规划环境影响评价在环境保护工作中的重要性

柳文奎

（守正（厦门）工程科技有限公司，福建 厦门 361000）

计划与环境评估是指政府在计划制定阶段，通过对计划执行中可能产生的环境影响问题做出分析、预见和评估，从而提供防止和减少环境不良影响的策略和措施的过程。随着经济发展助推城市化步伐的加快，从而使得城市的生态环境也随之发生变化。应用环境影响评价对我国城镇人口和地区经济发展的合理性进行分析，可以使二者的发展达到互相平衡状态。由于我国开展环保生态工作起步较晚，公众的环保意识相对较弱，企业对环保工作的认识也相对欠缺。因此，在环保工程实施过程中，将环境影响评价纳入到工程建设中，可以有效地改善这种状况。

1 规划环境影响评价在环保工作中的重要作用

1.1 实现环境污染源头治理

传统的环保方式主要是对已受污染区域进行调查，查明污染问题的根源，并采取有针对性的措施。然后，发布区域规划的整改指示和整改计划，并监督相关单位和单位整改。虽然这种环保处理方式可以有效地改善环境问题，提高环保效益，但同时也带来了许多问题，比如，某些需要整改的企业，为落实下发的整改方案，必须停工停产，这不仅会减少该企业的经营收入，也会对当地的经济发展造成一定的影响。规划环境影响评价突破了传统环境保护模式的限制，把污染的问题从根源上消灭，从“先毁后治”的坏模式中解脱出来，同时让相关企业尽早地投入到环保规划中来[1]。因此，通过科学的技术与装备辅助，搞好环境的治理与源头控制，把破坏的根源扼杀在萌芽状态，消除了先破坏后治理的不良格局，避免了后期治理困难、无法彻底恢复原有的生态环境等问题。

1.2 提高城市建设资源利用率

城市乃至国家若想获得经济发展，会在一定程度上对自然资源有所损害,然而，自然资源并不是取之不尽用之不竭，过度开采和破坏会使资源面临枯竭的境地。以煤炭为例，如果不能合理利用，不仅会造成资源的浪费，更严重的是造成环境的污染，此外，燃烧煤炭时所释放的二氧化碳也会对人体健康构成威胁。根据环境影响评价的结论，就能够科学合理地制定煤炭资源使用计划以及煤炭排放预防方案。在保障煤炭充分利用的情况下，尽可能地减少二氧化碳的排放，从而有效地提高煤炭利用效率。同时，通过环境影响评价的结果，还能够预估污染排放量、治理周期以及治理所需资金以及各阶段的费用差异，从而得出相应的治理措施。另外，建设项目可以通过对目标地区的自然环境进行评价，并以此来确定该地区的污染物排放标准，以获取更精确的资源开发和利用，以防止资源利用与环境的不平衡，保证资源利用的合理性。

1.3 促进环境保护的可持续发展

促进环境领域的政策改革，实施可持续发展的政策，是实现环境评价的终极目的，同时也是处理环境问题日趋严重的一个重要手段。为了应对大气污染、农田荒漠化、生物多样性损害和持久性生物危害等各种环保问题，还需要形成完备的环境评估系统，提出合理的环保方案，保证企业和相关单位对环保问题做出最佳的判断。规划环境评估的结果将为环境评估体系的完善奠定基础，为土地资源划分、分区建设等方面提供规范，要把环保工作提高到战略高度，以保证各项环保工作能适应城市发展和社会建设的需要，真正适应新时期的发展潮流。

2 规划环境影响评价主要内容

计划环境影响评估是指在计划制定过程，对计划执行所产生的影响作出研究、预见和评估，以建立防止和减少不良影响的措施和方法的过程。

规划环境评估主要涉及如下一些领域：规划研究、环境状况分析研究、环境分析与制定环保政策的考核分析、环境调查和评估、根据环境保护政策制定合理的规划措施、社会参与、跟踪控制计划。

3 规划环境影响评价在环境保护工作中的应用流程

3.1 构建规划环境影响评价体系规划

规划环境影响评价指标体系应包含以下内容：①规划内容：从区域可持续发展、区域平衡、先进性、清洁生产工艺等方面考虑，以防止规划造成的环境污染，同时，从环境保护的观点出发，对工程建设进行规划，调整产业结构。②规划选址：根据环境污染因子（大气、水、噪声等），以及人口密度等影响因素，选择合适的规划地址，并对严重污染的项目进行地质条件变更。③规划布局：结合环境影响评估的实践方案，重点分析了各个工程的相互影响和生态环境影响。④规划配套公共设施和环保设施，例如：处理工业固废、垃圾场、污水处理系统等。⑤环境容量，包含大气环境容量和水环境容量，以此为指标，可为各种污染物的排放和总体的污染物的排放提供参考。对水、环境、生物多样性产生的影响进行预测和评价，为环境保护政策制定提供参考；⑥环境保护措施，预测环境问题，并制订有针对性的防范和缓解战略[2]。

3.2 选择规划环境影响评价方法

不同的规划环境影响评价环节，就要采取与之相对有的针对性评价方法。根据《规划环境影响评价技术导则 总纲》（HJ130-2019），规划环境影响评价环节主要包含：规划分析、现状调查与评价、环境影响识别与评价指标确定、规划实施生态环境压力分析、环境影响预测与评价、环境风险评价。

其中“环境影响预测与评价”是核心的评价环节，其常用分析方法有：类比分析、对比分析、负荷分析、弹性系数法、趋势分析、系统动力学法、投入产出分析、供需平衡分析、数值模拟、环境经济学分析、综合指数法、生态学分析法、灰色系统分析法、叠图分析、情景分析、相关性分析、剂量-反应关系评价等。

规划环境影响评价其本质上是一种“思想”，即在规划的初期阶段，规划制定者的意识里需有“环境保护思想”，这种“思想”最终体现在规划之中，在日常的规划环评中，环境影响预测与评价环节通常采用投入产出分析、环境数学模型、加权比较法、对比分析法、环境承载力分析法来开展评价工作[3]。

3.3 引导公众参与规划环境影响评价

环保建设与每个人的生活都息息相关，所以社会大众都应该积极正面应对，不能将责任都归附于生态环境等部门，而是需要相关的管理部门、工作人员、民众共同承担、努力。在规划环境影响评价中，环境背景调查，资源价值评估，环境保护方案制定和执行，监督执行国家环境保护计划等都需要大量公民的积极参与。而公众参加规划环境评估则包括了初期、中期和后期三阶段实施，在初期，大量公民对国家环保的长期规划与政策措施的制定提供了意见；中期，公众在环境容量、环境保护措施的制定等方面，着重讨论了环境影响评估；后期，大量公众投入到了环境保护措施的制定中。

3.4 形成规划环境影响评价联动机制

环境影响评价包括建设工程环境影响及规划环境影响评价两种，这两种评价方法在评价思路、评价内容、评价方式等方面有相似之处，两者之间无法相互替代，但又可以互补，形成一种互动的机制，促进双方工作的有效开展。二者互相联动机制主要体现在2个联动内容上，一是与评估方法联动机制，建设项目环境评估是从宏观经济角度开展的，其项目主要涉及选址、技术、设计规模、环境设计等，而后者则可发挥其先导性功能，降低评估项目数量。二是形成评估项目的联动机制，在规划与建设时，选用能够反映现实状况的指标体系，这些指标要具备可测量、可操作性强，含义清晰的特征，并且要确保目标存在因果关系，这样，就可以清晰地认识到目前存在的各种问题和环境保护问题。

4 规划环境影响评价体系存在的问题

4.1 相关制度不完善

我国规划环境影响评价工作起步较晚，对相关问题的研究还不全面，对相关概念的界定也不统一，这就造成了我国目前在实施环境影响评价工作中的一些问题[4]。

一方面，有关部门没有充分重视规划环境影响评价的建设，在工程建设中，往往只注重审批而忽视监管，注重评价而忽视验收，这将给这个项目的实施带来很大的障碍。另一方面，中国目前的环境保护管理制度还不健全，环保相关部门的职责关系错综复杂，各部门间资源与信息交换不畅通，给环保部门的工作带来了负面的影响，这必然会对环境保护政策的实施产生很大的阻碍。

4.2 没有形成准确的评价方式

我国的环境影响评价工作已有相当长的历史，但目前的规划环境影响评价还处在起步阶段，在此期间，环境影响评价没有形成准确的评价方式。虽然《环境影响评价法》在制定时就已经考虑到了相关的文件规定，但是因为客观因素，导致了最后的失败。第一，相对缺乏清晰的含义。在规划环境影响评价工作中，由于缺乏统一解释，各有关方面的认识也不尽相同，从而导致评价工作的顺利进行。第二，评价的需求不明确，在现行的《环境影响评价法》中，仅仅规定了原则的内容，并未对其实施的具体要求和条件进行明确规定。

4.3 法律体系不够健全

在推进环境影响评价工作的时候，往往会将评价内容、环境影响评价、环境监测等问题混为一谈，而有关部门又没有具体的说明和规范，这就造成了工程验收的失误。我国现行的规划环境影响评价制度不完善，审查制度不完善，审查权限不清楚，需要进一步完善。虽然我国已经制定了一套完整的环境影响评价体系，但仍然存在着许多普遍的缺陷。比如，《环境影响评价法》规定，一些建设工程的不确定因素很多，即便进行了环境影响评价和分析，也很难在短期内改变其对生态环境的影响，而且没有很好的预警和预警作用。

5 规划环境影响评价的优化建议

5.1 完善理论体系

由于我国的规划环境影响评价工作起步较晚，并且是在充分吸收国外有关规划的内容后才开始实施的，因此目前在这方面的研究还很薄弱，缺乏足够的理论支持。为此，有关部门应积极规划和规范环境影响评价的内容，明确其适用范围，促进其推广，并不断完善其理论体系。

5.2 加强规划环境影响评价地位

早在2011年8月，国家相关部门在《关于进一步加强规划环境影响评价工作的通知》（环发〔2011〕99号），强调做好综合规划环评工作，以防止对环境因素考虑得不够全面而出现的严重生态环境问题，规范环评工作是做好国民经济和社会发展计划编制工作的关键内容，也是推动经济社会发展方式改革、实现经济社会全面协调可持续发展的必要条件。在资源环境评估管理工作中，地方政府在区域、流域、资源开发与利用规模等的综合性规划中，以及工、农、牧、渔、水利、交通、资源开发等专项规划中，往往只重视规划而忽略规划环境影响评价，无法发挥规划环评的源头预防工作，无法为后续的规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动提供技术支持，从而造成企业经济负担，推高环境保护成本，人民群众对环境保护工作也无法认可。因此，必须加强规划环境影响评价的地位。

5.3 加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动

近年来，在全国各地“三线一单”生态环境分区管控要求的实施背景下，各地应充分发挥规划环境影响评价的宏观引导功能，加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动。2021年12月，生态环境部发布《规划环境影响评价技术导则 产业园区》（HJ 131-2021），导则强化规划和项目环评联动、衔接“三线一单”区域生态环境分区管控体系，明确简化入园建设项目环境影响评价建议。因此，对于已完成并有效落实相关规划环评的区域，应加强规划环评与项目环境的联动，对于纳入区域规划的建设项目，应采取免于办理环境影响评价手续、简化环境影响评价、共享环境数据等措施，对于区域内的污染物开展统一治理，提高治理效率，从而达到改善营商环境的同时加强环境保护工作，真正实现规划环评源头预防的作用，提高规划环评效力[5]。

6 结语

综上所述，面对日益严重的资源制约和环境问题，有关部门必须不断加强规划环境影响评价制度，强化规划环境影响评价与建设项目环境影响评价的相互结合，在最大程度上促进产业结构的科学合理性，优化布局空间，从而减少对环境资源的破坏，积极推动城市发展。