高校党的纪律检查机关历史演变、现状与启示

宋雅松

[河海大学 纪委办(监察处)，江苏 南京 210098]

一、前言

党的纪律检查机关在建党早期就已存在，并发挥了重要作用。作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，高校党的纪律检查机关的历史演进也同样经过时间历练。近年来，党中央持续深化纪检监察体制改革，对高校纪检监察体制改革进行了一系列部署，为高校纪检监察工作高质量发展带来新的机遇，也为高校党的纪律检查机关带来更大挑战。2021年,中共中央印发修订后的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》,进一步严格高校党的基层纪律检查委员会的职责权限和工作程序。当前，结合党史学习教育，系统梳理研究中国高校党的纪律检查机关建设发展历史与现状并总结思考启示，对于从历史视角认识、把握当前高校全面从严治党的时代使命，切实发挥为党育人、为国育才的引领保障作用，具有一定的现实意义。

二、高校党的纪律检查机关的历史演变

作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，中国特色社会主义高等教育鲜明体现了中国社会主义本质特征，中国高校党的纪律检查机关的历史演变过程也是国家层面党的纪律检查机关历史演变的深刻映射，根据其历史演变可划分为以下几个阶段。

(一)萌芽与探索阶段

自1921年中国共产党诞生之日起，党就一直注重党内纪律建设。1928年，中共五大设立首个执行党的纪律和党内检查的专门机构中央监察委员会，为党内监督执纪专门机构的发展奠定了基础。1945年，党的七大设立了在党委指导下工作的党的监察机关，同时明确党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作；中央及地方监察委员会的任务与职权，是决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉。1949年11月成立中共中央纪律检查委员会。1950年2月，党中央进一步明确指出，各级纪委是各级党委的一个工作部门，在各级党委的领导下进行工作，而各级纪委在系统内部只是一种指导关系而非领导关系。1952年2月，中共中央印发《关于加强纪律检查工作的指示》，对各级党委提出了具体要求，即均成立纪律检查委员会，同时，健全纪委办事机构，加强对纪检工作的领导。此时，正值新中国成立初期，党通过接管旧中国公立高等学校，取消私立高校、教会学校，建立起属于新中国的具有鲜明公有制特色的国有公办高等教育办学体系，恢复对各类高校的领导[1]。全国各个高校按照党确立的方向发展，陆续成立纪律检查委员会及相应的办事部门，以更好地在高校内“执行党的政治路线和各项政策，保守国家的与党的机密，加强党的组织性和纪律性，密切联系群众，克服官僚主义，保证党的一切决议的正确实施”[2]。

(二)初期构建阶段

1955年，中国共产党全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立中央和地方监察委员会，以代替中央和地方各级党的纪律检查委员会[3]。随之，高校党的纪律检查机构相应改设为监察委员会。1956年党的八大党章规定各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作，党委和监委的关系由指导关系改为领导关系，上级监委有权检查和指导下级监委的工作，双重领导关系得到明确。1959年因国家管理体制调整撤销监察部，党和国家的监督职责统一到中央和地方各级监察委员会。这一时期，高校党的监察委员会相继通过选举产生，并同时履行党的监察和校务监督职能。从工作内容上而言，这一时期的高校纪检监察工作主要围绕对高校政治工作和自身发展的监督进行[4]。

(三)恢复重建阶段

1969年，受到“文化大革命”的影响，各级监察委员会被撤销。直到1977年党的十一大通过党章，重新恢复设置党的纪律检查委员会的条款，规定各级纪委由同级党委选举产生。1978年，十一届三中全会选举产生了新的中共中央纪律检查委员会。随着地方各级党的纪律检查委员会陆续成立，全国各高校陆续出现党的纪律检查小组或党的纪律检查委员会筹备组[5]。这一阶段高校纪委受同级党委领导，权限主要集中在检查权、一定的处分权和申诉权。1982年9月，党的十二大通过党章专门增加了“党的纪律”和“党的纪律检查机关”两章，明确党的各级纪律检查委员会都由同级党的代表大会选举产生。党的地方各级纪律检查委员会在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作。首次提出了纪委应对同级党委实行党章规定范围内的监督。赋予纪委对党委委员的检举监督权、检查权、审批权、处分权、决定权和申诉权。随后两年间，各高校纷纷根据党章，选举产生党的纪律检查委员会，同时设立纪委办公室。

(四)增设发展阶段

1986年12月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部，国家行政监察体制得以恢复，党内监督和国家监察得以分开，变更为由纪委负责党内监督，监察部门负责国家行政监察。而在教育系统内，受到国家教委的指示要求，设立了校长领导下的负责对日常事务进行监督专责行政监察机构。高校基于内部管理需要纷纷响应并设置，但设置具体方式、机构种类、职能定位类型不一，例如有的高校将行政监察与审计合署，有的高校则单独设立。这一时期高校对党的纪律和行政纪律进行了区分，分别由党的纪律检查委员会和行政的监察机构来进行管辖。

(五)合署改革阶段

1993年1月，党中央、国务院决定中央纪律检查委员会与监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。为了与党和国家纪检监察体制相一致，大部分高校进行内部机构改革，也开始采取合署办公的方式，有的采用纪委办公室与监察处，或与监察审计处合署办公，也有将职能合一成立纪委监察办公室，个别学校纪委与监察仍保持独立。2004年，教育部等多部门印发高校纪律检查、反腐败工作等文件，进一步规范高校党的纪律检查机构设置和党内监督工作。同年，教育部印发《教育部直属高等学校党的纪律检查工作暂行规定》，明确教育部直属高校纪委的领导体制、主要职责及工作机制，直属高校纪委在学校党委和上级纪委双重领导下开展工作，并接受中央纪委驻教育部纪检组的指导和检查，明确高校纪委是党在直属高校党内执纪、监督的专门机关，依据党章赋予的权力履行职能。2008年，中央纪委、教育部、监察部联合印发《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》，明确各省级纪委、党委教育工作部门和教育行政部门发挥对高校反腐倡廉建设的组织领导和工作指导作用。明确高校纪委对学校党委研究部署反腐倡廉工作，抓好任务分解和落实，加强组织协调和督促检查的协助职责要求。由此，高校党的纪律检查机关即高校纪委的双重领导体制、工作机制基本趋于稳定，履行党内监督职责。

三、新时代高校党的纪律检查机关的改革要求与职能定位

(一)新时代高校党纪纪律检查机关改革要求

进入新时代以来，国家纪检监察体制改革的政策文件相继出台，高校党的纪律检查机构也开启改革调整新篇章。

高校党的纪律检查机关双重领导体制和对同级党委的监督作用被强化。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调要强化上级纪委对下级纪委的领导。在案件查处和人事管理方面，由原来以同级党委领导为主变为上级纪委领导为主，增强了纪委的垂直领导条线的作用。由此，双重领导体制在高校纪委严格执行，即纪委在同级党委和上级纪委(纪检组)领导下工作。高校纪委书记、副书记提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，高校纪委线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告。同时，对于教育部直属高校而言，上级纪委包括中央纪委国家监委(驻教育部纪检监察组)、省级纪委多头，在落实“两为主”的过程中各有所侧重，如纪委书记提名、考察和考核方面，中管高校与非中管高校考核主体各不相同①；在落实查办腐败案件方面，则以省级纪委监委领导为主，高校纪委需主动向省级纪委监委请示报告，省级纪委监委应强化对直属高校纪委工作进行指导、检查和监督。2018年10月印发的《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》进一步推进中管高校纪检监察体制改革。此后，中管高校纪委书记人选不再从本校产生，而是由中央纪委国家监委会同相应主管部门党组进行提名、考察任命[6]。总的来说，高校纪委领导体制改革，均是以进一步增强高校纪委监督权的相对独立性和权威性为目标，有效破解高校领域存在权属关系复杂、班子成员“关键少数”和熟人社会监督难等监督困境。

高校党的纪律检查机关进行“三转”，督促回归主责主业。习近平总书记在十八届中央纪委第五次全体会议上要求各级纪检监察机关要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，强化监督执纪问责，深化转职能、转方式、转作风。十九届中央纪委五次全会进一步要求，深化中管高校纪检监察体制改革。“三转”的实质是要求纪检机关找准职责定位、聚焦中心、突出主业。2021年新修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》明确了高校党的基层纪律检查委员会机构设置、人员配备、主要任务，提出严格按照职责权限和工作程序处理违犯党纪的线索和案件，进一步启示高校党的纪律检查机关找准职责定位。随着“三转”的持续深化，高校对参与的议事协调机构进行大幅度精简，仅保留确有必要参与的与监督执纪有关议事协调机构。同时，高校还根据上级要求，通过机构改革，剥离纪委书记其他兼职，强调纪检干部专职性，进一步确保党的纪律检查机关的相对独立性，避免出现职能越位、错位等问题。通过“三转”，促使高校纪委立足监督的再监督，充分发挥监督专责机关的重要作用。

高校党的纪律检查机关与行政监察合署模式成为主导。2018年《关于深化党和国家机构改革的决定》明确要求推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，国家、省、市、县监察委员会同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。随后，高校仿照地方党政纪检监察机构，基于“三转”的部署考虑，采用纪检、监察和审计合署模式的高校开始进行调整，使审计部门独立，而采用纪检监察合署模式，实行两块牌子、一套班子，对所有行使公权力的公职人员进行监督，有效履行纪律检查和行政监察职能。根据党中央对加强驻派机构建设的重大改革，各地方还试点推进在地方高校驻派纪检监察组、驻派监察专员，以推进在高校进一步充分履行监督调查处置监察权。

(二)新时代高校党的纪律检查机关职责定位

党章明确规定党的各级纪律检查委员会的职责是监督、执纪、问责。新时代高校党的纪律检查机关的一系列改革，回归自身职能发挥这个核心思想，聚焦职责定位，突出主业主责。同时，高校是集人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流与合作等职能为一体的学术机构，与一般的社会组织有着显著的区别。高校党的纪律检查机关发挥职责还需充分结合高校治理结构和治理体系，才能将党规党纪、政策方针落实落地。

强化监督职责。《中国共产党党内监督条例》规定党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关。高校纪委是高校党内监督专责机关，一是要突出政治监督，切实做到“两个维护”。从高校的职能定位来看，高校是巩固和发展马克思主义的重要阵地。近年来，国际国内形势不断变化，多元化价值取向明显，高校意识形态工作面临挑战，高校党的纪律检查机关应紧紧围绕立德树人这个根本任务，抓实政治监督，推动相关措施落地见效，提供坚强的政治引领和保障作用。二是要做细日常监督，围绕高校制度建设和制度执行进行监督检查，特别是盯紧高校招生、科学研究、基础建设等重点领域与关键环节，立足监督的再监督。在监督中，要敢于破解高校熟人社会难题，经常带头用好“第一种形态”，抓早抓小，防微杜渐。

严肃执纪与问责。党章规定协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作，作出关于维护党纪的决定，党组织如果在维护党的纪律方面失职，必须受到追究，赋予党的纪律检查机关执纪问责的职责要求。针对高校发生的在党的建设和党的事业中不履行或不正确履行职责的问题，贪污腐败、违反中央八项规定精神的各类案件、违反师德师风的各类现象等，高校党的纪律机关要依据党章党规党纪，不放松后三种形态，敢于执纪，拿起问责利器，推进高校正风反腐，彰显党纪国法的严肃性。

履行协助职能。党章第四十六条规定，纪委要协助党委推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。高校纪委发挥协助职能大致总结为几个方面：一是工作部署方面，在及时传达报告上级工作要求的同时，结合履行监督执纪问责职能中发现的梗阻问题，推动学校党委制度建设和治理能力提升；二是在责任落实方面，在协助全面从严治党及相关重大专项任务分解落实的同时，以严肃问责产生震慑；三是在校内巡察工作方面，在协助做好问题查找的同时，以督促整改与线索处置等，进一步提升校内巡察工作实效。

四、基于高校党的纪律检查机关历史发展的思考与启示

(一)进一步厘清高校党委与纪委关系，压实“两个责任”

要结合纪委的双重领导体制进一步厘清高校党委与纪委的关系。在党的历史上，党的纪律检查机关的领导体制发生过多次变化，从发展历程中可以看出，双重领导体制是增强纪委监督权相对独立性和权威性历史经验总结，是具有中国特色的党内监督工作领导体制。双重领导体制通过加强“上位监督”，强化上级纪委对下级纪委的领导，也强化纪委对同级党委的监督，为高校纪委履行全面从严治党监督责任起到保驾护航的重要作用。

厘清高校党委与纪委关系的目的是要压实“两个责任”。高校党委落实全面从严治党主体责任，高校纪委履行全面从严治党监督责任。在此过程中，纪委协助党委坚持把严的标准、严的措施贯穿管党治党、办学治校的全过程，包括完善二级党组织运行机制，将主体责任层层分解，将压力层层传导，确保高校各级党组织自觉把全面从严治党主体责任落到实处，压实主体责任。同时，高校党委也要自觉接受纪委的监督，全力支持纪委聚焦主责主业，特别是在加强一把手领导和领导班子的监督上做好文章，充分运用监督执纪“四种形态”，压实“监督责任”。

(二)把握“三转”实质，强化纪委专责监督职能，一体推进“三不”机制

历史经验告诉我们，作为党内监督的专责机关，高校纪委的职能定位会随着党的中心工作、高校建设核心要求的变化而调整。改革开放之初纪委恢复设立后，随着党的中心工作定位于经济建设，高校内各项职能条块走向社会化，催生滋生腐败的风险点，而纪委的职责范围却不断扩展，大包大揽的后果是高校纪委监督职能无可避免被弱化、泛化，在一定程度偏离了纪委作为党内监督专门机关的专业机构定位。党的十八大以来，进一步强调把党的政治建设放在首位，高校作为人才培养摇篮，要以为党育人、为国育才为己任，围绕纪委聚焦主业的改革，体现了对纪委监督职能回归的现实需求。当前，高校党的纪律检查机关仍要持续深化“三转”，紧盯政治监督，压实高校其他职能部门的职能监督和业务监管责任，从越位的领域退出来，强化监督的再监督，提升“三转”实效，以靠前监督、主动监督和更加铁腕的执纪问责，强化不敢腐的硬度；聚焦高校招生、招投标、财务等重点领域、关键环节的制度建设与制度执行，织密不能腐的笼子；重视发挥高校育人功能，构建校园廉洁教育长效机制，开展师生廉洁警示教育，涵养清正廉洁校园文化，增强不想腐的自觉性。

(三)加强高校党的纪律检查机关队伍建设，充实二级党组织监督力量

纪检监察队伍是高校坚持党的领导、加强党的建设、推进全面从严治党的排头兵。高校反腐的高压态势对纪检监察队伍提出新的要求。一是专职人员队伍既需要不断充实，又需要严格准入，确保纪检干部切实提升履职能力，以不断适应当前的高标准、严要求。内设机构仍要进一步规范设置，在监督检查、纪律审查、案件监督管理、案件审理上做到协调制约，以满足监督执纪问责的科学分工要求。二是趋向扁平化监督力量亟需改革，进一步强化二级纪检机构建设以向基层延伸监督质效。目前，一些高校已经尝试在有条件的二级党组织设立纪委，并在同级党委和学校纪委的领导下开展工作，让监督延伸至基层神经末梢，发挥监督前哨功能。高校纪检监察队伍既包含高校党内监督的专责机构纪委的专职纪检监察干部，也包含纪委委员、基层党组织的纪检委员、兼职纪检员等，在深入贯彻落实高校纪检监察体制改革工作部署的背景之下，应全面整合专兼职纪检干部队伍，协调职责发挥并全面提升履职能力。

五、结语

当前，高校在全面从严治党工作中依然面临严峻考验，高校党的纪律检查机关要从历史发展的进程中借鉴经验，立足现实，史论结合，找准履职抓手，贯彻落实好党中央的决策部署，教育引导广大师生自觉践行“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，围绕立德树人根本任务构建风清气正的校园政治生态，深化全面从严治党的实际成效。

注释：

①教育部直属高校又分为中管高校和非中管高校，中管高校接受中央纪委国家监委的监督检查，非中管高校接受驻教育部纪检监察组的监督检查。