我国农村宅基地管理机制的创新路径

杨秀琴

（广东省社会科学院，广东广州 510610）

0 引言

为了完善宅基地的管理，近年来我国积极推进宅基地制度改革，连续制订和出台了几个文件对宅基地制度改革提出了要求。2018年中央一号文件提出了宅基地“三权分置”改革的任务、2018年11月国家发改委印发了《关于总结推广第二批国家新型城镇化综合试点阶段性成果的通知》、2019年农业农村部发布了《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》、2020年中央深改委制定了《深化农村宅基地制度改革试点方案》、2020年新实施了《土地管理法》、2021年和2022年中央一号文件等文件从加强宅基地管理、盘活闲置宅基地、探索宅基地“三权”分置的有效实现形式等方面要求推进宅基地制度改革。2015—2017年我国还推进了33个市（县、区）开展宅基地制度改革试点工作。但目前国家层面上的宅基地制度建设进展仍较为缓慢，宅基地管理仍滞后于实践。本文以宅基地制度改革为研究内容，探讨农村宅基地管理机制的创新路径，以求加快我国国家层面上的宅基地制度改革。

1 农村宅基地管理存在的问题

1.1 宅基地有效管理常缺失，利用失范问题严重

据统计，我国目前约有农村集体建设用地总量2 060万hm2，其中农村宅基地1 333万hm2，约占了农村集体建设用地总量的64.71%[1]，是农村集体建设用地资源的重要组成部分。长期以来，我国宅基地制度建设滞后于实践需要，具体管理工作也常缺位，宅基地利用自发无序、管理失控的问题较为突出。一是宅基地分配主观性、随意性较强。在调研中发现，由于我国实行村民自治制度，在村集体经济组织缺乏有力的村规民约的情况下，我国宅基地分配权主要掌握在少数村干部手中，宅基地分配因而易出现不公平、不合理的问题。在调查中还发现，一些村年代久远的、祖传的宅基地易因产权不清而产生纠纷，甚至出现村民间的争执、殴打事件。比如，在广东省湛江市遂溪县江洪镇北里村就出现了宅基地分配不公和宅基地产权不清晰而导致村民间争吵、殴打最后发展到向当地派出所报案并有警察介入，但仍调解未果的局面。二是宅基地利用无序，布局散乱问题突出。多年来我国各地宅基地利用缺乏规划引导，村民建房自主性过大，宅基地利用无序散乱的问题普遍存在。三是宅基地利用常缺乏规范的用地审批程序。虽然目前我国许多地区都制定了宅基地用地审批政策和办法，从立法上体现了规范宅基地用地的意图。但是在实践中这些政策并没有得到很好地落实，各地农村村民利用宅基地建房的随意性、主观性还是非常强，“一户多宅”“面积超标”的问题较为突出。

1.2 闲置宅基地较多，造成了大量土地资源浪费

在我国现行的宅基地管理制度框架下，各地宅基地粗放利用特点突出。据统计，从1996—2006年10年间，农村人口减少了1.23 亿，宅基地却新增了5.33万hm2[2]。1996—2008年我国农村人均宅基地面积从193.33 m2上升到226.67 m2[3]。在调查中发现，目前我国农村仍存在较多的“旧村”“废弃村”“空心村”，这些村导致了大量闲置宅基地，拥有“一户多宅”的村民往往只住一处住宅，而闲置了其他住宅，有许多新建房屋的村民也往往只住新房子，而让旧的房子闲置。这也导致了大量宅基地闲置，造成了农村不必要的土地资源浪费。我国宅基地面积增长速度长期快于人口增长速度，这造成了许多宅基地闲置。据统计，我国目前约有农村宅基地1 333万hm2，其中三分之一闲置[4]。据笔者在广东省某市实地调研结果，2022年宅基地闲置率达到35.08%。从李婷婷等2019年做的抽样调查则可以分区域了解我国宅基地的闲置情况，他们按照我国东部、中部、西部、东北部 4 大区域统计分析，农村宅基地的闲置率分别为 13.5%、7.7%、11.4%和 11.1%，呈现东部最高、西部次之、东北第三、中部最低的格局[5]。

1.3 宅基地财产权功能过于弱化

宅基地是农民赖以生存和生活的基本资料，在宅基地管理中至少需体现宅基地对农村、农民的基本保障功能和财产性功能两个功能。长期以来，我国按人均或户均无偿定量分配宅基地的方式较好地保障了农民的基本居住权。但是在宅基地财产权功能实现上却进展较为缓慢，制度建设和管理仍难以体现宅基地对农村、农民的财产性功能。目前，我国宅基地制度规定的基本功能是村民自住，实际的宅基地利用形态是以居住和闲置为主，而未能赋予宅基地的资产化功能。但是在宅基地的利用实践中，经济发达地区特别是在城乡接合部宅基地流转早已发生，农民能通过流转宅基地获得丰厚和稳定的收入，在实践中村民已实现宅基地的资产化收益。另据2011年自然资源部的统计，在经济发达地区特别是城乡接合部，农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押等形式流转已普遍发生，流转的宅基地占比达10%～40%，并形成了自发的隐性市场。而我国目前并没有规范宅基地流转方面的制度，制度建设难以体现宅基地的财产权权能。据调查，在我国2014年开始启动宅基地改革试点之前，珠江三角洲地区的一些农民靠出租几间房子就可以获得几十万的年收入。

1.4 宅基地利用监管不足，违建问题突出

目前我国宅基地利用管理中存在较多问题。一是我国宅基地面积大，范围广阔，村庄用地缺乏规划，分布零散，宅基地监管客观上存在较大难度。二是我国目前基层信息化、专业化的管理设施、管理技术及管理人员等都较缺乏，宅基地现代化管理总体水平仍较低。三是我国农民节约集约用地观念差和依法依规用地意识薄弱，而且多年来我国一直存在宅基地利用监管缺位的问题，农民违法占用农用地甚至耕地建设房屋的现象普遍存在。另外，在我国耕地保护日益严格的情况下，一些地区的村民开始大量占用一般农用地来建房。例如，在广东省湛江市遂溪县江洪镇北里村村民就已占用了大量花生地、番薯地等一般农用地来建房。

2 农村宅基地管理的创新路径

2.1 强化宅基地管理

首先，规范宅基地分配方式，减少宅基地分配纠纷。在尊重村民自治的前提下，地方政府管理部门可对宅基地分配进行引导和监督，促进宅基地分配规范化、制度化，保障农村居民的基本居住权。一是地方政府相关管理部门可引导农村集体经济组织积极制订村民自治条款，确定村民集体共同认可的宅基地分配方式，并形成具有约束力的村规民约，使之成为村干部分配宅基地的村内制度依据，防止村干部因亲情关系、宗族原因、个人寻租等因素而导致宅基地分配不公的问题，降低宅基地分配决策的个体随意性，杜绝弱势宗族村民可能分不到宅基地的问题。二是加强地方政府管理部门对宅基地分配的监督。建议管理部门重点对宅基地多分、重分、超标分等情况进行监管，减少宅基地利用中出现的“一户多宅”，分配面积超标等问题。三是制订约束村干部分配宅基地行为的管理办法。针对村干部在分配宅基地中可能出现的分配不公、追求个人经济利益等违规行为制订专门的惩罚办法，以加强对村干部在宅基地分配中的法律约束。同时，鼓励各地村民根据当地实际情况集体制订、能对村干部宅基地分配、宅基地盘活收益分配和利用等行为起约束作用的村规民约，从而实现对村干部这一村内权力行使主体的集体共同监管，防止村干部在宅基地分配和宅基地盘活收益分配中的各种不公和违规行为，确保村民能公平享受到居住保障权和财产收益权，减少基层纠纷和社会矛盾。

其次，加快编制村庄规划，并制订宅基地利用专项规划，规范宅基地的建设。为了改善村庄建设散乱、宅基地布局混乱、农民建房缺乏统一规范等问题，各地可加快编制村庄规划和宅基地建设专项规划。一是各地可在遵守国家省市县镇相关规划的前提下，统筹考虑村民的居住需求，尽快制订和完善村庄用地规划，结合村庄周边山、水、湖、田、草、沙等资源分布情况，科学划定宅基地范围，合理布局宅基地，在保障好宅基地福利性分配的前提下，遏制宅基地无序外延扩张。二是以建设规划好的村庄为样本，通过宣传让村民认识到按标准和规范统一建设的房屋有利于建设美丽乡村、改善村民整体居住环境、推动民宿等产业的发展，最终有利于增加农民和村集体的收入。三是统一规范好村民建房标准，包括户型、层高、外观设计等方面的建房要求，为有自然条件发展乡村旅游、电子商务等二、三产业的村庄创造良好的条件。

再次，重视运用宅基地行政、经济手段，强化宅基地的管理。运用行政管理和经济管理两个手段是解决我国长期宅基地日常管理工作缺位这一管理短板的有效方式。一是确实设计和落实好宅基地用地审批政策，规范用地审批程序。根据实际要求科学设计和完善宅基地用地审批政策和程序，让宅基地审批政策更合理、更具可操作性，并在实践中严格按这些审批政策和程序申报宅基地，促使村民和村干部，先依法申报再用地、先完成程序再建房，以更好地发挥行政管理手段在宅基地管理中的作用。二是进一步建设完善宅基地经济管理机制，重点落实好面积超标的宅基地有偿使用制度，创新宅基地有偿退出制度，构建产权不清的历史宅基地或争议地的经济补偿机制，严格执行宅基地违建、乱建的经济处罚制度。

2.2 构建闲置宅基地的处置机制

首先，构建合理的闲置宅基地退出机制。村集体经济组织可根据村内闲置宅基地的具体情况，制订可行的闲置宅基地回收或回购计划，回收“空心村”“废弃村”等闲置宅基地，引导“一户多宅”的村民和已进城落户、有长久住所和稳定收入来源的村民主动退出闲置的宅基地，并给予这些村民一定的补偿，以提高村民自觉退出闲置宅基地的积极性。对需要整村改造或成片盘活的闲置宅基地，地方政府可根据当地土地资源利用状况科学建设村民的安置小区，并以村民自愿为原则按村民同意的标准为村民置换合适的住房，有序让村民退出宅基地。

其次，建立可行的闲置宅基地盘活机制。对于目前我国存在的大量闲置宅基地，需采取可行的盘活方式让其在乡村振兴中得到更好的利用。一是根据村内宅基地资源状况，对于宅基地资源不充裕的村可优先将闲置宅基地用为村内部未来宅基地的储备用地，确保村民的住房用地需求，保障村民的基本居住权。二是根据闲置宅基地的具体分布情况及其周边土地的利用状况，将能复垦为耕地的闲置宅基地首先复垦为耕地，同步完善必要的生产性设施，并尽可能与建设高标准农田的目标相对接，确保复垦耕地具有较好的利用条件，这将有助于减轻我国耕地保护压力。三是根据乡村产业振兴发展要求，结合乡村产业基础和优势资源，按产业项目用地需要利用闲置宅基地大力发展特色产业、休闲旅游、民宿、仓储、物流等产业，促进农村一、二、三产业融合发展，发挥闲置宅基地在激化农村发展内生动力中的作用。

再次，构建村集体盘活闲置宅基地的村民参与机制。闲置宅基地盘活是土地资源再配置、再利用的过程，在这一过程中涉及土地收益的再分配问题，建议宅基地资源丰富的村建立宅基地盘活村民表决制度、宅基地盘活事项公示制度及盘活收益收支村民监管制度，让宅基地盘活过程及其收益收支情况公开化、透明化，维护村民的知情权，避免闲置宅基地盘活过程中因错误的决策而给村民和村集体经济组织带来不必要的损失。

2.3 强化宅基地财产权权能

首先，鼓励村民和村集体通过盘活宅基地来实现宅基地的财产性功能。引导村民和村集体经济组织利用乡村振兴带来的机遇积极盘活宅基地，努力创新宅基地的盘活形式，推动宅基地以出租、出让、租赁、入股、联营等方式流转，优化宅基地与劳动力、资金、技术、管理、信息、数据等要素的配置，提高宅基地利用的综合效益。

其次，创新宅基地利用收益分配办法。在完成宅基地“三权”分置改革的基础上，根据产权结构制定宅基地盘活利用收益的分配办法，让农民能分享到宅基地的盘活利用收益。合理确定村民、村集体经济组织、经营主体及地方政府等相关主体在宅基地盘活利用中的收益分配比例，其中村民和村集体经济组织应是收益分配的主要主体，需以更大的比例参与分配宅基地的盘活收益，用地主体以获取其经营利润为主，地方政府则以税收的形式参与一定比例的收益分配，以此体现宅基地在社会经济发展中的增值性收益，这是宅基地所有权、资格权、使用权分置及其增值特性在宅基地利用收益分配上的有效实现形式。尝试多种让村民分享到盘活收益的方式，比如，可通过股份分红、参与就业、合作经营等方式让村民分享到盘活收益，或通过完善村内道路、广场、娱乐休闲场所、交通站场等公共基础设施和配套设施让村民享受到更好的生产生活条件，或通过发放村民养老金、慰问金、生活补助等方式让村民享受到实实在在的实惠。

再次，加快推动宅基地资本化。借鉴和推广浙江省绍兴市、湖南省浏阳市、福建省晋江市、四川省泸县、佛山市南海区等宅基地改革试点地区的经验和办法，赋予宅基地贷款、抵押功能，并制订具有可操作性的宅基地贷款、抵押政策和程序，以充分发挥宅基地的融资功能，助解农民生产发展中的资金难题，拓展宅基地的产权权能。最后，利用宅基地改革试点地区先行先试的经验，稳步推进我国宅基地流转制度的建设。继续支持宅基地改革试点地区推进各项改革举措，允许宅基地改革试点地区进一步扩大宅基地流转范围，创新宅基地流转模式，并鼓励试点地区认真总结流转经验、积极开展地方性宅基地流转制度的建设。国家则可利用宅基地改革试点地区的流转经验和地方性制度建设的基础，稳步推进国家层面的宅基地流转制度建设，允许宅基地在本村内和本县村际间流转，并从流转主体范围、条件、用途、方式、期限、程序、收益分配办法、纠纷解决法定途径等方面进行明确的界定。改革和建设我国宅基地流转制度，将各地已发生或将来会发生的宅基地流转行为纳入规范化、法治化轨道，推进宅基地私下流转向公开流转转变，促进这个市场有序发展，避免未来可能发生的更大规模的宅基地流转会带来的管理难题。

2.4 构建宅基地利用监管机制

首先，完善宅基地利用的基层监管设施。我国可加大投资，加快建设完善基层电子化、网络化、信息化、数字化监管设备，提高基层宅基地利用监管的现代化水平，对基层宅基地利用进行实时监管，及时遏制宅基地违建、乱建问题，减少农地非农化行为。

其次，重视基层管理人员专业培训和职业队伍建设。宅基地利用监管是一项专业性工作，需要管理人员具备相应的土地管理专业知识，而且在我国社会经济发展过程中，关于土地利用管理的政策常发生更新、改变，相关的管理细则也常发生变更。建议省、市两级的土地管理部门定期对基层土地管理人员开展专业培训，确保基层管理人员确实能及时掌握最新的土地管理新政，避免基层管理人员因没及时学习或错过学习新的用地政策文件而未能对宅基地进行有效管理的问题。另外，在建设完善基层监管现代化设备的同时，向基层配备专业技术管理人员，并鼓励这些人员积极对基层管理人员展开专业培训，更多的管理人员确实掌握相关的信息化知识和技术，提高基层管理队伍的整体专业化水平和专业管理能力，进而提高我国宅基地管理的综合实力。

再次，加快政策宣传力度，提高农民依法依规用地的意识。行政管理部门可运用电视、网络、信息、微信、报纸、电台等公共媒体和平台，宣传宅基地的利用管理政策。村集体经济组织则可运用村内广播、宣传栏、横幅标语等宣传平台及时宣传宅基地的相关政策，让农民能及时了解和掌握宅基地的利用管理新政策，提高农民学法、知法和用法的意识。同时，由于宅基地的利用管理主要需依靠村集体经济组织的力量，因此，村集体经济组织可将宅基地利用管理中重要的需要村民严格遵守的内容转化为村规民约，用农民易懂易接受的语言让农民完全掌握宅基地的利用政策，也让农民能及时运用相关政策捍卫自身的居住权，促进农民自觉遵守用地和建房政策，使宅基地的利用管理政策能在基层顺利得到贯彻落实，减少我国宅基地违建乱建的情况，减轻我国耕地保护压力。

3 结语

近年来，我国宅基地制度改革取得了一定的进展，宅基地改革试点地区也取得了较丰富的经验，推进了地方性宅基地制度建设。在我国实施乡村振兴战略、城乡协调发展、新型城镇化、农业农村优先发展等发展战略的情况下，我国农村经济发展速度明显加快，农民收入水平有较大提高，城乡差距有所缩小，关于宅基地的利用功能与配置要求也发生了改变。但是我国宅基地制度改革明显滞后于实践需要，制度改革范围还局限于试点地区。为了让宅基地在农村发展新时期得到更好的管理、配置与利用，我国需进一步加快推动宅基地制度改革，在总结试点地区宅基地改革经验的基础上，加快推进国家层面的制度建设，以更好地发挥宅基地特别是闲置宅基地在乡村振兴发展中所能发挥的资源、要素、资产等方面的作用。