关于产业园区规划环评与建设项目环评联动的探究

苏云燕

（徐州市新沂环境监测站，江苏 徐州 221400）

2011年2月9日，原环境保护部印发《关于加强产业园区规划环境影响评价有关工作的通知》（环发[2011]14号）,明确入园建设项目环境影响评价的内容可以根据规划环境影响评价的分析论证情况适当简化；2015年12月，原环境保护部发布《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动的意见》（环发[2015]178号），意见从联动机制、拟开展联动的重点领域、联动反馈、保障体系等方面提出了要求，是目前相关联动探索的重要参考；2020年11月13日，生态环境部印发《关于进一步加强产业园区规划环境影响评价工作的意见》（环环评[2020]65号），为推进规划环评与生态环境分区管控体系衔接，指导入园建设项目环评改革，充分发挥产业园区规划环境影响评价的宏观引领作用等提出明确意见。

近几年，江苏、浙江、上海、北京、广东、黑龙江和重庆等地不断进行环评改革，探索开展产业园区规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动，简化产业园区内建设项目环评，落实规划环评成果，促进建设项目环评提质增效，持续优化营商环境。

1 联动的内涵

1.1 规划环评（SEA）与建设项目环评（EIA）的关系

规划环评和建设项目环评同属于环评体系，SEA是伴随着建设项目环评深入发展，为弥补环评体系的不足而开展的，二者紧密联系，起到源头防控的作用。但它们是两个不同的概念，评价思路的角度和高度不同，在评价对象、评价内容、评价范围、评价方法等方面存在差异。SEA在决策链的前端，从宏观角度通过合理定位产业、优化生产力布局、科学配置资源、集中污染物处置等方式，将规划实施后产生的环境影响最小化，改善区域环境品质、预防环境风险；EIA在防控系统的末端，在微观上对选址、生产工艺、污染的环境可行性进行了论证，并对环境、经济、技术上的实际保护提出了可行的对策。二者既有联系又存在差异，构成了二者联动的基础。

1.2 规划环评（SEA）与建设项目环评（EIA）的相互作用

规划环评和项目环评有四种不同的联动方式。（1）规划环评对项目环评的指导约束：规划环评从选址布局、产业定位、污染物总量控制、环境准入、污染治理措施等方面对建设项目提出具体的准入要求；（2）依据规划环评结论及审查意见对项目环评简化管理：按照规划环评要点及审查意见对建设项目环评文件类别、评价等级、评价要求等简化管理；（3）项目环评落实和应用规划环评成果：规划环评结论是建设项目环评的重要依据，通过项目环评推动规划环评的落地和实施；（4）项目环评对规划环评的反馈优化：将建设项目环评中暴露出的规划环评不完善的内容予以优化调整，并反馈到跟踪评价或者下一轮规划环评调整中。

1.3 联动范围的界定

《环境影响评价法》第十八条规定，建设项目环评应当避免与规划环评重复。已经进行了环评的规划包含具体建设项目的，规划环评结论应当作为建设项目环评的重要依据，建设项目环评的内容应当根据规划环评审查意见予以简化。由于综合性规划具有其空间特征、产业特征等不明确性，一般不开展联动。对于不含有或不确定是否能包含于规划的项目，缺少法律支持，一般不开展联动[1]。

2 产业园区规划环评与项目环评的联动

2.1 规划环评与项目环评要素对比分析

在对环境因素的指引上，对现行的地下水、土壤、大气、地表水、生态等指标都有一定的简化要求，但主要表现为现状监测和调查，也就是可以利用最近几年的有效的监测资料。但有的要素适合进行规划环评和建设项目环评联动，以地下水为例，地下水评价需要的资料较为专业，此前的两个版本仅要求规划环评参照执行，没有具体的要求，目前执行上大部分参照二级评价编制报告，编制质量各地区有较大差异，同一个省份也会出现有的园区规划环评地下水评价单独招标，甚至设定条件须有水文地质调查背景的单位承担，有的是引用资料随意，不能达到项目要求或与项目所在地不相符，缺少最基本的调查和重要图件，或者干脆引用错误资料。

地下水导则刚开始实行时，就有很多业内人士提及，以园区为单位，开展较为详细的水文地质调查工作，设置地下水跟踪监测孔，这样可以避免每个项目都开展钻孔、水文地质调查和试验工作，能够为企业减负和节约时间，审批上也会提质增效。2021年12月7日发布的地下水导则修订征求意见稿中明确了规划环评中地下水章节编制内容以及规划环评与项目环评的联动要求，可以预见正式发布后将提高地下水导则对规划环评的指导和可操作性。除了地下水要素之外，笔者也建议土壤要素在以后的导则修订中，参照地下水导则，对规划环评和项目环评进行具体的联动和简化。

2.2 项目环评简化的具体内容

2.2.1 工程分析

对工程结构、工程内容、环境影响程度变化较小的工程，可以简化工程源强度核算、产排分析、生态环境影响分析。然而，在规划环境影响评价阶段，工程分析的深度往往达不到环境影响评价的要求。从而极大地简化了项目的协调分析、环境合理性分析、周边项目概况分析以及在环境保护方面的应用。项目的环境保护目标、相关法律、法规、政策、配套的环保设施等，与规划环评阶段相比，基本未发生改变。这部分可以作为规划环境影响评价的依据。以上内容相对于规划环评阶段有所变动，但符合园区环境准入条件的，可以简化选址、选线的环境合理性。

2.2.2 现状调查与评价

在生态条件调查方面，对工业园区的环境质量进行了评估，包括规划、环保、地下水、土壤、大气、地表水等，并对其进行了监测，如果工程工地没有涉及生态保护红线等重大环境问题，可以直接参考规划环评结论。同时，该系统能够较好地反映环境质量的现状和发展趋势，因此，原则上该项目的环评报告不再是独立的，可以直接参照规划环评的结论。对本项目所处地区的主要污染物进行了简单的调查，或者可以直接参考该项目的环境影响评价结果。在对园区外部污染源进行调查时，由于园区内的环境影响评估工作相对简单，因此对园区外部污染源的调查不能过于简化[2-3]。

针对2021年12月7日发布的地下水导则修订征求意见稿中明确地下水环境现状调查评价内容和项目简化要求，笔者根据以往工作情况，认为还需要进一步细化调查内容。关于地下水流向（流场），目前很多环评单位、检测单位的调查方式较为简略，应参照SL 58水文测量规范进行监测。此外鉴于流场的重要性以及与具体建设项目环评联动，在评价范围内均匀布点并且在调查时要尽可能增加水位控制点，可以考虑既有厂区跟踪监测井，但要注意监测层位，建议规划环评阶段监测枯、平、丰完整水文年数据，观察监测园区的流场变化，优化项目跟踪监测井的位置。水质调查方面，建议建立规范监测井，园区常规检测按照HJ164中工业集聚区的监测要求进行布点和跟踪监测，使得具体项目环评现状监测符合简化条件。

2.2.3 环境影响预测与评价

由于规划环评对项目建设阶段的研究很少，因此对工程建设阶段的环境影响的分析不宜简化。在工程实施过程中，若废水经园区内的污水处理设施进行集中、统一处理，则可简化或直接参考规划环评（或排污设施环评）。然而，由于规划环评通常不会对工程在非常态条件下的环境影响进行分析（例如污水预处理设备的维修），所以这一环节不能被简化。在地下水环境影响预测中，主要包括污染源强、环境保护目标明确、区域水文地质条件详实、地下水环境影响分析结果准确等。并结合具体的水文地质情况，进一步评述了该地区地下水评价的结论。在大气环境影响预测中，由于污染物排放强度的计算往往是以单位面积或单位产值为基础的，其污染物浓度与实际污染物浓度相差很大，故不能简化。在规划环评中，若对该工程的大气污染物、环保指标进行了明确、评估方法合理、评估结论正确，则该项目的环评工作可以简化，但在特殊情况下不能进行简单分析。在环境风险评估中，环境风险源的位置、源强度、保护目标等与环境影响评估阶段差异不大，可以简化环境风险评估，但总体上，由于环境风险源的位置不确定，不能将其简化，可用作参考和对比[4]。

2.2.4 环境保护措施及其可行性论证

对于区域内污染超标的园区，如果规划环评中提出了具体的污染物削减方案，或者园区内有明确的污染物排放方案，则可以简化该项目的污染物排放。对包含特定建设项目的规划，例如，规划环评所建议的具体的、切实可行的污染物排放控制方案，项目的环境影响评价可以直接参考。在减少地表水对环境的影响方面，如项目废水通过园区内的污水处理设备则可以极大地简化这一环节。着重阐述了污水预处理设备的正常使用及日常管理。针对减轻地下水环境影响的对策，应结合规划环评与地下水环境影响预测的有关内容，着重提出相应的对策。在减轻大气污染影响方面，规划环评所涉及的具体项目不多。总的来说，简化是不可取的。可以将风险预防、应急预案与规划环评中提出的风险控制及风险控制的负面清单相结合[5]。

2.2.5 环境管理与监测计划

园区内的所有建设项目都可以通过规划环境影响评价结果进行跟踪监测。比如在工业园区规划环境保护规划编制的环境管理规划、跟踪评价内容、监测方案等，在监测要素、监测点位、监测频次等方面都达到了建设项目环评的跟踪监测要求，这部分项目环评内容可适当简化。

3 园区规划环评与项目环评联动的基本要求

3.1 严格规划环评质量管理

在规划环评中，应对园区定位、布局、结构、规模、环保等进行论证，并对其进行环境影响评价和简化。在规划环境影响评价中，要对项目环境影响评价提出更高的要求。同时，要加强对环境影响评价单位、专家和评估机构的管理。避免重复评估，过分简化，随意简化[6]。

3.2 推动规划环评成果落地

在规划环境影响评价中，要严格按照《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》和有关文件的规定，在规划环境影响评价中严格执行空间布局、控制污染物排放、控制环境风险、控制资源、保护环境等方面的工作。规划环境影响评价结果是项目环境影响评价的主要内容。

3.3 加强园区环境风险防控规划

在执行过程中，不能有重大的环境问题和环境事件，也不能发生群众对环境的投诉。对于规划环评期内环境污染超标的地区，其环境质量整体上为改善；规划环评期内环境质量达到要求的地区，其环境质量为不恶化或有所改善。

3.4 注重相关资料数据的时效性

规划环境影响评价的基本资料必须真实可靠，必须具有代表性和时效性才能符合环境保护的需要。能够真实、全面地反映工程区域的环境质量状况、变化趋势以及群众对工程建设的评价。

4 探索联动下的建设项目环评审批改革

4.1 免于办理环境影响评价手续

按《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》（以下简称《分类名录》）要求应当填报环境影响登记表的建设项目，可免于办理环境影响登记表备案手续。

建设单位在项目建设及运营过程中应遵守国家及本市环境保护法律、法规、标准和有关技术规范要求，确保污染物达标排放。

4.2 创新办理方式

同一类型的小微企业项目，在明确相应责任主体的基础上，可打捆开展环评审批，统一提出污染防治要求，单个项目可不再重复开展环评。

建设单位是环评文件责任主体，需要认真核实打捆审批的要求，按照要求落实项目污染防治措施。

4.3 排污许可联动

对免于办理环评管理手续或打捆开展环评的项目，企业申领排污许可证时可将产业园区规划环评审查意见、打捆环评批复作为其环评批准文件。

5 结论与建议

5.1 结论

加快规划环评与环评工作的衔接是贯彻国家有关法律法规、环评改革的要求，要优化营商环境，加强宏观指导，简化产业园区的微观管理。工业园区规划环境影响评价是一种特殊的环境影响评价体系，是环境影响评价体系改革的“主战场”。它同时具备了环境影响评价的性质和环境影响评价的特征。园区规划与环境影响评价相结合，已经具备了成熟的条件。针对近期已有建设项目的专业园区，可以在项目建设的政策合规性、环境可行性分析、环境调查、环境影响分析等方面进行简化，探索对园区环境影响评价的分级标准。对涉及特殊工艺的电镀、喷涂、印染、制革等行业，可以采取联合立项的方式实行环评，统一提出污染控制和风险防范要求，单个项目不重复环评[7]。

5.2 建议

（1）对园区的规划内容进行规范化。园区主管部门负责组织实施城市发展和建设项目的规划。总体规划、详细规划、产业发展规划和其他类型规划，应当包括园区空间布局、产业结构、规模、环保基础设施等方面的内容，明确近期建设项目，并说明项目具体建设内容。

（2）推动区域评估与信息披露。各园区主管部门要对园区的基础设施、环境监测网络的建设进行统一规划，编制年度监测报告，并对园区的环境现状进行评价，对园区的主要环境问题和环境风险进行分析，并与园区建设项目共享园区规划环评信息、环境质量监测数据和环境状况评估。

（3）对联动效应进行评价。选择具有代表性的区域作为环境污染严重区域，并根据不同的产业类型，尤其是有一定的环境问题和潜在环境风险的产业，进行规划和环评的协同效应评估。对项目环境影响评估工作的进展与风险进行分析，防止其流于形式、过于简单化，并依据评价结果适时调整衔接的内容与要求。