垃圾处理“广州经验”的探索与实践

黄泽栩

(广州环保投资集团有限公司，广东广州 510170）

1 前言

党的十八大以来，党中央、国务院大力推动生态环境保护，美丽中国建设迈出重要步伐。党的十九大报告中，生态文明建设被列入中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局中，是继党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局后的重大战略安排。垃圾综合治理是建设生态文明、推动绿色发展的重要内容，为实现以“焚烧为主、生化为辅、填埋为保障”的垃圾分类处理新格局，广州始终坚持以习近平生态文明思想为指导，坚决打赢污染防治攻坚战，加快推进生活垃圾终端处理设施建设，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。

2 背景情况

2.1 广州市垃圾增长量分析

2.1.1 广州市人口增长趋势判断

结合广州市人口现状及城市发展定位，根据《广州市国土空间总体规划（2018-2035年）》［1］，预浊广州市常住人口规模2025年末将达到1720万人左右，2030年末将达到1860万人左右，2035年末将达到2000万人左右，管理服务人口控制在2500人左右。

2.1.2 生活垃圾量预浊

从现状生活垃圾流向来看，生活垃圾主要有三个流向：绝大部分生活垃圾进入环卫系统进行清运处理，高值可回收物进入供销社系统进行回收利用，餐饮垃圾进入了其他渠道处理。根据《广州市生活垃圾收运处理系统战略规划（2018-2035年）》［2］对未来广州市生活垃圾量的预浊（见表1），2035年广州市垃圾量为52712吨/天，其中环卫系统的垃圾清运处理量（不含餐饮垃圾）为34396吨/天，供销系统回收利用量为14741吨/天。

表1 广州市生活垃圾量预测表（单位：吨/日）Table 1 Forecast table of domestic garbage amount in Guangzhou

2.2 “垃圾围城”对城市安全运行的影响分析

我国进入了城镇化的高速度、大规模发展阶段，城镇化水平已经接近55%，未来依然有大批的人口从农村涌入城市，城市垃圾的规模和总量也随之增大，占用大量土地。全国2/3的城市存在不同程度的“垃圾围城”。垃圾占地已经不只是区域环境问题，处理不当则会成为社会问题。

2.2.1 垃圾总量大且占用大量土地

城市生活垃圾每年以8%～10%的速度持续增长，而城市垃圾清运量增速仅为3.3%。城市垃圾历年累积存随着我国经济和人口快速发展，垃圾总量不断增加，2004年垃圾量已经超过美国，成为全球大的垃圾生产国。城市生活垃圾量从2003年的1.48亿吨上升到2019年的2.21亿吨。城市垃圾历年累积存量高达80多亿吨，侵占了近80万亩的土地。这些城市垃圾占地主要包括露天垃圾堆和垃圾填埋场。这些填埋场数量巨大、大部分有待封场，更有很多不在统计范围内的小型填埋场和露天垃圾堆，面临着严峻的治理任务［3］。

2.2.2 城市垃圾占地对环境安全和居民健康危害巨大

城市垃圾占地影响周边自然生态环境和居民健康，主要体现在以下几个方面：一是甲烷和二氧化碳为主的填埋气体，会加剧温室效应，加速气候变化，造成大气污染，导致周边臭氧的形成，影响周围植被，甚至可能产生火灾或者爆炸事故等风险；二是垃圾渗透液中有毒的有机物或无机物甚至植物性营养物，会对地表水和地下水安全造成威胁，通过食物链的积累效应威胁人类健康；三是垃圾填埋场可能导致地面下降、填埋气体或垃圾渗滤液的遗漏，影响土地的生态恢复和二次利用，降低土壤肥力；四是随着生活水平的提高，城市垃圾的种类更加复杂。电子产品的更新换代，建筑、化学类垃圾等的不当的分拣方式加剧了铅、镉、汞等重金属等的污染。大量的塑料袋、废金属等难以降解，严重辐射土壤，导致土质硬化、农作物减产等。特别是老旧填埋场，受到当时设计工艺、技术的局限，垃圾无害化处理率比较低。这些场地比一般的工业场地污染更加严重［4］。

2.3 广州市垃圾收运处理系统存在的问题

2.3.1 垃圾量大且增长快

由于源头分类不够充分，废品回收利用率较低；近年来快递业快速发展，包装垃圾量增长较快；广州市人口逐年增加。以上原因导致垃圾量增长较快。

2.3.2 垃圾转运站不够且规模偏小

广州市垃圾转运站缺口35%，简易的直收直运方式对环境污染较大；转运站规模普遍在40吨以下，环境污染点较多，对环境影响较大。

2.3.3 垃圾填埋场库容少

广州市填埋库容严重不足，市、区两级应急填埋场建设迫在眉睫：兴丰填埋场和番禺火烧岗填埋场库容告急，兴丰应急填埋场边建设边运营；花都区狮岭填埋场剩余库容已满，正在加快推进扩容工程；增城塘厦填埋场安全库容已满，扩建计划因故搁置，应急填埋处置能力不足；增城陈家林填埋场已按照镇级填埋场整改要求，予以封场；从化潭口填埋场剩余库容不足，新建应急填埋库容约50万立方米，不能满足未来应急填埋需求。

3 破解“垃圾围城”之困刻不容缓

生活垃圾处理是城市治理体系的重要组成部分，也是城市化进程中面临的一项世界性难题。广州市和很多国际化大都市一样，在经济高速发展中也遭遇了“垃圾围城”难题。广州市是一座拥有1500万常住人口的特大城市，2012年面临着一个严峻的现实：广州市的垃圾填埋场承载量只能满足一年半的需求，如果不能找到好的解决方法，广州市就会被垃圾“包围”，解决“垃圾围城”问题迫在眉睫。

根据清华大学环境学院和广东省环保工程设计研究院、广州市城市规划勘浊设计研究院联合体对广州市生活垃圾处理量的增长预浊分析（见表2），2035年前广州市人口和垃圾产生量不会出现增长拐点，仍然呈现持续增长的态势。按照广州市现已投入运营的垃圾终端处理设施规模计算（数据来源：《广州市生活垃圾终处理系统解决方案》［5］），广州市垃圾处理能力缺口将于2022年前后出现。根据垃圾处理设施建设经验，设施建设从立项到投产建成周期约5年。如新一轮垃圾处理设施规划建设工作未及时启动，广州市将再次面临“垃圾围城”困境。

表2 垃圾处理能力缺口预测表（单位：吨/日）Table 2 Waste disposal capacity gap prediction table

4 高标准做好垃圾终端处理设施建设和运营

4.1 攻坚克难抓建设

为推动广州国家重要中心城市建设上水平，打造宜居宜业的城市生态环境，全力推进生态环保等领域的重大项目建设，2017年初广州市开展重大项目“攻城拔寨、落地生根、开花结果”工作，把五座资源热力电厂项目建设列入其中。广州市属国有企业广州环保投资集团有限公司（下称“广州环投集团”）紧紧围绕着广州市关于彻底解决全市“垃圾围城”困局的各项工作部署，全力推进生活垃圾终端处理设施项目的建设。从“质量、安全、进度、造价、廉洁”五个方面狠抓项目建设，成功克服了垃圾处理设施邻避效应大、维稳压力重、地质条件复杂、建设安装工期紧、技术难度高等难题，顺利实现各垃圾终端处理设施按时、按质完成建设并投入使用。

六座垃圾终端处理设施在2015年之内相继动工，仅用了两年半左右的时间陆续建成，彰显了广州速度，创造了“广州模式”，其中：广州市第三资源热力电厂（位于黄埔区，处理规模4000吨/天）于2016年6月22日桩基础施工，2018年12月28日试烧垃圾；广州市第四资源热力电厂（位于南沙区，处理规模2000吨/天）于2016年2月1日桩基础施工，2017年11月28日试烧垃圾；广州市第五资源热力电厂（位于花都区，处理规模2000吨/天）于2016年8月20日桩基础施工，2018年5月23日试烧垃圾；广州市第六资源热力电厂（位于增城区，处理规模2000吨/天）于2015年12月28日桩基础施工，2017年12月28日试烧垃圾；广州市第七资源热力电厂（位于从化区，处理规模1000吨/天）于2015年12月9日桩基础施工，2017年12月28日试烧垃圾。兴丰生活垃圾卫生填埋场第七区及配套工程2015年1月23日开工建设，提前完成建设并投入使用，释放库容延长兴丰填埋场的使用寿命，缓解“垃圾围城”危机。该填埋场已于2018年6月停止接收垃圾，2019年底正在做封场的前期准备工作。

广州市第三资源热力电厂是国内首例建于高填方边坡上的电厂，建设过程中挖填方共约600万立方米，填方边坡高度达60米，是国内同类项目中规模最大、难度较高、工期最紧的项目。2018年12月28日广州市第三资源热力电厂顺利试烧垃圾，标志着广州市五座资源热力电厂一期项目全部顺利建成运营，是广州市深入贯彻落实习近平生态文明思想和推进绿色发展道路的重大实践成果，更是对破解中心城区生活垃圾“围城”困境，确保城市运行安全具有重大意义。

4.2 精细化管理树标杆

为了化解垃圾焚烧发电项目的“邻避效应”，广州近年来逐步探索出政府、企业、居民（村民）三方共同监管的方式，即广州环投集团加强管理、精细运营、严控排放，与广州市城市管理和综合执法局、广州市生态环境局联网实施同步在线监浊，并积极配合相关部门的各类检浊和不定期抽查，实现全流程监管；同时，委托专业的第三方机构对焚烧厂各项排放指标进行检浊，并通过“装树联”实时向公众公开排放数据，打消外界的疑虑。在此基础上，集团建立二噁英实验室，取得CMA资质认证，对公众最为关心的二噁英指标进行不定期采样检浊，分析其形成机理，为烟气处理的优化提供经验。

在全国首批AAA级焚烧电厂的基础上，广州环投集团制订了更高的“五星级电厂”运营标准和考核体系，秉承安全、环保至上的运营理念，以提升管理、提升效率为抓手，重点抓工艺设备的安全可靠性、稳定运行和效率提升，打造行业标杆。其中：第六资源热力电厂是全国首个采用“双脱酸、双脱硝”烟气处理工艺垃圾焚烧电厂，烟气排放指标数优于国家环保标准（GB 2014）和欧盟标准(EU2010)；炉渣采用新工艺制作成市政环保砖；废水经过膜深度处理后在园区循环使用，实现零排放。

在精细化管理下，广州环投集团焚烧发电项目、卫生填埋项目荣获国家优质工程金奖、全国首批3A级生活垃圾焚烧发电厂、污染物处理一级资质、中国人居环境范例奖、全国中小学生环境教育社会实践基地、国家环保科普基地、国家高新技术企业、广州市绿色制造体系建设示范项目“绿色工厂”等荣誉称号。

4.3 前瞻规划防风险

为彻底解决广州市“垃圾围城”难题，2018年5月11日，广州市政府召开15届39次市政府常务会议，通过《广州市生活垃圾终处理系统解决方案》（下称《方案》）。《方案》明确广州启动新一轮设施建设规划，新建五座总日处理规模1.6万吨的焚烧电厂二期、五座总日处理规模1400吨的餐厨项目和五座总库容1500万立方米的应急填埋场，由广州环投集团采用企业投资模式投资建设，由政府按规定购买服务，签订垃圾处理服务合同。其中五座焚烧电厂二期项目已于2019年底前全部动工，第三、四资源热力电厂二期项目计划在2021年建成投产，其余焚烧电厂二期项目计划在2022年建成投产。

为保障二期项目在“质量、安全、进度、造价、廉洁”等方面全面优于一期项目，广州环投集团提前谋划、多措并举，高标准建设新一轮生活垃圾处理设施。一是项目设计更规范。结合一期项目成功的建设经验，编制设计标准化技术需求书，使项目设计工作标准化、程序化、模块化，从源头上保障了施工质量，有效降低项目建设成本。二是信息化手段更先进。引入BIM-技术和智慧工地概念，利用互联网技术和设备监控技术，打造高效节能、绿色环保、环境舒适的数字化电厂。三是烟气排放指标更优。烟气处理技术和设备工艺更先进，在常规烟气处理工艺中增加湿法脱酸以及SCR脱硝技术，污染物处理效率更高，系统能量消耗更低，烟气排放指标全部优于欧盟和国家最新排放标准，符合国家节能减排要求，同时达到国际领先水平。四是循环经济作用更凸显。以垃圾焚烧电厂建设为中心，打造循环经济产业园，配套建设污水厂、炉渣厂、飞灰处理厂、餐厨厂等设施，实现资源循环利用。

4.4 打造环保名片

垃圾分类是解决垃圾处理难题的重要路径，是一项系统工程，涉及政府、企业、社区、居民等多方主体，包括投放、收集、运输、终端处理等多个环节。广州垃圾分类起步早、起点高，垃圾分类体系完备，推进工作扎实有效，为全国垃圾分类做出了表率和贡献。广州环投集团作为广州市属国企，担负着垃圾终端处理设施建设和运营重任的同时，在垃圾分类宣传、生活垃圾处理工作上身处一线、责无旁贷，为广州全面深入推行垃圾分类提供坚实保障：依托现有的垃圾焚烧发电厂，以良好的生态园景观为载体，打造与自然生态有机融合的绿色循环经济体系，以及环保科普教育，绿色生态旅游、工业旅游示范项目。截至当前，集团建设6个环保科教宣传中心，累计接待国际、国内、港澳台各类参观超过9.5万人次。

为直观形象地向参观者展示项目情况，普及环保知识，广州环投集团精心设计了参观路线，打造了专门的参观通道。厂区大门设有电子大屏，用于公示环保指标。参观者进入后，首先观看宣传片；走过参观走廊，两侧墙上是工艺流程及设备图，通过大幅玻璃窗可以更好地看到核心设备的工作状态以及垃圾储坑；中控室大屏显示设备运行数据，满足参观者的探求欲与好奇心；展厅设有项目概况介绍、全景航拍及生产大数据，并展出项目建设历程、垃圾或污水处理过程中使用的耗材，还设置了科普性、互动性较强的环保小游戏。通过用心打造环保宣教中心，加大环保宣传力度和环保设施开放，让公众更加直观地了解分类垃圾的正确方法，打破心中疑虑，充分认识垃圾焚烧发电设施是治理环境污染的项目，有力克服“邻避效应”难题。同时，把各环保宣教中心打造为党建基地、科普基地、研学基地、环保案例教学基地，引导广大党员干部和中小学生自觉成为垃圾分类工作的宣传者、践行者，促进全社会自觉参与垃圾分类，共同保护环境。

5 垃圾处理“广州经验”经验借鉴

5.1 完善法规明确指引，科学布局推动循环经济

生活垃圾分类处理是解决“垃圾围城”问题的重要基础，广州很早就认识到这一点。从1998年开始，按照“先开放、后规范，先试验、后推广，逐步普及”的思路，开始了垃圾分类的探索。2000 年被列入全国首批实施垃圾分类试点城市之一，2004年主编了《城市生活垃圾分类及评价标准》，由建设部作为国家行业标准颁布实施，广州首次发挥了垃圾分类示范城市作用。2010年以来，以举办亚运会为契机，广州提出“以垃圾分类为突破口，全面推进垃圾处理工作”的方针，率先颁布实施垃圾分类管理规章，按照先易后难、循序渐进、分步实施的步骤，全面启动了生活垃圾分类处理工作。

广州是我国首个立法管理垃圾分类的城市，在制定相关法律法规时就综合考虑到本地居民生活水平、文化素质、消费结构等因素。2007年，《广州市市容环境卫生管理规定》中就要求垃圾被合理地收集、清运、贮存与处理，不可影响城市市容及环境卫生，并将垃圾分类列为目标之一。随后，广州市政府陆续出台了《广州市生活垃圾分类管理规定》、《广州市餐饮垃圾和废弃食用油脂管理办法》等规范性文件，构建“居民可接受、财力可承受、面上可推广、长期可持续”的垃圾分类体系。还通过制定净菜上市、执行限塑令、改混合收运为分类收运等措施促进垃圾分类，有效从源头上减少垃圾的产生。目前，广州正在推进建设全国多功能、资源共享、管理的垃圾分类大数据管理平台，按照地区统计辖区内的所有住户数量，建立垃圾分类数据库并对辖区内住户每天的垃圾进行统计，分析垃圾的成分和数量，逐步实现垃圾分类的合理化、智能化。

5.2 三方监管保安全，生态补偿、体验宣传化邻避为邻利

垃圾处理设施管理的混乱，信息的不透明，民众相关知识的普遍缺乏，容易造成居民对垃圾处理设施的恐惧心理。而广州在垃圾处理设施建设过程中，十分注重信息的透明、公开。在项目选址阶段，政府邀请附近居民代表到外地实地考察类似项目情况，使他们理解支持项目落地。在项目运营阶段，实施政府、企业、居民（村民）三方共同监管机制，即通过在线监浊、实时公开、不定期检浊，打消外界的疑虑。另外，邀请附近居民走进工厂，实地参观考察垃圾处理全过程，设立公众开放日，主动接受政府、群众及社会各界的监督，确保经得起看、闻、听、浊，让群众放心、满意。

同时，广州市倡导“产废者付费”，建立生态补偿机制。从2012年起开始实施《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》，垃圾产生区向垃圾处理区缴交垃圾处理费，相关补偿费用由区、镇政府直接下发到社区或村里。负责垃圾焚烧厂运营的国有企业，也主动与项目所在政府对接，通过道路、交通、电力、供水等基础设施的改造，反哺当地经济；并在同等条件下，优先聘用当地居民（村民）就业，实现企地和谐共建、共同发展。

5.3 政府主导、国企实施，合力推动项目落地生根

垃圾处理设施作为城市公共基础设施，涉及市、区多个政府部门的审批和协调，需要政府主导、统筹协调，充分发挥党委政府在社会治理共同体建设中的领航员、主心骨作用，为企业、群众建立互信沟通当好桥梁纽带，积极履行好指导、服务和监督职能。在环保基础设施建设上，国企具有信用好、管理规范、运行高效、融资成本低等特点，垃圾处理设施由国企投资、建设和运营，既能有效减低政府财政压力，又能保障项目按时按质落地，实现良好的社会效益和经济效益。

5.4 建立循环产业，化“城市垃圾”为“城市矿产”

广州市高位布局七个循环经济产业园,以垃圾焚烧电厂为核心,统筹发展区域内包括生活垃圾焚烧发电、光伏发电、沼气发电、污水处理、餐厨处理、危废处理、污泥处理、卫生填埋、炉渣灰飞处理、垃圾中转站等园区循环体系。既解决了同类项目的选址、环评等问题，又实现了园区公用设施的配套使用、建立园区内水、电、气的循环处理体系，将生活垃圾、厨余、危险废弃物、建筑垃圾等作为可资源化利用的城市矿产资源，树立掘尽其能、用尽其物的观念，用先进的技术、科学的管理，规模化开发，有效提升其附加值，建立科学有效的循环产业模式。

6 结语

垃圾处理“广州经验”是国家生态文明建设的具体体现。广州市创新理念、长远施策，从2012年全面部署生活垃圾处理工作，到2018年垃圾终端处理设施集中落成并提出新一轮垃圾终端处理设施建设，发动全市人民一起开展垃圾分类处理工作，众志成城破解难题。2021年底，广州市生活垃圾每日焚烧垃圾处理能力达到3.3万吨，实现全市生活垃圾零填埋，走在全国前列。如今广州市建成的垃圾焚烧处理能力不仅着眼于现有生活垃圾及时处理，还统筹考虑旧垃圾填埋场的垃圾处理，必将为国内推进“双碳”目标做出示范。