全面深化改革视域下合署办公的演进逻辑与政治意蕴——以纪检监察机构改革为中心

刘姝殷，肖瑞宁

(中国纪检监察学院，北京 100877)

党和国家机构是行使公权力的组织结构和基本载体，是治理体系的重要组成部分。党和国家机构设置的科学完善与否，直接反映治理能力，关系治理成效。为充分发挥制度优势，提升治理效能，推动“中国之治”迈向新的阶段，党的十九届三中全会决定深化党和国家机构改革，解决“党的机构设置不够健全有力，党政机构职责重叠，仍存在叠床架屋问题”[1]237。习近平总书记指出，此次改革是“对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构”[2]105，旨在发挥党集中统一领导下党政分工的优势和效能，构建“系统完备、科学规范、运转高效的党和国家机构职能体系”[1]257，意义深远。这次改革中，组建国家监察委员会行使监察权、同党的纪律检查机关合署办公是一大亮点，引起广泛关注。论者多从国家监察体制改革角度，对监察委员会的权属、职能等问题进行讨论：比如林绪武从历史角度分析了民国时期合署办公的实践，认为“不仅是办公的集中、公文的统一，而且要以合署办公来促进政府机构改革”[3]；吕永祥等从政治系统论的视角对纪委监委合署办公模式的问题进行了分析，并提出了改善党的领导方式与保障监察权独立相统一、优化留置的法律规范和实践举措、健全纪法衔接体制机制、构建纪检监察全方位监督机制等四条完善合署办公的路径[4]；秦前红等从法学角度对党政合署合并改革中存在的诸如党政关系、领导体制、法规制度等问题进行了探讨，提出“党政机构合署合并必须处理好党的机构与国家机构之间的关系”，以实现政治与法治的平衡[5]；薛小建等详述了国家监察委员会的历史沿革和发展变迁，并分析了当前纪委监委合署办公的历史依据与现实要求[6]。本文从纪检监察机关合署办公的角度出发，梳理中国共产党在百年奋斗历程中对这一组织形式的探索，对其背后蕴含的政治逻辑和价值理念进行分析。

一、合署办公的概念厘清

合署办公，“署”指办公场所，即两个机关在同一处办公场所办公。根据中央编办《机构编制工作用语释义》的解释，合署办公机构指工作性质相近或联系紧密，在同一处所合并办公的两个机构。实践中，合署办公的机构一般是党委机构和政府机构。由此可见，合署办公是我国党政机关机构的一种编制组织形式和机构管理运行模式，通常是两个具有不同编制、职责的机构因为工作对象、工作性质相近或其他原因而在同一地点办公，两个机构的人员、资源可统一调度、灵活运用。与之相似，我国还存在合并设立的形式，即通常所言“一个机构两块牌子”、“加挂牌子”和“对外保留牌子”。此次改革中，党中央(在地方先行探索纪委监委合署办公基础上)明确党的中央纪律检查委员会和国家监察委员会合署办公，即党的纪律委员会和国家的监察委员会作为党和国家机构分别由党的全国代表大会和全国人民代表大会选举产生，但两者均在党中央的统一领导下，由一个工作机构——中央纪委国家监委机关，使用两个机关名称处理中央纪委和国家监委的具体事务，履行党纪和国法赋予的监督职责使命。合署办公后，监察委员会不设党组，以纪委常委兼任监委委员的方式保证纪委常委会对纪检监察机关的领导模式，实现党对国家监察工作的领导①。

中国共产党在革命时期局部执政条件下即对合署办公进行过探索。在延安时期，为了克服一切困难争取抗日民族战争的早日胜利，陕甘宁边区政府在精兵简政的过程中裁并机构，实行部分边区机构合署办公。例如1943年专门设立边区政府办公厅，涵盖教育、民政、财政、建设等部门，实行合署办公。正是凭借合署办公减少了各抗日根据地“鱼大水小”的矛盾，减轻了人民的负担。新中国成立后，在全面执政的情况下，党在探索国家政权组织机构的过程中，进一步发展了合署办公的理念和实践。例如为了更好地查处违纪违法事件，党中央曾于1952年提出中央纪委和政务院人民监察委员会可以合署办公。到了1960年，为了与国家机构精简改革相适应，党中央同意公、检、法三机关合署办公的请示，对政法部门管理体制进行调整，由公安部党组统率三家单位，对外“三机关名义不变，保留三块牌子”[7]388。2008年党政机构改革开始试行大部制，将职能相近的部门进行整合，相对集中地行使行政职权，合署办公再次频繁出现。由此可见，合署办公作为一种机构的组织形式早已出现，且在不同时期、不同语境下有着不同的内涵和呈现形式。同时应该注意，合署办公的使用往往伴随着机构改革，处于统筹行政职能和改革的话语之下，且往往有着集中统一行使权力、精简机构的现实要求。

二、纪检监察机关合署办公的历史演进

合署办公作为一种机构改革模式，有着长期的实践探索，而纪检监察机关合署办公在党的历史上也曾数次出现。

(一)新民主主义革命时期

这一时期，党因初创对国家和政权机构设置的理论思考和实践探索较为粗浅，尚未形成科学合理完善的职权配置方案。虽然，党在成立伊始就注重自身组织和纪律建设，并在共产国际的影响下效仿苏共体制于1927年党的五大上设计了“监察委员会”制度，首次选举产生了中央监察委员会，但是受限于革命环境和客观现实，在实践中并未发挥党的专责监督机关作用，故在党的六大取消了监察委员会的设计。而在中央苏区的局部执政探索中，为确保党的纪律、清除异己分子、维护工农政权，形成了以党的监察机构和苏维埃政府监察机构为主体的监督组织体系，负责对党的各级机关及干部、苏维埃各级政府部门及干部、国家公营企业中的工作人员及某些军事机关的工作人员的监督——党的中央党务委员会和省县两级监察委员会负责“监视党章和党决议的实行，检查违反党的总路线的各种不正确的倾向与官僚主义及腐化现象等，并与之作无情的斗争。”[8]340苏维埃政府的各级工农检察部、控告局和各级检举委员会负责监督本级苏维埃政府机关，执行上级政府颁布的政治、经济、文化教育和军事等方面的法规法令和其他指示，同时履行监察职能，对行贿、浪费公款、贪污等犯罪行为报告法院实行法律制裁②。虽然在组织形式上区分了党和苏维埃政府两套机构，但在实际中形成了共同查办案件，处理违纪违法人员的惯例，为此后的合署办公奠定了实践基础。例如在1934年查办“于都官员集体腐败案”时，由中央党务委员会与中央工农检察委员会联合组成调查组进行调查。此后，由于抗日战争及解放战争的影响，党对纪检监察工作机构的探索较少，更多从革命目标和政权建设整体考虑，通过加强党自身建设，颁布系列规章制度来约束党员干部和政府(边区及抗日根据地政权)公职人员，而没有设立专门的党政监察机构③。

(二)社会主义革命和建设时期

新中国成立后，中央纪律检查委员会和中央人民政府政务院人民监察委员会作为党和政府的监督机构先后成立，分别负责对各级党组织、党员干部的监督检查工作和对各级国家机关和各类公务人员违法及损害国家人民利益的行为进行检举纠正。根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，在中央人民政府委员会下设立最高人民检察署，负有对政府机关、公务员和全国国民之严格遵守法律的检察责任。但随着建设社会主义过程中暴露出的违纪违法处理不力、贪污腐化日益凸显等问题，党、政、法三部门“各管一摊”的行政逻辑难以有效满足党中央“严管、严抓”纪律的要求。而因党、政的相对分离致使党的领导出现弱化，纪律检查委员会和人民监察委员会均出现难以聚焦于确保党中央的决策部署落实的问题④。因此在第一次全国组织工作会议和人民监察工作会议召开之时，中央纪律检查委员会也召开全国纪律工作会议，明确要求“党的各级纪律检查委员会和各级人民监察委员会应在工作中取得密切的配合，以便在党与非党的政府工作人员中，和那些破坏国家纲纪、违犯政府法令以及阳奉阴违、官僚主义、贪污浪费、不负责任等现象，进行严重的系统的斗争。”[9]467随着“三反”运动的开展，现有的监督模式难以形成合力跟上中央决策部署的步伐⑤。1952年，党中央专门发出《关于加强纪律检查工作的指示》，指出“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公”[10]54-55。虽然这一建议没有在全国铺开，但安徽省在1953年开始了纪委和人民监察委员会合署办公的试点，并延伸至省内部分其他单位。“三反”运动结束后，由于加强党的领导尤其是对政府工作的领导之需要以及“高饶事件”的直接影响，党中央在1955年召开全国党代表会议，决定成立党的中央监察委员会取代中央纪律检查委员会，以便“在新的激烈的阶级斗争时期加强党的纪律，加强对各种违法乱纪现象的斗争”[11]321-323。党的监察委员会成立后，既处理违纪又查处党员违法案件，恰逢政府监察机关组织、职能调整，党的监察委员会权责逐渐增大，形成了以党的监察委员会为主导的党和国家监督机构体系⑥。虽然《中共中央监察委员会工作细则》提出要与监察部“密切结合进行工作，经常互通情况，交流经验，必要时统一组织力量，联合检查案件”[12]218，但由于现实需要，监察部的监督重点主要侧重在国家财经(反贪污反浪费)和经济建设方面，而人民检察院则侧重司法监督且其组织机构、人员队伍还较为薄弱，因此在此后党政机构精简改革的大背景下，先后被撤销和合署⑦。因此，从1959年开始至中央监委被撤销，承担监督专责的纪检监察机关实际上只有党的监察委员会。

(三)改革开放和社会主义现代化建设新时期

党的十一届三中全会后，党的纪律检查机关和政府的监察机关先后恢复重建，分别承担维护党规党法、切实搞好党风党纪的监督职责和检查监察对象贯彻实施国家政策和法律法规的情况、监察国家行政机关及其工作人员、国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部严格履行职责的政纪监督职责⑧。由此再次形成党的纪律检查机关负责党纪问题，政府监察机关负责行政监察政纪问题，司法机关负责违法问题的分工模式。与新中国成立之初不同，这一时期的分工是在改革开放大背景下“党政分开”观念影响下设计产生的，旨在建立“分工协作”的党、政管理体系的具体举措。且此时的政权体系架构已经趋于稳定和完善，职能划分较为明晰，党、政、法等各机关(部门)的组织、人员结构均已成型。因此，这种“分工协作、各司其职”的工作模式在国家政权组织形式中持续了较长的时间。

进入20世纪90年代，随着党的纪律检查机关职责集中到端正党风、维护党纪上，不再作为如打击严重经济犯罪斗争等具体事务的办事机构，如何更加有效地开展工作以满足加强党风廉政建设的需要成为一大重要议题。1993年1月7日，中央纪委和监察部共同请示中央，建议中央纪委和监察部合署办公，形成合力，“进一步加强党的纪律检查工作、强化行政监察机关职能”[13]184来保证经济建设顺利进行。一个多月后，党中央经过研究决定同意这一请求，实行一套工作机构、两个机关名称的体制。合署后的中央纪委“履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责”[14]182，监察部仍属于国务院序列，接受国务院领导。地方层面，各级纪委和监察机关合署后，接受所在政府和上级纪检监察机关的双重领导。此次合署办公是在1992年“南方谈话”后为促进改革开放和经济建设又快又好发展而进行机构改革的大背景下进行的，是根据“监督部门和宏观调控部门是改革的重点”要求，“按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率”的精神来进行的[15]124。此后，中央纪委和监察部合署办公的形式一直延续到最近的国家监察体制改革。

(四)中国特色社会主义进入新时代

2018年，面对社会主义建设进入新时代后出现的新情况、新局面、新要求，从统筹考虑各类机构设置、科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责的角度出发，党中央专题研究深化党和国家机构改革问题。其中，在完善党中央机构职能方面的第一条即为组建国家监察委员会，同中央纪委合署办公，以加强党对反腐败工作的统一领导，“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”[1]243。至此，纪检监察机关合署办公经过历史演进和实践探索，成为党和国家政权组织结构的制度化形式，成为新时代推进全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作的重要抓手，也为进一步优化党政职能分工，实现治理体系和治理能力现代化提供了思路和方向。

三、纪检监察机关合署办公的现实逻辑

合署办公和合并设立作为党和国家机构改革中两种改革组织形式，是党在长期执政条件下探索出的优化党政职能、提升国家治理能力和水平的重要举措。此次中央纪委和国家监委合署办公，是在此前中央纪委监察部合署办公的模式上进一步深化，探索党政职能优化协同高效模式的新举措，是一体推进“党的纪律检查体制改革”、“国家监察体制改革”和“纪检监察机构改革”的重要内容，对于坚持完善党和国家监督体系具有重要意义。从新中国成立70年来执政建设的实践探索来看，纪检监察合署办公遵循着以下逻辑演进理路。

(一)以加强党的集中统一领导为价值导向，形成在党全面领导下党政职能分工、一体同构的新型政治关系

从历史上数次党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公的实践探索来看，往往都有着加强党的领导、提高协同处理问题能力的现实要求。新中国成立初期，鉴于党的纪律检查委员会人员力量薄弱，而人民监察委员会侧重于政务院系统的行政监察，对于违反党纪、政纪人员处置不力⑨，为了强化党对纪律检查和行政监察工作的领导，加大监督力度，确保党能够向人民群众交上“满意答卷”，党中央提出中央纪委可酌情与人民监察委员会合署办公以便提升工作效率。党的十一届三中全会以后，经济建设成为中心工作。为了更好地解放和发展生产力，在1980年8月召开的讨论党和国家领导制度改革问题的中央政治局扩大会议上，邓小平同志提出“权力不宜过分集中”和“着手解决党政不分、以党代政的问题”[16]321。彭真同志在1981年曾提出恢复监察机构，并建议将党纪监督、政纪监督与司法监督分开。乔石同志也提出政纪监督职能的载体应由监察部承担，实行分级监察原则，主管国务院系统大案。在社会主义现代化建设和党和国家政治民主化探索过程中，出于促进经济发展和解决“党政不分”问题而提出明晰党政权责边界的思想，受到改革开放初期社会环境的熏陶和西方思潮的影响，在内在逻辑上形成了“党”与“政”相分离的状态。但在“党政分开”的演进下，稍有不慎就可能逐渐形成党在国家政权结构和政治秩序上全面退出的局面。而从初衷上看，党对行政领导的削弱乃至退出绝非本意，也不符合社会主义发展的道路。在党的十四大后，为了应对改革开放面临的新问题，尤其是回应“苏东剧变”带来的对社会主义道路和制度的质疑，以及解决社会主义市场经济建设的问题，探索新型“党—政”关系势在必行。党的十四届二中全会提出积极稳妥推进机构改革，调整国务院的机构设置，一方面优化职能，实现政企分开，消除行政的经济利益因素；另一方面，加强党对监督机关的领导，实行中央纪委和监察部合署办公。

党的十八大以来，为统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，以加强党的领导为导向，深化党和国家机构改革。为贯彻落实党的十九大精神，坚持和加强党的领导、坚持和完善中国特色社会主义制度、推进治理体系和治理能力现代化，2018年开始了新一轮的党和国家机构改革。此次改革组建国家监察委员会，与中央纪委合署办公，是在1993年合署办公的基础上进一步深化、探索新型党政结构的突破性创举。在中国特色社会主义发展进入新时代的历史关键时期，如何确保党对社会主义事业的领导是重中之重。习近平总书记指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”[2]16，而坚持和加强党的全面领导关系党和国家前途命运，关系到社会主义事业的成败。此次改革进行纪检监察机关合署办公，其重要意义在于加强党对纪检监察工作的领导，统一行使监督权，把党的纪律检查和国家监察相贯通，以党内监督为主导带动各类监督，健全党和国家监督体系。此外，通过合署办公的新实践，破除“党—政”对立的思想，突出“党是领导一切的”，探索在党的全面领导下，党政职能分工、一体同构的新型政治关系。也就是说，在中国特色社会主义制度下，党和政府并非西方截然分离的两个主体，相反正是因为党的领导才能保证政府的行政职能不偏离社会主义建设道路，不偏离人民至上的立场，中国的党政关系和党政结构所有的逻辑起点均在于此。因此在党全面执政70年的历程中，纪检监察机关合署办公的探索和发展是以治理体系治理能力现代化为目标，在党的全面领导下党政分工的思想理念指导下进行的，呈现出“螺旋上升”的发展态势，最终形成适应党集中统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系的党和国家政权结构、组织形式。

(二)组织结构上从强调“分开、制约、配合”发展为“统一、顺畅、高效”，以“统一配置行使职权”为实践导向，追求国家治理最佳性与正当性，优化党和国家机构组织形式

政权结构和政权组织形式是影响国家治理成效的重要因素之一，不断追求行政效率的提升则是政权结构和组织形式的目标追求。新中国成立初期，中央层面有党的领导机构——中央委员会、工作机构——书记处、办公厅、组织部、宣传部、统一战线工作部、对外联络部、纪律检查委员会、书记处政策研究室等和政权组织领导机构——中央人民政府委员会、政务院(下设各委员会，分管各部)、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署等职能部门的组织架构；地方层面则设立大区—省—市—县政权层级结构。此后，国家政权结构和组织形式随着国家发展和治理的要求而不断变化，整体朝着努力解决组织机构中的问题，不断健全和完善职能配置的方向发展。具体到纪检监察机关合署办公可以看到，正是因为在“分权制约”思想影响下形成的政权结构和组织形式在实践中暴露出诸多问题，不利于党和国家监督工作的开展，掣肘党政职能关系的理顺。1952年，时任中央纪律检查委员会书记的朱德致函毛泽东，建议党的纪律检查委员会和人民监察委员会合署办公，以便分工合作，相互辅助更好地完成工作任务[17]82。毛泽东当日即复函表示同意。虽然此后由于客观环境和实践并未真正落实合署办公，但也看出在社会主义国家的政权架构上，党的纪律检查机关和国家的监察机关职能上有重叠的地方，而如何从体制机制上理顺重叠部分就是党和国家机构改革的关键。

1993年，为落实中央“两手抓、两手都要硬”的战略方针，中央纪委和监察部开始合署办公，探索如何发挥党政监督机关的整体效能。合署办公后的中央纪委实际上既履行党的纪律检查职能，又履行政府行政监察职能，而监察部实际上成为虚体机构。在领导上，中央纪委常委，包括未担任监察部领导职务的常委，“都有权处理分管部门的行政监察工作”，监察部“党员部长、副部长已进入中央纪委常委会的，在常委会统一分工下进行工作”[13]186。而监察部领导班子在工作上既对中央纪委常委会负责，又对国务院负责。为了克服合署办公后认识不到位的问题，中央纪委、监察部还专门发出通知，指出合署办公后的纪检监察干部要克服“单打一”的思想，认识到纪检监察机关承担惩治腐败、推进党风廉政建设、更好地为党的基本路线服务的重要责任，需要履行好纪检监察两项职能，形成合力，充分发挥合署的优势，加强对行政监察工作的领导[18]201。可以看出，中央纪委和监察部合署办公的目的是发挥工作合力，路径和方向就是从组织机构上构建一套协作机制，通过纪委常委会统一领导纪检监察两项工作来避免工作交叉和重复，提高工作质量和效率。及至此次党和国家机构改革，合署办公的改革思路愈发清晰明了。正如习近平总书记所言，要解决党和国家机构设置和职能配置中存在的突出矛盾和问题，理顺党政职责的关系，从根本原则上说，就是要坚持一类事项由一个部门统筹、负责，“避免出现政出多门、责任不明、推诿扯皮”的情况，同时明确定位、合理分工、增强合力[1]235，241。纪检监察机关合署办公正是在这一逻辑下展开——党政职能关系本身的核心在于如何更为有效地进行治理，而中国语境下由于党的全面领导，党政职能一体同构，加之归口管理和条块管理的行政特色，合署办公无疑是治理体系和治理能力现代化目标下治理效能最优化的选择方案之一。

在中国的国家结构、组织体系中，无论是党的纪律检查还是国家监察，本质上都是监督——党内监督和国家监督。在“大监督”的概念范畴下，统一配置行使监督权，从主体上而言，避免了不同行政主体造成的交织重复问题；从客体上而言，改变了过去因被监督者身份特性而出现“监督空白”的难题；从工作方式上而言，从过去的外部机构衔接合作转为机关内部工作程序的分工，提升了工作效率，节约了资源。因此中央纪委和国家监委的合署办公，改变过去多个主体行使监督权的局面，由纪检监察机关统一行使监督权，依托纪委常委兼任监委委员的方式加强党对监察工作的领导，从行政职能效率的角度而言，也符合行政最佳性原则——“行政活动能够达到最为恰当，即最符合行政目的及行政经济之状态”[19]。此外，在职能、机构较为统一的情况下，“双轨制”政权结构已被实践证明治理效能低下，转而以合署办公和合并设立为方式，破解党政职能关系困境，探索新型结构形式也是必然。所以《中国共产党工作机关条例(试行)》和《中国共产党机构编制工作条例》均指出党的有关机构可以根据工作需要与职能相近、联系紧密的国家机构或其他部门合署办公，而试行的“大部制”改革也遵循这一逻辑。

(三)从正当性角度而言，此次纪委监委合署办公，解决了过去纪委调查贪腐案件的合法性瑕疵

由于中国国情的特殊性，公职人员中很大比例为党员，从而导致在调查违纪违法案件，尤其是公职人员职务违法、职务犯罪案件时，纪委的调查行为能否从国家法律上得到支持成为一个问题。1993年中央纪委和监察部合署办公后，由中央纪委履行纪律检查和行政监察职能，在调查过程中采用的“两规”“两指”措施常常为法学界所诟病，认为其在法理上存在合法性瑕疵。究其本质是将党从国家领域内排除，认为国家事务内一切活动均由法律进行约束，且没有对党内法规的地位予以承认。此次党和国家机构改革，一方面明确党内法规的地位，另一方面通过国家立法对纪检监察机关合署办公的法律地位进行明确，从而将党的活动与国家活动相统一，赋予法理上的正当性⑩，为纪检监察机关统筹监督执纪执法工作奠定了合法性基础。

总而言之，从纪检监察机关合署办公的现实逻辑来看，在价值理念上是以加强党的领导为追求，以健全党和国家监督体系为目标；在组织结构上是以统一、顺畅、高效为优化原则，追求治理效能的最佳性和正当性，并在实践中不断发展创新，逐渐形成党和国家监督专责机关的明确定位，代表党和国家统一行使监督权。

四、纪检监察机关合署办公的发展路径

“周虽旧邦，其命维新。”习近平总书记指出中华民族是一个充满改革精神的民族，中国的历史就是一部改革的历史。从纪检监察机关合署办公的历史探索和现实逻辑可以看出，每一次合署办公的调整和改变，都是改革的一部分。习近平总书记强调“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化”，改革只有进行时、没有完成时，改革永远在路上[20]。随着改革不断深化，如何围绕坚持和完善党和国家监督体系来推进治理体系和治理能力现代化，实现“中国之制”的制度优势转化成“中国之治”的治理效能，成为纪检监察合署办公进一步发展和完善的探索方向。

(一)在理论上以党的全面领导思想为根基，构建包括本体论、认识论、实践论在内的纪检监察合署办公的理论解释体系

不同于其他改革实践，纪检监察机关合署办公既是中国特色社会主义理论体系指导下优化党和国家机构职能的有益探索，又是党集中统一领导党风廉政建设和反腐败工作的具体举措，还是中国特色社会主义监督体系的重要组织载体。因此，有必要从理论上阐释清楚纪检监察机关合署办公的必然、实然、应然。有学者认为党的机关与国家机关合署可能导致党政不分，由党的工作机关直接涉足公共事务的管理，有架空、虚置政府机构的潜在风险，甚至可能造成行政职能被政治职能所取代而使得国家机关沦为落实政党政策的政治工具。这种考虑有一定道理，对于优化党政职能关系有一定的警醒作用，但其立论的基点还是西方的分权学说，未能准确把握中国共产党与西方政党的本质区别。正如习近平总书记指出的，“一定要认清，中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色？这就是中国特色。”[21]中国共产党的领导是在革命和建设的实践中形成的，为中国人民群众所选择、拥护的，是现代中国的国家筋骨和脉络。不同于西方国家与政党的二元结构，中国的国家活动与党的活动是深度融合、血肉相连的关系，无论是国家的创建还是发展，均离不开党的领导。所以说，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大政治优势。只有理解这一点，才能明确党全面领导下职能分工的逻辑。

在中国特色社会主义进入新时代的今天，纪检监察机关实行合署办公，既是历史经验发展的结果，也是面向未来发展的需要，更是为实现法治、善治的现代化治理体系提供监督保障的抓手，对于推动新型党政关系的构建和理论的提炼总结有着重要贡献。因此，纪检监察机关合署办公的进一步发展和完善需要在已有实践的基础上形成系统理论体系，为深化党和国家机构改革提供助益。

(二)在实践上以健全党和国家监督体系为目标，推动党内法规和国家法律的贯通衔接，正确处理“党纪”与“国法”的关系

纪检监察机关合署办公引起学术界尤其是法学界高度警惕的重要原因在于对“党政不分”“以党纪代替国法”的担忧。事实上，对于如何处理党的监督和国家监督关系，在党的历史上有过论争和探索，所以才有纪检监察机关的设立、裁并、合署等诸多变化。一般而言，对于纪检监察机关合署办公的担忧主要在于两方面。一方面，由于纪检监察机关合署办公后党的纪律检查机关和国家监察机关的双重身份属性使得纪检监察机关的政治地位显著抬升，明显高于行使检察权和审判权的司法机关。在现实层面，纪检监察机关主要负责人一般为同级党委常委，而无论是公安、检察院还是法院的主要负责人虽在行政级别上相当，但在政治地位上难以相提并论，只有分管政法工作的政法委主要负责人才能与之相当。2014年党的十八届四中全会提出优化司法职权配置，要求公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，确保侦查、监察、审判、执行能够相互配合、相互制约。此后中央又提出推进以审判为中心的刑事诉讼改革，进一步从制度上进行重申。如此一来，在现行“一府一委两院”的政权结构上，如何在行政权、监察权、司法权之间保持合理的平衡，避免失衡和“权力越界”，成为纪检监察机关需要在实践中给予回答的问题。另一方面，纪检监察机关合署办公后，此前“违纪”、“职务违法”和“职务犯罪”分别由党的纪律检查委员会、行政监察机构和检察院查处、管辖、侦办的分工模式被纪检监察机关统一管辖模式所取代，检察院仅保留司法诉讼(国家公诉)的职能。执纪执法的双重程序由同一机关掌握，如何确保“纪律问题”与“法律问题”的边界清晰，不会出现以纪律处分代替法律刑罚的现象，在程序上实现两者的贯通衔接，成为学术界争议的焦点。因此，纪检监察机关合署办公的发展需要在“贯通执纪执法、有效衔接司法”上下功夫，在实践中探索有效工作机制，确保整体政权结构的稳定和各种权力的顺畅运行。

纪检监察机关合署办公是在党的统一领导下行使监督权，通过内部职能的分设，将执纪与执法贯通，目的在于贯彻“惩前毖后、治病救人”的工作理念，把监督挺在前面，努力削减腐败存量、遏制腐败增量，一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”。所以说，纪检监察机关合署办公的目的就是更好地行使监督权，把党的纪律与国家法律有效贯通、有机衔接，构建党统一领导、权威高效的监督体系，保障党中央的重大决策部署落实和执行到位，促进党和国家制度体系和治理体系不断完善发展。

(三)在组织上以持续深化“转职能、转方式、转作风”为方向，坚持以刀刃向内的态度加强自我监督

纪检监察机关合署办公后，作为监督专责机关，承担对所有党员干部和行使公权力人员的监督。与此同时，纪委监委在行使监督权的过程中，必然处于权力运行逻辑范畴内，成为最大的公权力机关。因此，如何提高自身拒腐防变能力成为纪检监察合署办公后进一步发展的重要议题。习近平总书记多次谈及纪检监察机关如何防止“灯下黑”“谁来监督纪委”等问题，更是提醒纪检监察机关和纪检监察干部“打铁还需自身硬”，律人先律己。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》《监察法实施条例》等党内法规、国家法律和规范性文件相继出台，正是党中央和中央纪委给纪检监察机关定制度、立规矩的具体体现。

纪检监察机关本质上是政治机关，担负保障党章党规党纪和宪法法律法规、党中央重大决策部署、重大战略举措落实的职责。因此，纪检监察机关合署办公后要持续深化“转职能、转方式、转作风”，从协助党委落实全面从严治党任务入手，完善纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接制度，强化监督的协助引导推动功能，促进党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆论监督贯通融合、协调协同，在组织上推进纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。也就是说，在组织形式上，纪检监察机关合署办公的发展方向一方面应继续推动双重领导体制机制的健全，加强上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的领导，加强同级监督和对“一把手”的监督；另一方面要完善自我监督形式，通过设置内部监督组织机构，加强对纪检监察机关自身的监督。此外，还要推动建立以党内监督带动其他监督的工作格局和协作机制，形成监督合力。

五、结语

习近平总书记指出，“我们现在所处的，是一个船到中流浪更急、人到半山路更陡的时候，是一个愈进愈难、愈进愈险而又不进则退、非进不可的时候。”[22]在过去的历史探索中，党和人民共同从实践中形成一套行之有效的制度体系，找到适合中国国情的发展道路。行至今日，身处百年未有之大变局，应该坚持中国特色社会主义制度，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。纪检监察机关应该树立制度权威、保障制度执行，通过合署办公构建起行之有效的权力监督体系和执纪执法体系，以全面从严治党新成效推动国家治理体系和治理能力现代化，跳出“历史周期率”，向党和人民交出满意答卷。当然同时应该看到，对于纪检监察机关合署办公，外界还有诸多的质疑和担忧。纪检监察机关更应该立足监督专责机关的定位，以政治监督带动各类监督，扎实做好监督执纪执法工作，向着规范化、法治化、正规化的方向发展。

注释：

①在纪检监察机关人事安排上，我国设计了一套由纪委书记兼任监委主任(中央层面例外，由于中央纪委书记为中央政治局常委，故由主持中央纪委日常工作的副书记兼任监委主任)，纪委常委兼任监委委员的制度来保证党对纪检监察工作的领导。

②1931年5月，共产国际执委会要求成立隶属于苏维埃人民委员会的工农检查机构和隶属于(直至地区的)党委的由工人、雇农和贫农组成的监察委员会。随后，中共中央鄂豫皖分局发出《关于组织工农监察委员会问题的通知》，决定在鄂豫皖苏区设立工农监察院，领导全区的监察工作。在当年11月召开的中央苏区第一次党代表会议上，严肃党的纪律被确立为党建工作的中心任务。在苏维埃第一次全国代表大会上，邓广仁做了工农检查处的报告，通过了《工农检查处问题的决议案》。至此，中央苏区形成从中央到地方的各级工农检察部、控告局和各级检举委员会。

③抗日战争及解放战争时期，党员的违纪违法行为一般由党组织处理。虽然党的六届六中全会规定区党委下设立监察委员会，但在实际工作中由于战争环境等客观因素未能发挥预期的作用。而在民主联合政权的设计中，监督的职责更多由群众监督和民主监督进行，并最终交由司法审判。例如陕甘宁边区的参议会具有监督边区政府公职人员的权力。在延安时期，黄克功案和肖玉璧案最终都是由边区法院进行审理和判决。

④根据《中共中央关于下发中央纪律检查委员会工作细则的通知》的要求，中央纪律检查委员会与中央组织部、人民监察委员会党组应保持密切的联系，以便及时了解党的组织及党员有无违犯党章、党纪、党的决议的行为，有无违犯国家法律、法令及政策的行为，有无损害群众利益及脱离群众的官僚主义等行为或倾向，以期制止或预防这些行为和倾向的发生。

⑤《中共中央关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》明确要求党的纪律检查委员会、人民政府的监察委员会、检察机关和司法机关、军队的政治工作机关和纪律检查委员会应将系统地进行反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争作为当前的中心工作。

⑥《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》规定党的监察委员会任务为经常检查和处理党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件。党员违反国家法律、法令的行为，除应依法由人民法院审理或政府监察机关惩处外，其应受党纪处分者即由党的监察委员会负责处理。党的监察委员会要同检察机关和政府的监察机关密切结合进行工作，以便充分有效地发挥党和国家的监督机关的作用。

⑦1955年6月21日，人民日报刊发《积极发挥国家监察工作在反浪费斗争中的作用》一文，指出在保证国家经济建设计划的顺利实施上，国家监察工作占着一个很重要的地位。1959年，周恩来提议监察工作应在各级党委领导下，依靠群众，建议撤销监察部，今后对于国家行政机关工作人员的监督工作，一律由各有关国家机关负责进行。1960年，中央决定公安部、最高人民检察院、最高人民法院合署办公，最高人民检察院只保留二三十人。当然，此次改革也与整风运动、“反右派斗争”有关。

⑧《国务院关于提请设立中华人民共和国监察部的议案》指出，为了监察国家行政机关及其工作人员、国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部，严格履行职责，以保证国家政策和法律法规的贯彻实施，保障全面改革和四化建设的顺利进行，现提请批准设立中华人民共和国监察部，以恢复并确立国家行政监察体制，使社会主义法制建设进一步健全、完善。

⑨新中国成立初期，纪律的概念内涵十分丰富，不仅有党纪，还有政纪、劳动纪律、财经纪律。也就是说，国家的制度基础在于各项纪律，因此党的纪律检查委员会绝非仅仅查处党内违纪问题(当然这是其中最重要的一条)，其对于政纪问题从理念上也负有管理职责。

⑩如在《监察法》中创设了“留置”一词，取代原来的“两规”和“两指”，加上对纪检监察机关调查取证的措施和手段进行了规定，奠定了纪检监察机关工作的合法性基础。