大胆突破 创新探索 细心实践 打造林权确权登记改革样本——宁海县清理规范林权确权登记历史遗留问题试点成效显著

□ 宁海县自然资源和规划局 吴宇航 冯灵姣

2021 年12 月31 日，宁海县自然资源和规划局组织召开林权不动产权证书集体发证现场会，首次采用集中发证的模式，为一市镇牛台村的村民发放林权不动产权证书35 本，这标志着试点村林权不动产权证书发放在宁海县正式启动。2021 年7 月以来，按照自然资源部、国家林草局，浙江省和宁波市政府关于推进林业发展、数字化改革、林权登记工作部署，宁海县勇担重任，在一市镇牛台村率先开展试点，以林权确权登记历史遗留问题清理为突破口，按照“大稳定、小调整”的工作原则，创新推出集中办理模式，以数字赋能深化林权登记“整体智治”，用多跨场景应用推动绿色发展走实走深，实现林权登记生态效益、经济效益、社会效益的有机统一。实践证明，宁海的新模式、新技术、新办法可复制、能推广，充分贴合村民需求，可有效化解当前林权确权登记中信息缺失、权属重叠、地类冲突等历史遗留问题。目前，试点村233 户林农共474 宗林权权属、边界全部理清，村民签字率100%，纠纷率为0，已申请林权类不动产登记165 户。

▲2021年12月31日，宁海县自然资源和规划局组织召开林权确权登记试点发证现场会。

一、大胆突破，开拓最优模式，打好改革基础

（一）整村推进，分级确权

为化解信息缺失、权属重叠、地类冲突等历史遗留问题，在符合政策导向、符合地方实际、符合群众意愿的前提下，大胆尝试，发挥试点的示范、突破、带动作用。首创整村推进集中办理模式，通过由大及小、分级确权，确保林权准确落地。由村干部确定整村林权界线和面积，由村民小组代表在确定的村界范围内划定8 个小组的林权界线和面积，再由小组成员在确定的组界范围内划分个人林权界线和面积。

（二）两点原则，分步到人

针对40 年数据未更新，实证不符、人员变化大等现实问题，从历史经验中总结出两点新分配原则：“增人不增地、减人不减地”“相对位置相对准确、面积服从四至”。推出划定到人“两步走”：第一步，按照历史清册中个人林权面积占比情况分摊当前自留山面积，结合历史资料中的相对位置确定原有林权界线。第二步，结合析产、继承等情况，梳理原有165 户与现有233户之间的对应关系，进一步将林权确定到人。

（三）先易后难，分类登记

按照权属来源全面梳理每一宗林权情况并划分四类情形：一是权利人未发生改变的；二是原林权权利人已去世，继承获得的；三是由他人处析产获得的；四是原有协议漏登记的。按照难易程度，分情形分批次主动入村入户收集资料，动员农户申请登记发证。为打通登记发证“最后一公里”，切实提高发证率，勇于弯道取直走新路，以事实为依据，大胆采用首次登记代替常规变更登记。

二、创新摸索，攻克技术难关，丰富改革内容

（一）存量数据“一套标准”

按照浙江省不动产登记数据库标准，以林地所有权数据为基础，结合原林权登记档案，开展林权登记存量数据整理和转换，完成2006年“三林”延包时期林权登记存量数据整理并入库约23 万条。为进一步理清林地变化情况，宁海县深化存量数据整理，通过权利人姓名、坐落等关键字段关联1983 年“三定”时期的证书情况，完成数据整理并入库约18 万条，实现林权登记全面信息化，登记数据一套标准。

（二）权籍调查“一张底图”

全面调查原有林权登记情况，充分利用第三次全国国土调查、自然资源专项调查、不动产登记等资料，制作林权工作底图。以工作底图指导权籍调查开展，按照地物特征确定拐点，根据地形界线走向和形状，连接拐点，形成林权宗地界线。以电子化的“图上指界”代替传统实地指界，并采用图解法，计算林权宗地面积，解决了山高坡陡、森林郁闭度高、面积较大等原因导致的实地指界难问题。

▲牛台村村民领到了属于他们的林权登记证书

（三）林权登记“一个系统”

积极落实浙江省不动产登记“整体智治”工作部署，重新构建林权不动产登记工作流程、业务规范，将林权登记纳入现行不动产登记系统，让林权登记重新“流动”起来。加快与林地管理系统对接，实现信息实时互通共享，林权登记“全网联办”。加快与外业指界对接，实现林权登记“零次跑”“掌上办”。

三、细心实践，完善解决办法，提升改革成效

（一）建立权属争议三级调处机制

根据“逐级调处、就地解决”原则，由村负责调处户与户之间的争议，由乡镇负责调处村与村之间的争议，由县负责调处乡镇与乡镇之间的争议。明确基层政府定分止争的职责，充分发挥乡镇、村干部人熟、地熟、情况熟的优势，促使纠纷双方或多方当事人能够平等协商、妥协退让最终达成共识，有效解决纠纷。采取林权定界“八步”法，规范权属争议调处程序，确保各级有效开展权属争议调处工作。

（二）出台指南表单规范林权登记

研究出台《宁海县林权类不动产权籍调查工作规范（试行）》和《宁海县林权登记操作指南》，进一步明确新模式权籍调查、不动产登记的实现路径、方式和方法，用林权不动产权证书赋予生态资源合法证明，实现林地及地上林木所有权、使用权、经营权“三权分置”。结合实际登记需要，设计5类规范表单，将界址标示表和界址签章表合并为一张表，剔除冗余要素，让内容更加直观，实现登记资料精减尽简。

（三）打通林权富农益林转化通道

合理整合低效分散林地，借助宁海县土林地银行政策优势，与宁海县农村商业银行合作，按照承包山林评估价值的3 折、最高50 万提供担保，推出“银政担”风险共担模式，解决林农融资难的困境。下步，结合全县林业碳汇先行基地建设，开展林业碳汇项目方法学应用示范研究，从生产、加工、经营全流程入手，拓宽生态产品价值实现路径，将林权转化为实打实能收益的绿色经济。