乡村治理法治化建设的问题与对策研究

徐 航

（中共河南省委党校法学教研部，河南郑州 451000）

0 引言

仰赖于数千年中华传统农耕文化，华夏文明一直走在世界文明前列并在人类文明史上享有独特地位。1982年，宪法首次确立了乡镇行政机关与村民委员会的宪法地位，为新时代乡村的“良法善治”提出了长远课题。为进一步贯彻中华人民共和国宪法精神，将乡村治理权力交付给真正代表人民利益的委员会、基层政府，需要以法治化建设打造出人民当家作主的乡村治理模式，为我国乡村振兴战略的推进和全面依法治国方略的实施保驾护航[1]。

1 乡村治理法治化的重要意义

1.1 有助于打通农民群众利益诉求渠道

随着脱贫攻坚的全面胜利与乡村振兴战略的深化，农村社会的经济条件得到普遍提升。但不少农民的精神世界跟不上物质生活变化，依法维权的基本意识在农民群体中相对匮乏。[2]不少农村群众抱有“法不责老、法不责众”的态度，一遇纠纷便纠集乡亲闹事。此类情况之所以发生，一是农民群众对维护自身权益的方法认识不足，二是农村基层治理的法治建设不完善，而乡村治理法治化建设能够有效对治这两重缺陷。法律意识和用法能力的增强能促进农村群众依法传达个人诉求，并最终激发其参与、监督农村社会治理活动的能动性。

1.2 有助于增强对基层干部权力行使的监督管理

“村官”是党中央在基层的“代言人”，他们依法守纪不仅有利于保护基层群众切身利益，还有利于维护农村社会秩序。推进农村法治建设是监督基层权力运行，治理恶政、懒政等腐败问题的有力措施。通过建设经济责任审计、村务公开系统、农村纪检考核等法治化制度，能有效扫清腐败“死角”、督促基层干部依法履职。只有将法治精神与法治化治理普及到人民群众与基层干部队伍中，才能有效规范干部的权力行使，从根本上扭转基层干部的法治观与权力观，最终做到“把权力关进制度的笼子里”。

2 乡村治理法治化面临的困境

2.1 法治建设内生动力不足

人情社会为农村群众套上了沉重的思想枷锁，从社会发展与法治建设的视角来看，它表明了法治的缺位。即便是在乡村振兴、农村转型发展的深化阶段，乡村仍然没有完全挣脱陈旧秩序的桎梏，许多农村依然围绕血缘、长幼、亲疏关系构建治理模式，村民的社会交往与法律活动带有浓郁的乡土伦理色彩。此外，法治建设的另一驱动力是经济，一般而言，法治化建设水平与区域经济基础呈正相关关系。但受政策、体制等因素影响，很多农村地区在产业发展方面没有发挥出应有的地域文化优势，经济建设的落后也在很大程度上导致了农村法治化建设的不足。

2.2 立法与治理体制不健全

目前我国大部分农村涉农立法不够完善，主要体现在：涉及村民委员会的法律条文过于抽象；干部监督罢免启动程序过于复杂，导致难以有效落实对基层干部的监督管理。同时，基层自治、“两委”职能配置优化等领域的立法也都存在定义模糊、权限范围不清等问题。由于法治活动运行机制繁复、法律诉讼程序复杂，农村群众使用法律维护自身权益的成本过高。一些农民认为与其诉诸法律，不如搞“缠访、闹访”，或者干脆去地方政府门口拉横幅、举牌子。于农民而言，以这种做法解决问题确实成本更低、效率更高，但它却极大浪费了行政资源、增加了执政成本。

2.3 未能有效发挥农村群众主体作用

由于缺乏专业法律型人才，乡村法治化建设步伐缓慢。传统的农村教育能够发挥人才的反哺作用，鼓励青年学子学成后返乡参与家乡建设。但在当前的农村社会转型期，教育的反哺机制被逐渐消解，不少农村学生求学的目的便是“逃离农村”“跳出农门”，这无异于通过教育强化了人才的单向流通模式、拉大了城乡人才资源差距。现有的乡村教育未能疏通人才返乡之路，有法律知识技能的青年群众为家乡法治建设提供知识支撑的主观意愿并不强烈。

2.4 基层干部法治化治理能力不够

许多农村干部虽有为人民服务的使命感与责任心，但受自身法律素养与文化水平的限制，难以为法治化治理创造正面影响。由于司法解释的专业性与法律语言的晦涩性，很多基层干部难以吃透法律规范的内在含义，甚至不能准确区分司法与执政、伦理与法律、民事与刑事的区别，在处理法律问题时自然会产生思想与行动上的混乱。干部队伍法律意识的淡薄和法律知识的匮乏严重阻碍了农村法治化建设的步伐。

3 乡村治理法治化建设的有效策略

3.1 促进政府干预与农村社会自然演进规律间的耦合

乡村治理法治化建设需要遵守农村社会演进的客观规律，乡土人情社会特有的交往逻辑便是其自然演进的结果。农村大部分传统文化习俗，比如祭祀、婚嫁、丧葬等事宜，如果没有危害到他人个体或社会整体利益，政府应尽量减少对它们的不必要介入。政府的引领与农村的自然生命力并不是非此即彼的二元对立力量。传统的乡村治理手段群众基础牢靠，而政府适时适度的刺激、调整也能够激发乡村的法治活力，只有二者有机结合才能够建构出最优化的乡村法治化治理模式。

3.2 多方主体协力共筑乡村法治文化之基

文化是孕育社会整体精神风貌和主流价值观的土壤。在崇尚理性、求真、公平、法治的地区，法治化往往在地区治理体系中占据重要位置，可见要想健全乡村治理法治化建设就必须夯实乡村文化土壤。首先，政府在法治文化环境建设中必须坚守中心地位、发挥主导作用。要积极寻求与高校、媒体的合作，依托互联网、新媒体、电视节目等信息化平台传播优秀乡土文化，并利用文化娱乐作品普及法律知识与法治观念。在文化的传播中必须坚持以人为本，认识到只有人民群众喜闻乐见的文化产品才是好的文化产品。同时还要注重内容导向性，以法治文化的落地生根为导向、以健全农村法治化治理制度为目标、以农民权利主体意识觉醒为任务，不断厚植乡村法治文化理念。

3.3 强化乡土社会秩序与法治制度的互通性

有关农村的立法工作必须认清这样一个事实：我国乡村虽然已全面进入转型期，很多农村群众也受到了各种文化思潮的影响，但农村的内生秩序仍然十分稳固，其与法治制度的联结仍然不够紧密。对此应尊重农村的特殊情况，编撰出能够调节农村转型期间农民与农民、农民与土地、生产与生活关系的纲领性法律法规，平稳推进乡村法治化治理建设。

在农村相关立法中必须清晰划定“两委”的权力关系与职权范围，澄清“两委”与基层政府之间的从属关系，以此优化政治工作资源配置并落实基层民主。还要调和国家立法与民间立法之间的矛盾，民间法需要同等关注实体正义与程序正义，扭转民间立法中常见的重视结果、轻视程序的落后做法。新时代乡村治理要善于取精华、去糟粕，留存住乡村传统秩序中向善、有礼的内核。

3.4 以人本理念推动人治与法治的进一步融合

乡村治理法治化建设的最终目的是保护农村群众的法律权益，同时，行使治理权利、提出治理意见的也是作为基层干部的自然人，因此在法治化建设进程中必须突显人的主体地位，只有重视人的本位性、促进人的法治化转型才能够高效推动乡村治理法治化建设进程。

值得注意的是，人虽然在乡村治理法治化建设中占有举足轻重的地位，但人也是最容易“掉链子”的一元要素。尤其是我国存在几千年的人治传统，这种传统在现代农村社会中仍有存续。因此必须建立严格的规章制度监督、约束农村干部的权力行使，引导干部在思想上进行法治化转变。还要定期开展法律培训课程并设立法治化考核机制，考核成绩与相应奖惩措施必须同法律知识、法治治理能力相挂钩，将权力掌控者培养打造成法治服务者与法治化建设标兵。

4 结语

为跟随乡村振兴战略进程和农村发展转型步伐，基层政府在未来的工作中应当将法治化建设作为头等要事，立足法治视角深入农村、拥抱农村、理解农村，以此顺应城乡共融大趋势、践行全面依法治国要求。