学术治理现代化的思维转换与路径选择——兼评《法理与学理：大学学术不端行为问责研究》

陈恩伦，李亚勍

(1.西南大学 教师教育学院 重庆 400715，2.西南大学 教育学部，重庆 400715)

近年来，高等教育治理现代化已成为备受关注的时代议题，该议题的实现方式和实现程度对中国大学“双一流”建设、形成中国特色大学模式以及建设高等教育强国等伟大事业影响深远。依法治理是高等教育治理现代化的原则之一，只有依法推进高等教育治理，才能保证治理的合法性、有效性和可持续发展[1]。我国自1985年提出“扩大高校办学自主权”至今已近40年，从“管办评分离”到“放管服改革”，高校管理体制改革的过程实质上是政府还权于高校，促进大学自治的过程[2]。2017年出台的《深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》提出“让学校拥有更大办学自主权”，并对高校学科专业设置机制、编制及岗位管理制度、进人用人环境、教师职称评审机制、薪酬分配制度、经费使用管理、内部治理等方面的放权改革给出了指导性意见。在高校内部治理方面，对学术治理要求“坚持学术自由和学术规范相统一”“推动学术事务去行政化”。正如意见所指出的，“学术自由”“学术规范”以及“学术事务去行政化”是当前学术治理的重点问题和症结所在，而这三者都与学术自治这一命题密切相关，它们是学术自治的核心内容。

中国高等教育改革的实践一方面显示出国家在不断地对高校简政放权，但也从另一个侧面反映了高校的办学自主权还不够，还需要通过各种政策和措施来推动实现。问题在于，包括学术自治在内的高校办学自主权是否基于高校的法律地位决定与赋予的？对这一问题的深入研究至关重要，因为高校的法律地位决定着高校的性质和行为，决定着高校与政府法律关系中的责权界定，决定了高校的哪些权利是自身拥有而不是可大可小、可放可收，以及这些权利如何保障、责任如何承担。本文探讨的学术治理现代化就是基于以上理路对公办高校①(1)①相关概念和研究范围说明：在国家相关的政策法规里面对高等教育机构使用的是“高校”这一概念，涵盖了本文的研究对象——公办高校；另外，民办高校和科研院所也涉及学术治理问题。由于机构职能、经费来源、人事制度等核心问题的差异，论文研究的是公办高校的学术治理问题。除了国家政策法规使用的“高校”这一表述涵盖了公办高校以外，本文中的高校都是指公办高校。办学自主权的核心——学术自治问题进行研究，倡导从要求学术自治走向践行学术法治，以学术法治维护和保障学术自治，从而真正实现学术自治；学术治理由政治思维向法治思维转换，将高校应有的学术权利以及对高校的追责以法律形式加以固化，使高校的学术治理自我独立、自我规范、自我负责，从而提升学术治理现代化的水平。

陈亮教授的《法理与学理：大学学术不端行为问责研究》认为学术不端行为问责是大学学术场域中一种有效的学术治理方式，对大学学术不端行为问责的内在机理、性质特征以及逻辑构架进行了应然层面的学理分析，进而指出影响大学学术不端行为问责的因素。论文在实然层面的分析基础上，对优化与完善大学学术不端行为问责制度的内容体系与外部保障机制的具体构建指向进行了研究，为学术治理法治研究提供新思考与新思路。

一、学术治理现代化的逻辑起点：高校的法律身份

建立高校法人制度，是实现高校法治化的前提和基础。法人制度建立的核心在于明确高校法人的基本特征，并将其归入适当的法人分类。高校法人分类就是在法律层面厘定高校的法律身份[3]，并依据一定的客观标准，对不同的法人属性设置相应的配套法律规范[4]。高校与内、外部主体的法律关系，以及高校内部主体之间的法律关系追根溯源都囿于高校的法律身份。

(一) 公办高校的法人性质：“公益二类”事业单位法人

《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第三十一条以及《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)第三十条都明确规定了高校的法人资格。《教育法》和《高等教育法》在法律上都对公办高校的法人实体地位进行了确认，但是并没有明确其法人性质。作为公办高校法人性质重要依据的是2011年中共中央、国务院发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《意见》)。根据《意见》的分类，公办高校被定位为公益二类事业单位，公益性和部分市场性是公益二类事业单位的规定性特征。

(二) 公办高校的法人地位：民事权利主体

2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)将法人划分为营利法人、非营利法人和特别法人三类，按照《民法典》的分类，公办高校是事业单位，属于非营利法人。《民法典》明确定义了“法人”，同时《高等教育法》第三十条规定：“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”在现行的法律框架下，高校法人制度属于民事法律制度，它确认的是高校的民事法人资格，享有民法赋予的民事权利，调整的是横向各平等主体间的人身、财产等民事法律关系。

然而从纵向的高校与政府间的法律关系来看，这方面的法律除了《教育法》和《高等教育法》外，主要还涉及《中华人民共和国学位条例》《普通高等学校设置暂行条例》和《高等学校章程制定暂行办法》等，而这些法律法规按照法律部门的分类都可以划入行政法范畴[5]。人们通常认为，由行政法调节的法律关系即为行政法律关系。我国行政法学一般认为，行政职权一般有“设定”和“授权”两种产生方式，“设定”的行政职权用于行政机关，而“授权”的行政职权用于非行政机关[6]。高校行使的教育教学权是一种国家公权力，这种权力作为非行政机关的公权力来源于法律法规的“授权”。在行政法律关系中，政府作为行政主体、高校作为行政相对方，相关的法律法规对二者的权责没有明确界定，只有概括性设定，缺乏明确的边界和限定条件[7]。

二、政治思维是学术治理问题的思维因素

我国在过去较长的时期把政治、教育行政和学术活动三者视为一体, 没有加以明确区分，更多关注教育的政治目标和政治功能[8]。毫无疑问，从古至今在任何国家教育都具有政治功能，然而政治功能并不是教育的唯一功能，而且随着社会的发展，政治功能将逐渐被教育功能的多元化所淡化。

(一)学术自治难以实现源于办学自主权不足

学术自治主要是指高校要求享有与学术性相关的自治权，学术自治是高校办学自主权之一；学术自由，侧重于高校的教师和学生要求享有学术自由的权利[8]。只有在高校实现了学术自治的前提下，才能真正保证学者的学术自由，而目前学术自治的失落和弱化，是限制学术自由的主要原因。2018年第二次修订的《高等教育法》第十一条明确规定了高等学校依法自主办学，但如何保障《高等教育法》的实施却面临许多现实问题，关键是得处理好行政权力和学术权利的关系，防止行政权力过大或不当使用而损害学术自治。

强调高校的办学自主权，要求实现学术自治，与坚持中国共产党的领导和坚持社会主义高等教育的办学方向是完全统一的。学术自治等办学自主权是在我国高等教育管理体制下的具体权利内容和权利实现形式，具有社会发展的阶段性和相对性，并不是绝对的和不受任何限制约束的权利和自由。同时，学术自治要通过法治来加以规范和保障。

(二)办学自主权不足源于高等教育治理的政治思维

政治体现的是国家意志的表达，更强调主流价值和规范目标; 行政代表的是国家意志的执行，更关注具体实施技术和方法。而政策作为“政治通向实践的必由之路”[9]，解决的是行政系统官僚制治理与宏观政治系统脱节的问题，“其目的在于弥合政治与行政二分在政治和政府实务中出现的焦点困境”[10]。政策作为政治表达的载体和桥梁，行政作为政治理想实现的实体和机构，二者体现和实现着政治的价值与目标。

根据目前的法律条文，我国高校法人制度属于民事法人制度，根据《民法典》的规定，调整的是平等主体间的人身、财产等民事法律关系。首先，高校与政府的法律关系属于行政法律关系，在《高等教育法》中只是规定了大学依法享有民事权利和承担民事责任，而相关的行政法没有明确界定在行政管理关系中政府的权力边界和应承担的责任。若缺乏对政府权力的界定，则有利于政府继续采取计划经济思维下的管理方式直接或间接对高校进行行政干预，易出现政府过度干预高校的人事任免、职称评审、教育经费、组织结构等现象，压缩高校自主办学空间，使高校办学自主权得不到法律保障；其次，这种模糊的制度安排致使高校权利不清、责任不明，一旦在管理和学术上出现问题也无具体的法律可依，致使问题层出不穷、久治不愈。而在面对问题时政府常常采用“集中式”治理模式、“政策化”治理工具等应急方式来应对，没有从深层次的立法层面来解决根本问题。

1.政治思维在外部治理的表现

2018年和 2019年，国家先后发布《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》，2020年科技部颁布《科学技术活动违规行为处理暂行规定》,2021年政府工作报告强调“要加强科研诚信建设”[11]，公办高校学术治理进入了“集中式”的治理模式。“集中式”治理模式带来的问题是没有建立长效机制，对学术治理采取“短平快”形式整治，短期集中治理有明显效果，但是集中治理过后又会松懈和反弹，问题仍然存在。要营造良好学术生态、取得长期治理效果，需要将“集中式”治理的相关经验和办法进行总结和固化，形成以法律为支撑的强效规制和长效机制。

在高等教育治理过程中，有关部门常常运用政策而不是法律来进行高等教育治理。“政策治理”是常规的高等教育治理方式和治理工具，而治理“政策化”则是“政策治理”过度导致的异化，是过于依赖政策进行高等教育治理的非正常结果[12]。有学者将长期以来我国高校与政府之间的关系特点形象地概括为“文件化办学”，意指文件已经成为维系高校与政府之间关系最常见的治理手段[13]。有数据显示，1980年我国颁布了首个科研诚信相关法规《中华人民共和国学位条例》， 2020年颁布了《科学技术活动违规行为处理暂行规定》，这40年间共制定颁布的科研诚信问责相关政策法规共有100多项[14]，其中法律法规只有2部。

2.政治思维在法人制度中的体现

高校法人制度是研究高校法人治理结构和治理模式的基础，它是高校组织相关立法的上位法律概念，是机构法人制度在高校组织上的具体应用[4]，清晰明确的高校法人制度界定是高校法治的基本前提。明确高校的权利义务是高校法人制度的核心，其核心制度包括治理结构、人事制度、财产制度，而投入体制、评价制度以及监督机制则属于其外围制度[15]。与学术治理密切相关的法人制度主要是高校治理结构、人事制度和投入体制等。

(1)行政权力过大的治理结构

公办高校的治理结构包括外部权力配置制度化所形成的外部治理结构，和内部权利机制形成的内部治理结构，其核心是内部治理结构[16]。如果说外部治理结构突出地反映了高校的法人地位，那么内部治理结构则是对外部治理结构的组织回应。高校作为教育组织和学术组织，具有特殊本质和特殊规律，现行模糊的民事法律关系的高校法人制度忽视了高校的这一根本特性，对体现高校特质的学术权利没有作出清晰界定，同时缺乏相关规定从框架上明确学术权利的有效运行机制，在实际管理当中无法保障学术权利规范运作和有效行使，在此情况下极易出现行政权力僭越学术权利的现象。另一方面，我国高校内部“学而优则仕”“仕而优则学”的内部管理倾向更促使官学一体易于形成高校中学术权利攀附行政权力、行政权力过度干预学术权利的双重路径选择，致使学术人员趋向官僚化，学术组织和学术管理倾向行政化，学术自由日渐失去本真和本性[17]。

(2)事业编制的人事制度

我国政府一直以来是参照国家公务员标准对高校教师采取事业编制管理。“编制”是我国特有的社会管理体制下的一种组织成员管理制度，它通常由政府管理部门确定各单位的人员数量、人员结构、岗位类型以及岗位比例等。“事业编制”是与计划经济相对应的人事管理制度，编制由政府控制，这就形成了一种“自上而下”的人事管理和控制模式。一方面，“编制”对教师来说意味着某种长期的固定身份，同时对应着该身份所带来的福利待遇，可以说是一种变相的“终身制”，教师更多的是追求这种身份和待遇，而不是工作和工作内容本身；另一方面，政府控制着高校的编制，高校则不能根据自身发展的实际需要来安排人员和岗位,这对提升高校的办学质量和学术水平形成了极大的制度性障碍[18]。

2011年国务院办公厅印发的《关于分类推进事业单位改革配套文件的通知》，要求公益二类事业单位逐步实行机构编制备案制。虽然在形式上公办高校的编制由审批制变成了备案制，但实质仍然脱离不了相关指标体系的控制。在2014年《事业单位人事管理条例》颁布后，大学的人事管理制度在形式上变成了聘用合同制，大学校长每几年要与教师签订一次人事聘用合同，在达到量化考核指标以后续聘。然而由编制带来的自上而下的控制实质没有发生根本变化，而是以量化管理和绩效考核的样态出现。在现行的制度下，人事制度又与考核制度紧密相关，高校自上而下的人事管理制度使得标准化管理和量化考核成为评价学术水平的最简单高效的方法之一。教师的学术成果通过不同载体的级别来量化评定，比如课题的价值根据课题来源部门的级别来确定，论文的学术价值由发表的学术期刊的等级来判定，而不是根据学术成果本身的理论价值和实践意义来评判。“唯形式、轻内在”的量化评价制度过度依赖载体的标准、级别，忽视了学术成果的品质、价值与意义，导致学术风气浮躁，学术人逐渐趋于“工具化”[19]。

(3)预算为主的投入体制

教育经费的来源对高校的独立自主有着重要的影响。在免费上大学的时代，公办高校的办学经费几乎完全来自于国家财政拨款，人才培养的数量、类型甚至毕业生的工作都完全由国家决定，高校毫无自主性可言。若公办高校教育经费来源结构多元化，则在法律上根据出资人的权益等原则，政府的绝对权威和强力控制将会有所消解[20]。在投入体制上，公益二类事业单位属于差额拨款，国家财政只负担部分经费，单位需通过自营业务或接受社会捐赠等方式获得其余经费。公办高校教育经费由国家财政拨款、学杂费收入和学校自筹经费三部分构成。近年来，国家公共预算的教育经费占公立高等教育经费总投入的比例在60%左右[15]。由于高校经费大部分来自于预算拨款，高校行政化的现象不足为奇，行政部门影响学术事务等决策也就顺理成章。已有研究发现，公办高校要提高研究生培养质量与科学研究水平，则需争取更多的政府投入和社会捐集资等自筹经费[21]。这就形成了一个悖论：公办高校为了自身的发展，在不提高学费以及自筹经费能力不足的情况下，希望争取更多的国家财政拨款，而更多的财政拨款又意味着对政府更多的依赖。

三、学术治理现代化的思维转换：从政治思维到法治思维

(一)法治思维下的学术独立：以法律形式规制行政权力

在社会发展向法治社会转型的大背景下，法治思维和法律规制必然成为高等教育治理的方向和抓手，依靠法治来合理分配各个治理主体的权利义务，从而形成规范的治理格局。高等教育法治化要求高等教育在遵循教育规律的同时，更要遵循法律思维，在法治框架下发展高等教育[22]。公办高校作为事业单位法人接受教育行政机关的行政管理时，它的法律地位是行政相对方，这就需要明确国家行政权力和高校组织自治权力之间的边界，将公共行政权力对高校事务的管理纳入到法律、行政法规的框架之中。“高校法人”制度设计的首要目标，就是要赋予高校组织法律上的独立身份与权利保障，对政府权力进行明确规定和限制，政府依法行政，高校依法办学，为学术研究的充分自主性提供法律保障。

(二)法治思维下的学术规范：以法律形式明确学术权利

在现有的制度下，公办高校的法人定位是事业单位，在一定时期内政府对事业单位的编制管理制度仍将存在。随着社会的发展和改革的推进，编制管理制度将逐步改革并淡出。2017年出台的《深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》为高校编制改革指明了方向，要求“积极探索实行高校人员总量管理”，鼓励高校“管理人员实行职员制”。在目前进行的人员总量管理制度中，需进一步完善和规范聘用合同制，推进管理人员职员制。虽然编制在一定时期内还不会完全消失或者在小范围内存在，但是对总量内人员可以根据合同要求进行调整，并且严格按照合同管理，从而从根本上打破终身聘用制。同时将人事制度与学术评价分开，建立科学合理、多元实用的学术评价体系和评价机制，摒弃将学术评价和人事制度捆绑的简单量化管理。2021年印发的《“双一流”建设成效评价办法(试行)》对教师队伍建设评价和科学研究评价给出了指导性意见，对科学研究评价要求“破五唯”，在学术评价标准改革“破”的方面迈出了坚实的一步。正如钟秉林教授所言，对高校教师的科研进行评价，“应重点评价学术贡献、社会贡献以及支撑人才培养情况”，注重破立并举、统筹兼顾，构建科学合理的科研评价体系[23]。

在投入体制上，“公益二类”事业单位以财政投入为主，无论从理论上还是实践上都无可辩驳。公办高校一方面需不断增强自筹经费的能力，比如争取更多的社会捐赠和社会服务性收入；另一方面需以法律的形式确保政府对公办高校的经费投入，且保障基本经费投入由高校自主安排，在经费投入体制上真正落实“管办评分离”，以确保高校的学术自主权。2022年1月，三部委印发了《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》要求：“引导多元投入”“中央财政专项持续稳定支持”“扩大建设高校经费使用自主权，允许部分高校在财政专项资金支持范围内自主安排项目经费……落实完善科研经费使用等自主权”[24]，对经费投入和落实科研经费自主权做出了规定。完善公办高校法人立法，将以上人事制度、学术评价制度和经费投入制度等办法、意见法条化，将“大学自治”法律化，才能保障高校应有的学术权利，实现学术自主和学术规范。

(三)法治思维下的学术追责：以法律形式惩戒学术不端

在我国出台的法律规范中，涉及到学术不端行为责任的法律目前只有《科学技术进步法》和《著作权法》，但也只是触及了相关的行政责任，民事责任和刑事责任并未涉及，法律供给的相对不足，导致对大学学术不端行为进行治理缺乏充足的法律依据。正如《法理与学理：大学学术不端行为问责研究》所述：“在我国现行的法律法规体系中，尚无一部专门的国家立法或行政法规。”[25]146主张以明确的法律对公办高校进行学术追责，一是因为追责重在惩罚并纠错，目的在于直接或间接的行为矫正，在明确公办高校学术治理的法律界限的同时，提高违法成本、加大追责力度，可以起到更好的警示作用；二是对公办高校进行学术追责，才会让学校对内部主体的学术问责高度重视，并切实履行相关的教育预防管理责任，从根本上遏制学术不端行为；三是立法追责将责任和处罚明确规定，可以限制政府对高校的自由裁量权，并依法处罚，减少诉讼争议。因此亟须对高校学术治理进行立法，并依法追责。

四、学术法治的路径选择

高校作为教育组织和学术组织具有特殊本质和特殊规律，目前的《民法典》和《高等教育法》对高校法人地位的规定已不能充分涵盖高校法人的特殊属性和应对复杂的现实问题。首先，公办高校法人具有民事主体、行政相对方以及教育主体(作为教育主体的权责在此暂不做讨论)多重性质，在每一种法律关系中都具有相应的权责，尤其是作为行政相对方的权责与行政主体的权责界限密切相关；其次，大学行使的教育权具有公权力性质，大学虽然属于事业单位，但不同于一般事业单位，因此，大学具有公法人中特别法人的性质；再次，公办高校作为公益二类事业单位，公益性和部分市场性是公办高校与其他组织的区别性特征。基于以上特点，在我国的法律环境和社会实践中，公办高校的法人性质复杂(公法人、私法人)，法人身份多重(民事主体、行政相对方、教育主体)，用单一的法律地位和法人属性已无法应对理论和现实中的具体问题。

面对以上实然问题，需要进一步厘清应然状态，为更加清晰明确地确定政府与高校的权责边界提出具有可操作性的法律建议。从规范分析的范式来说，需要从国家层面修订《高等教育法》，除了明确公办高校作为民事主体的权利义务以外，还需清晰界定政府作为行政主体的权责和公办高校作为行政相对方的权责边界，以及公办高校作为教育主体的权利义务。为了保障公办高校的办学自主权，尤其需要法律明确规定如何保障高校办学自主权落实到位，需要制定具体的具有可操作性的实质性内容和义务履行的具体保障制度[7]。其中重点是明确政府依法保障高校的学术自由、确保高校办学经费稳步增长以及建立科学合理的学术评价制度方面的权责。

(一)用法律明确公办高校学术权责

法律的发展和完善不仅是以经济社会的发展为原动力，更应该引领和规范经济社会的发展。改革开放之初，我国的相关法律表现出为经济发展服务的特点，随着40多年来我国经济社会的快速发展，相关法律也随之从集中商事领域扩展到民事、行政、刑事等其他领域。随着建设法治社会目标的提出，需要通过法人基准法和相关分类法人组织法来促进宪法、行政法等法律的进一步规范，以降低社会治理成本，助推经济社会发展。我国法人制度的研究和建立起步较晚，相关制度设计也不完善，随着社会实践的发展，现有的法人制度已不能满足社会发展的需要，亟需对相关特殊和重要领域的法人制度进行全面深入的研究，以切实解决重大问题和推动高等教育发展。正如劳凯声教授所言，公办高校的改革和发展面临着两个基本的改革目的，既要维护学校自主办学的改革成果，又要坚持公办高校办学的公共性质[26]。因此，公办高校治理立法的现实目标是在事业单位体制改革的总体思路下，以公益目标为主要价值导向，兼顾多元主体的目标诉求，既不能国家垄断，也不能完全市场，坚持部分资源由市场配置，在此基础上赋予公办高校特别的法人地位。

1.将政策法规的相关规定整合，将政策文件上升为法律

可以将涉及学术治理相关内容的政策法规，如《中华人民共和国学位条例》《普通高等学校设置暂行条例》《高等学校章程制定暂行办法》《科学技术活动违规行为处理暂行规定》《科学技术进步法》《著作权法》等政策法规的相应法条进行整合，作为《高等教育法》学术治理部分的修改内容。对于涉及落实公办高校办学自主权等内容的政策文件，如《关于分类推进事业单位改革的指导意见》《关于分类推进事业单位改革配套文件的通知》《深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》等，由于这些规定都是以“通知”或“意见”的形式出现，正如《法理与学理：大学学术不端行为问责研究》所述：政策性文件层级较低，约束力不强[25]147，亟需修改《高等教育法》来统领分布于各个规章、规范性文件中的零散的治理条款。

2.在法律中明确高校学术权利实质性内容和具体保障制度

对《高等教育法》进行修改，一是在《高等教育法》中要求公办高校制定《高等学校学术委员会实施细则》，除了现行《高等教育法》规定的学术委员会的职责以外，需重点规范高校学术委员会的运行机制，形成具体的保障制度，充分发挥学术委员会在学术发展、学术评价、学术规范中的主导作用[27]。二是要求高校建立学术组织体系，在高校内部形成层级分明、责权清晰的分级分类的学术组织或委员会，规范学术组织体系的运行机制和工作程序，通过建立规范的议事制度来明确工作权限，确定工作职责，使学术权利的保障落到实处。三是强化行政部门的服务职能，弱化其管理职能，加强对行政部门服务工作的考核和监督，形成规范制度和考核机制，限制行政权力对学术权利的侵扰。

(二)用制度确保公办高校学术权利

清单制度是近年来政府治理采用的一种新方式，在国家治理的重要文件《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》当中明确提出，将清单制度引入高等教育领域将有助于推动教育管理体制改革，实现简政放权。清单制度体现了“法无授权即禁止”这项公权范围的行为设定，在处理教育行政管理机构与高校关系以及高校内部管理关系时，可以从权力清单、权利清单、责任清单和负面清单等方面来建立清单体系，从而提升政府和高校的教育治理能力和水平。

1.以“权力清单”规制行政权力

政府在管理高校的过程中是行政主体，高校是行政相对方，二者构成了高等教育行政法律关系。目前的高等教育立法主要规定了高校的自主权利，但没有明确规定政府的教育管理权力范围，以致在现实中法律规定的高校自主权无法充分落实[28]。对政府来说需要明确行政权责清单，这样可以为有限政府划定权力边界，为法治政府提供法律依据，让政府的管理服务工作更加精准到位[29]。2015年教育部发布了《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，要求在教育领域建立教育行政权力清单和责任清单制度，同时开展负面清单管理试点工作。 2016年国务院开展部门权力清单和责任清单的编制试点工作，在教育部公布的权力清单中共有24项保留权力，然而这份“权力清单”明显具有过渡性质，并没有彻底放权[30]。2020年下发的《关于深化高等学校教师职称制度改革的指导意见》，将高校教师职称评审权下放至了高校。政府可以考虑在一些高水平大学中逐步下放教育部仍然保留的人事管理权、招生自主权等，可以先行试点，在总结经验的基础上有序扩展。

2.以“权利清单”保障学术权利

大学自治权具有权利属性，其本质是一种社群权利，它的作用在于抵抗来自于外部的压力，从而保护学术自由不受侵害[2]。有研究显示，虽然教育部公布了权力清单，但是几乎没有高校对内部管理确定学术“权利清单”“责任清单”和“负面清单”[31]，大学的清单制度建设还相对滞后。权利清单的作用是使权利的保护有依据可循，使权利从模糊到清晰、从隐形到显形、从粗略到细化，将维护权利落到实处[32]。可以将散落在不同的政策法规当中对学术权利的相关规定“归拢”和整理，通过“权利清单”清晰、详细地列出大学和学者有哪些学术权利，怎样行使学术权利，以及当学术权利受到侵害时通过什么途径和程序依法维权，这样才能使学术权利真正得到保障。

在校院二级管理体制当中，管理重心应逐步下移，大学应将更多的管理权责下放到二级学院，可以开展“负面清单”制度试点工作，以“法无禁止皆可为”的放权思想为指导，以制定负面清单为契机和抓手，理顺和界定清晰校、院权力边界，真正落实以二级学院为主体的治理理念，释放更多的空间给二级学院以及广大教师从事科学研究和教育教学改革[31]。

(三)用法律追究公办高校学术责任

1.对公办高校追责：立法、依法追责

虽然大学办学自主权由《高等教育法》赋予和保证，但作为提供教育服务准公共产品的高校并不享有“法外治权”。若高校对学术权利公共权力使用不当，或者高校未履行对学术不端责任人进行教育与惩戒的职责时，应对高校进行相关的追责与处罚。2016年教育部发布了《高等学校预防与处理学术不端行为办法》，其中第三十七条和第三十八条都涉及在监督方面对高校进行追责和处理。然而仅根据以上办法对大学在学术不端行为处理方面进行监督处罚是不够的，更重要的是对学术人进行学术伦理道德教育、采取措施和建立机制预防学术不端行为。加强大学对学术不端行为的事前预防、事中管理与事后监督同样重要，更需要从法律层面加以重视和完善。

2.对内部主体规制：学术不端行为问责和追责

预防为主、教育与惩戒结合应是高校预防与处理学术不端行为应坚持的原则[33]。内部主体学术不端行为问责是建立在国家和社会对高校进行学术追责的基础上，高校依据外部法律和内部法规对相关责任人进行处罚。由于学术不端的法律规制是学术不端治理的底线，因此需合理界定其规制的边界，也就是合理划定法律所规制的学术不端的范围[34]。对于学术人的学术不端行为进行规制，可以采取三种方式：所有学术失范行为均为学术不端，首先通过学术自律加以规制；经调查认定为构成学术不端行为，但没有认定为情节严重的，可以由行政管理性规则予以规范调整；对于认定为情节严重的学术不端行为，且影响较大时，则需运用法律规制，并通过定性和定量相结合的方式划定法律规制的边界。

高校对内部主体负有行政管理职责，根据行政管理性规则对于学术不端行为进行问责和行政处分，正如《法理与学理：大学学术不端行为问责研究》所述：作为事业单位法人的高校可以对学术人行使相应的行政管理处罚，这是公共权力演化下的特殊意义的“准行政处罚”[25]92。 为了体现对学术不端行为的有效法律规制，对责任人还可以采取相应的责令停止学术研究活动、剥夺学术职务等行政处罚措施。在对内部主体进行问责和处罚的同时，也需进一步加强法制宣传和教育，提高管理者和师生的法律素质[35]。

五、结束语

对于现阶段由于缺乏学术法治所带来的问题，正如《法理与学理：大学学术不端行为问责研究》一书所指出的，“学术失范现象若不能得以有效根除，极易导致大学成为技术的加工厂，令长久以来大学标榜的学术本真使命发生异化畸变。”[25]前言2对伴随学术自治的学术失范等问题亟需以政治思维和“救急”性的政策依赖转向法治思维和法律长效规制。对此，《法理与学理：大学学术不端行为问责研究》指出了学术法治过程中对学术不端行为问责的制度优化路径： 根据学术不端行为问责的法律依据，“明晰大学学术不端行为问责主客体体系间的法律关系”[25]177，“厘清大学学术不端行为问责程序”[25]199，分清责任类型并划清大学学术不端行为问责的法律责任。因循该路径，可以实现对学术本然功能的复归与还原，实现学术不端行为问责的公平、正义、理性目标[25]192。

《法理与学理：大学学术不端行为问责研究》一书从法理学意义上将学术活动涉及的民事责任、行政责任和刑事责任进行了详细的界定和区分，并对相关违法行为的追责和刑罚做了深入研究，同时对大学学术场域中的学术不端行为责任如何分配进行了深度探究。这为完善立法、修订《高等教育法》，并依法进行学术治理奠定了坚实的基础。随着现代大学制度建设中学术治理向法治化的转换，必将进一步明确和完善公办高校法人制度，依法确定高校的权力、责任以及追责、问责，构建彰显中国特色和制度优越性的中国高校法治模式，助推“双一流”建设，推进高等教育强国建设。