转，国家必须既承担消极义务的尊重，也要履行积极义务的给付。给付的概念源自民事领域中的债法，公法领域的国家给付义务则对应行政给付，联合国经济、社会及文化权利委员会曾在1999 年明确界定国家给付义务是“在个人或群体由于无法……自行落实有关权利的情况下，缔约国有义务落实（提供）《公约》规定的某项权利”[25]。公民终身学习权兼具自由权与社会权的属性，需要国家履行物质性给付、服务性给付和制度性给付等给付义务。

1.物质性给付

给付行为中一项重要的内容即物质性给付，是行政机关依法对特定的相对人提供物质利益或与物质利益有关的权益的行为，物质权益既包括金钱，也包括实物，在教育领域还应当包含对知识、技能传授的给付。

一是要持续加强对终身学习的资金投入。对终身学习的经费投入属于构建终身学习体系中的重要方面，从我国教育经费整体投入来看，虽然2012 年全国教育经费投入占GDP 比重的4.28%，但长期以来学校教育在教育发展中占主导地位，能获得更多的经费支持，其他的社会教育则显得捉襟见肘。[26]可喜的是，党的十九届四中全会明确了构建终身学习体系的重要性和迫切性，未来政府对终身学习的资金投入，一方面要继续保持并逐步增加学校教育的经费，另一方面要将终身学习经费列入财政计划，逐步加大对终身学习的专项投入；同时，要积极协同社会力量，建立多渠道筹措经费的机制，发挥社会群体在终身学习资金投入中的重要作用。此外，行政给付的一个特征就是关心、帮助社会特殊群体、弱势群体，因此既要将整体经费投入向偏远、贫困等地区倾斜，也可以为终身学习设置不同种类的贷款、奖助政策，为在经济方面有困难的学习者提供资金支持。

二是要不断落实对终身学习的实物投入。实物投入指国家给公民提供学习设备、器材、场所等有形的载体。当然，国家除了通过投入各种类型的学习机构外，还应积极利用图书馆、科技馆、博物馆等社会文化设施丰富公民的学习场所和类型，特别是随着终身学习进一步深入人心，公民对终身学习的需求要求政府尽可能多地、有质量地进行实物投入。一方面要加大各类学校的建设力度，保证学校各类学习设备的投入与及时更新，特别是开放大学、社区大学、普通大学与社会教育的融合等。另一方面要健全社会文化公共设施，既要将学校教育与公共设施进行有效联动，也要妥善利用这类设施为公民提供便捷、丰富的学习资源，特别是面对不同群体有针对性地建设相应公共设施。此外，在互联网时代，要积极打造终身学习网络平台，实现资源的数字传播、共享，切实营造随时随地能学、可学的氛围。

三是要加大知识型投入。知识型投入是国家通过审批、认证等方式将义务转移给具有专业知识、技能的人来履行。终身学习体系是一个集正规、非正规、非正式学习于一体的庞大体系，涉及多个领域和主体。鉴于此，政府在处理各类问题时经常出现“眉毛胡子一把抓”的现象，正因为国家在履行给付义务时，往往会涉及较多专业问题，只有行政机关中经过专业训练的人员才能胜任该工作。[27]就终身学习发展的专业人员而言，日本、韩国等国家为统筹推进终身学习事业发展而设置如“社会教育主事”“终身教育师”等相关职位，特别是日本有着较为丰富的终身教育经验，其在2015 年发布的一项报告中提出，社会教育主事的职责在于协调，经过培养的人员应该具备推动地区与学校联动、合作以及全局统筹地区终身学习事业发展的能力。[28]韩国在《终身教育法》 中规定了终身教育师应具备的多项职能。[29]目前，我国虽然也有类似的工作人员，并出现了“成人教育工作者”“社区教育工作者”“终身教育工作者”等多种称谓，但存在准入退出不明、职能职责不清、专业性不足等多种问题，国家亟须整合这类人员，进而设计完整、有序的管理制度，从而更好地服务公民终身学习。

2.服务性给付

德国行政法学家厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）早在1938 年就提出了“服务行政”的概念，服务行政强调要将以管理为目的的传统行政方式转向以服务为核心的行政模式。[30]这就要求行政机关在行政过程中树立“以民为本”、服务公民的思想，切实通过行政手段落实公民实现基本权利的需求。

首先是行政组织。好的顶层设计往往能达到事半功倍的效果。美国在联邦、州、地方三级都建立了“终身学习委员会”“终身教育局”等管理机构，通过立法和拨款的形式宏观调控终身学习的发展事宜；日本则在国家文省部下设终身学习审议会，在省一级建立终身学习专司，[31]这些机构都旨在加强对终身学习的管理，使其更加规范。2012 年，我国教育部办公厅在调整内设机构的工作职能时，成立继续教育办公室负责终身教育事业发展的相关事宜，具体日常工作由职业教育与成人教育司承担，从继续教育办公室承担的相关职能中可以看出，我国终身教育的发展重点基本集中在学校教育外的社会教育中，而未来终身教育的走向必然是全纳型的教育体系，相较于继续教育更为复杂、多元，若再以继续教育作为宏观引领，势必会造成其发展后劲不足和规范性不够的问题。因此，为更好地为公民终身学习提供政策供给，国家层面应当率先成立专业的终身学习指导机构，从顶层设计上提升终身学习的地位，可以将现行终身学习机构进行改组和整合，在保留原有优势资源的基础上，进一步提升终身学习机构的专业性。

其次是行政管理。面对知识经济发展和教育全球化的浪潮，20 世纪80 年代新型的国家资历框架和学分认证开始兴起，建立资历框架是实现教育现代化宏伟目标的一项重大国家战略，资历框架国际化是终身学习时代世界教育和人力资源发展的大趋势。[32]资历框架最早出现在英国，学分银行则是实施资料框架的管理制度，在资历框架中实现学分的认定、积累和转换。澳大利亚自1995 年开始建立国家资历框架以来，在资历框架中划分了15 种资格，通过学分认证获取相应证书，该制度仍在不断完善。[33]我国自2010 年 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》 中提出建立便于学习者选择和沟通的终身学习体系以来，如何架起各类学习者、各种学习方式等之间的“立交桥”便成为终身学习发展的重要内容。《中国教育现代化2035》 以“建立国家资历框架”“建立健全国家学分银行制度与学习成果认证制度”两大方式确立了未来终身学习发展的主要目标。因此，从公民终身学习权实现的行政管理给付来讲，一是国家要制定统一的资历框架，按照一定的标准对资历等级进行划分，不仅要勾勒出总体轮廓，而且要积极探索国家资历框架的立法路径，疏通公民终身学习权无法可依的现实困境。[34]二是在国家资历框架中融入学分银行和学习成果认证制度，如果把国家资历框架比作一个人的骨骼，那么学分银行和学习成果认证就是一个人的血肉。在资历框架下，通过国家课程标准设计促进学习成果等值流通、建立健全学习成果质量监控体系等方式，[35]使公民的学习成果价值得到认可，激活公民的学习热情与活力。当然，任何制度的形成都不是一蹴而就的，我国在构建资历框架时要根据社会经济发展和现实需求不断进行调整，从而确保公民终身学习权的实现。

最后是行政程序。正当程序是行政机关实施行政行为的重要原则之一，在依法治国的建设中，程序正义不可缺失，根据自然正义的判断基准，行政机关的自然正义应包括行政公开、行政听证、行政回避以及说明理由等制度。[36]行政机关在履行职责时，一是要遵循信息公开的原则，在关乎公民终身学习权信息中，除法律规定要保密的，其他都应当主动公开；二是在关乎公民终身学习权的重大事项决策中，行政机关要设置相应程序来保障决策的科学性和民主性；三是行政机关在作出有损公民终身学习权实现的行政行为时，应当充分说明理由；四是若有侵害公民终身学习权涉及行政处罚等不利行为时，要保证被侵害人的陈述权、申辩权。

3.制度性给付

制度性给付即国家要建立一套规则来保障公民权利的实现。在公民终身学习权实现的制度性给付中，首先需要发挥立法机关和具有立法权的行政机关的作用，将物质性给付义务和服务性给付义务制度化，[37]从而构建完备的终身学习制度体系，确保公民终身学习权的实现。特别是在国家层面的立法出台后，行政机关在国家制度框架下应根据社会生活实际情况，设计相应配套措施，并使制度随着教育实践和理论的发展而变革，以适应教育和社会发展的要求，[38]使之充分发挥行政的灵活性，及时、有效地回应公民终身学习权实现的诉求。与此同时，国家义务的本质在于保障基本权利，因此，需要充分考虑公民在规则制定中的不可替代性，既要在规则制定前保障公民的直接立法参与或间接立法参与，又要充分发挥规则制定后公民的监督权，通过批评、建议、申诉、控告或检举等方式监督规则的实施，倒逼国家制度向好发展。