县级自然资源大数据资源体系建设路径研究与实现——以嘉善县为例

□ 嘉善县自然资源和规划局 李文龙

随着自然资源部门的组建，自然资源信息化在新形势下有了新的内涵。2019 年11 月，自然资源部印发了《自然资源部信息化建设总体方案》，提出立足已有基础，统筹整合各类资源，建设自然资源“一张网”“一张图”“一个平台”，并以此为基础构建自然资源调查监测评价、自然资源监管决策、“互联网+自然资源政务服务”三大应用体系。2021 年3 月，浙江省自然资源厅印发了《全省自然资源数字化改革工作方案》，要求全面构建以数字化改革推动国土空间治理现代化的体制机制，全力打造纵向到底、横向到边、内外联通的自然资源数字化治理平台，加快推进自然资源数字化改革。

一、机构改革后县级自然资源管理数字治理现状

自然资源大数据资源一般是指自然资源领域涉及空间与非空间信息的数据，如：国土空间规划成果、基础测绘成果、调查登记成果、用地管理类成果等。因自然资源机构改革后职能增多，县级自然资源数据在产生、管理、应用、消亡方面的冲突和矛盾日益增多，成为自然资源空间数据综合治理的瓶颈，制约自然资源数字化改革的进一步推进。主要面临的问题如下。

（一）各类自然资源业务应用系统繁多导致的数据互通问题

自然资源种类繁多，具有自身的特点和规律性，相互之间又具有一定的关联性，使得自然资源管理表现出复杂的多样特性。以嘉善县自然资源管理工作为例，目前在用的部级直报系统有城乡建设用地增减挂钩在线监管系统、年度卫片执法信息系统等9 个；在用的省级直报系统有浙江省自然资源行政审批管理信息系统、浙江省建设用地供应动态监管系统等10 个；在用的市级业务系统如嘉兴市规划管理实施监督系统等4 个；在用局内自建系统有不动产统一登记平台、规划一张图系统等10 个，33 个业务系统分散在嘉善县自然资源和规划局9 个业务科室。基层自然资源数据管理面临着系统越来越多，各系统业务数据录入标准不一致等问题，增加了县级自然资源管理业务空间数据“互联互通、信息共享、业务协同”的实现难度。

（二）数据更新入库流程不一致导致的数据质量问题

因各业务系统数据录入标准不同，且各业务系统之间缺少相应的联动更新机制，基层自然资源主管部门为满足上级条线各业务系统数据录入需要，需将同一业务空间数据委托不同系统维护单位进行不同程度加工，容易导致录入各业务系统的数据质量精度不一，难以保证录入各业务系统数据的可靠性，影响上级领导决策，为自然资源业务工作开展带来困扰。机构改革后，自然资源主管部门继承了规划、林业等部门的大量应用系统和数据资源，存在数据类多、量大、多源异构，甚至存在一数多源、真伪共存等问题，且每类数据拘于既有标准，其行业标准、规范互不相同，调查采集方式不同，属性也存在不一致等情况，增加了县级自然资源数据管理、联动更新难度。

（三）空间数据坐标转换不规范导致的数据精度问题

在进行自然资源空间数据的坐标转换时，需经过北京54 坐标系转西安80 坐标系再转成国家2000 坐标系这一复杂过程才得到业务系统所需国家2000 坐标系成果数据，转换过程中空间数据存在位置偏移问题；在机构改革前，原国土管理和原住建规划测绘管理采用了不同的坐标转换参数对其数据进行转换，容易引起同类图斑空间数据相交或相离、不同类图斑逻辑不一致现象，县级自然资源空间数据在坐标转换过程中带来的冲突直接影响自然资源决策。

二、嘉善县自然资源管理大数据资源体系梳理

针对机构改革后自然资源数据现状，嘉善县自然资源和规划局组织开展了自然资源大数据资源体系及建设路径研究，确定了自然资源大数据目录梳理流程，明确并实现了具体的自然资源大数据体系建设路径。

（一）深入调研摸清自然资源大数据家底

通过对业务科室和下属单位进行调研分析，最终形成了三份数据清单：数据目录清单、业务清单和软件清单。目录清单数据结构主要包括：数据大类、数据中类、数据小类、数据层、数源部门、数源系统、空间参考、覆盖范围、归集方式、更新频率、归集数据目录、数据格式、标准规范等内容；业务清单数据结构主要包括：科室、对应事业单位/直属行政单位、职能、涉及的信息化系统等内容；软件系统清单数据结构主要包括：系统名称、运行网络、建设情况、使用科室、上报方式、上行数据、下行数据、需要回流的数据、建议对接方式等内容。

（二）精准分析确定自然资源大数据数源

在数据资源目录梳理的基础上，对数据分类进行进一步分析，细化至数据图层和业务表单层面，为后续数据字段分析、标准规范制定和数据治理奠定基础。根据数据资源目录和县级自然资源业务系统运行的实际情况，逐一确定各业务环节对应的数源系统，并确定业务数源系统对应的责任科室，以便自然资源大数据建设路径研究工作有序推进。

（三）明确职责建立自然资源大数据体系

按照“一数一源”原则确定每类核心数据资源对应的业务管理部门、数据生产部门、数据更新部门、数据管理部门以及质量维护部门等，以业务管理部门为数源部门，以业务办理系统为数源系统，建立责任明晰的数据管理责任体系。数据定性责任：确定哪些数据可以在政务外网使用，哪些数据可以在互联网公开共享，哪些数据需要作脱敏处理并确定脱敏规则等。数据标准规范责任：明确归集的数据内容和要求，形成数据库标准规范。数据归集责任：确定数据归集周期和归集方式，并按确定的更新周期和归集方式，实现实时和定时的数据归集。数据质量责任：确定数据质量的责任主体，并按质量评估反馈结果修正数据。数据使用授权责任：由数源部门负责数据使用授权审核，可授权平台运维部门进行相关审核。在提供前约定授权使用方式，按政务公开有关要求尽量支持开放使用。

三、嘉善县自然资源大数据资源管理体系建设路径探索

为查清自然资源家底，及早按照统一原则对各类自然资源的调查、评价、监测、规划等技术标准和规范进行梳理、整合、修订或新设。这就需要对数据开展质量优化的治理工作，并建立数据问题发现和处置机制，对用户反映的问题进行快速响应。

（一）存量数据一数一方案精准治理

存量数据治理主要是对存量的管理数据进行系统性的治理。根据“先现状后历史，先核心后全面”的治理原则，按照实际需求确认数据治理的具体范围，包括治理年份和覆盖业务范围；根据数据治理的标准规范，沿着图数属一致性的目标，对数据的空间位置、属性信息进行清洗，并进行统一的坐标转换。空间数据是自然资源大数据的标志性数据，必须保证其准确性、一致性。因此，必须对空间数据进行清洗、补录，提升在后续应用中的权威性。存量数据治理是推动大数据平台数据质量提升和关系构建的第一步，嘉善县采用“一数一方案”模式开展。

▲图1 自然资源存量数据治理路径

1.数源系统确定。根据确定的数据治理目录和嘉善县自然资源和规划局业务系统运行的实际，逐一确定各业务对应的数源系统，并确定业务数源系统对应的责任科室，以便后续工作推进。

2.清单整理与比对。从数源系统和业务科室获取资料，整理治理范围年限内的业务清单，业务清单的筛选仅包括已办结状态的业务，退回和未办结的暂不做治理；同时从浙江省国土空间基础信息平台中获取相应的用地红线清单。将两张清单进行比对，若用地红线清单不完整，应根据业务清单将用地红线清单补充完整，再进入空间数据补充阶段。

3.空间数据补充。根据用地红线清单和空间数据库信息进行比对，通过查档方式补充未入库的用地红线数据，删除重复或者无用的过程红线数据。

4.数据标准化处理。在保障图数一致性的前提下，进行数据的标准化处理，以达到数据治理的标准要求：对空间数据进行位置核验主要包括位置偏移情况的纠偏、坐标系的统一等工作。对空间数据进行拓扑分析以发现和解决图形飞点、图形压盖、图形重叠等问题，保证数据无拓扑错误。根据数据表结构要求，查看空间数据及关联表字段的名称、类型、值域等信息是否满足数据库标准要求，不同表之间的关联关系是否对应一致，如不满足通过查看业务表单、扫描件、档案进行补录。

（二）增量数据先核心后全面动态归集

动态归集优化是根据核心数据目录和数据标准规范等要求，按照“先现状后历史、先核心后全面”的原则，进行动态归集，强化自然资源数据的高质量归集。

▲图2 增量数据动态归集

1.明确数据归集内容和方法。数源部门要明确数据归集的内容和方法。根据实际业务输出，明确归集的数据内容、归集方式、归集周期，并确定数据库标准规范和数据质量细则，形成数源部门和管理部门双方认可的中间库数据结构和质量管理要求，以及在线归集的开发归集接口，并验证归集接口有效性。

2.开展数据归集工作。数源部门按要求开展数据归集工作，将需要动态归集的数据内容按标准规范和质量要求推送至中间库；将需要按版本归集的数据内容经数源部门质检通过后汇交。

3.反馈问题数据。对动态归集数据开展质量管理和质量评估，并将数据问题反馈给数源部门。基于数据库标准规范和数据质量细则开发配套的质量控制程序，利用该程序对动态归集至中间库的数据开展质量管理服务和质量评估服务，并将质量评估结果反馈至数源部。

4.整改问题数据。数源部门根据反馈的问题进行数据整改，整改完成后再提交；数源部门接到问题反馈后，按数据库标准规范和数据质量细则整改数据，整改完成后重新提交。

5.数据成果分类。根据数据成果质量情况，将数据库分为优质数据库和问题数据库，其中问题数据库中的成果待数源部门整改后再作更新。

四、结语

本文厘清了县级自然资源大数据目录，理顺了县级自然资源管理核心业务流程，明确了存量数据治理路径，形成了增量数据动态归集优化经验，为实现自然资源数据闭环管理和全生命周期管理、实现数据多向赋能、促进业务协同打下坚实基础。后续在自然资源数字化改革过程中，需从业务系统层面，解决数据只进不出问题，在业务操作层面，严格作业过程，提高精准化水平。