论立法体制的完善

摘     要：推进科学立法，关键是完善立法体制。在职权立法体制中，应明确权力机关与行政机关之间、人大与人大常委会之间、权力机关上下级之间和行政机关上下级之间立法职权的划分。在授权立法体制中，应明晰全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规，全国人大授权经济特区所在地的省、市人大及其常委会制定经济特区法规，全国人大及其常委会授权暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定以及配套立法等事项。

关  键  词：立法体制;职权立法;授权立法;科学立法

中图分类号：D921        文献标识码：A         文章编号：1007-8207（2022）02-00101-08

收稿日期：2021-07-01

作者简介：向忠诚，桂林电子科技大学法学院教授，硕士研究生导师，研究方向为立法学、行政诉讼法学。

基金项目：本文系2018年广西地方法治与地方治理研究中心重点项目“科学立法研究”的阶段性成果，项目编号：GXDFFZ2018006。

一、我国立法体制的发展历程

立法体制是关于立法机关的设置、立法权限的划分以及立法权运行的基本原则和基本制度的总称，[1]其要解决的是立法权限在享有立法权的机关之间如何进行分配的问题。我国的立法体制有职权立法体制和授权立法体制两种，经历了三个发展阶段。

第一个阶段（1949—1953年）  此阶段立法体制的特点为法定集中、实际分散。依照1949年9月27日全国政协第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》和1949年9月29日全国政协第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，中央人民政府委员会是唯一具有立法权的法定机构。但实际上，当时不同解放区的实际情况并不相同甚至存在较大差异，中央统一立法存在很大的难度，加之各地建立民主政权、恢复并发展国民经济急需因地制宜进行立法，故各地政府实际上享有很大的立法权，且地方立法主体也较为多元化。

第二个阶段（1954—1978年）  此阶段立法体制的特点为立法权国家高度集中。依照1954年9月20日第一届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和1978年3月5日第五届全人大第一次会议通过的《宪法》的规定，全国人大是最高国家权力机关，行使修改宪法、制定法律、监督宪法和法律实施等职权;国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。实践中，虽然全国人大于1955年和1959年授权全国人大常委会部分行使国家立法权，但地方立法几乎停滞。

第三个阶段（1979年至今）  此阶段的立法体制因经济社会的不断发展有了很大程度的变化。在国家立法层面，依照1982和12月4日第五届全国人大第五次会议通过的《宪法》规定，全国人大和全国人大常委会、国务院、国务院部委分别行使国家法律、行政法规、部门规章的制定权;1984年和1986年，全国人大授权国务院拟定有关税收的条例、有关改革开放方面的暂行规定和条例;2000年3月15日第九届全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）扩充了部门规章的制定主体，除国务院部委以外，还包括行使行政管理职能的国务院直属机构、中国人民银行、审计署。在地方立法方面，按照1979年7月1日第五届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方人大和地方政府组织法》）的规定，省级人大及其常委会有权制定地方性法规;1981年，经全国人大常委会授权，福建、广东两省人大及其常务委员会有权制定经济特区法规;1982年，按照《地方人大和地方政府组织法》（1982修正）的规定，经国务院批准的较大的市政府、省会所在地的市政府、省级政府有权制定地方政府规章;1986年，按照《地方人大和地方政府组织法》（1986修正）的规定，经国务院批准的较大的市的人大及其常委会、省会所在地的市的人大及其常委会有權制定地方性法规;2000年，《立法法》肯定了《地方人大和地方政府组织法》的上述两次修改;2015年，按照《立法法》（2015修正）的规定，所有的设区的市的人大及其常委会和市政府都有权制定地方性法规、地方政府规章。

综上可知，我国的立法主体是多元且多级的，这有利于充分发挥中央、地方两个方面的积极性，有利于整体性和局部性的统一。但应看到，地方立法主体的扩大亦有可能使不同立法主体的权力模糊化，进而影响法制统一原则的实现。为此，2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要完善立法体制，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。新时代，要使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护，关键在于完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法。

二、职权立法体制之完善

职权立法是指立法主体依照宪法和有关组织法规定的职权进行的立法。依照《宪法》和《立法法》的规定，立法主体包括一定范围内的权力机关和行政机关。其中，权力机关包括全国人大及其常委会、省级人大及其常委会和设区的市人大及其常委会，自治县人大亦有权制定自治条例和单行条例;行政机关包括国务院、国务院部门、省级政府、设区的市政府。可以看出，县乡两级人大及其常委会除自治县人大外不享有立法权，县乡两级政府、省级及以下政府部门也不享有立法权。鉴于实践中个别相关职权立法的规定不明晰或不合理，有必要对立法主体的立法职权进行更为详细的划分。

权力机关与行政机关之间立法职权的划分  就国家层面而言，制定法律是全国人大及其常委会的职权，制定行政法规是国务院的职权。二者之间划分立法职权就是要明晰哪些事项应当制定法律、哪些事项应当制定行政法规。应以“人大主导立法”为原则，全国人大及其常委会在立法职权上居于主导地位，国务院基于全国人大及其常委会的立法进行实施性或者补充性的立法，至于国务院自主性立法仅适用于纯属行政管理的事项。实践中，《宪法》和《立法法》虽未对全国人大及其常委会制定法律提出具体要求，但就国务院制定行政法规提出了以下要求：一是要根据宪法和相关法律;二是可以规定的事项为二类，即为执行法律规定需要而制定行政法规的执行性立法和针对国务院职权事项而进行的创制性立法。执行性立法是对法律中较为原则的规定的细化，不得抵触法律规定;创制性立法只能针对全国人大及其常委会尚未立法且属国务院职权的事项。若国务院对某一事项进行创制性立法后，全国人大及其常委会就该事项制定了法律，国家院对该行政法规中与法律相抵触的内容应及时予以修改或者废止。总体上看，国务院主要行使的是行政权，既要发挥其行使行政法规制定权的积极作用，又要防止其集立法权与行政权于一身可能带来的负面影响。就地方层面而言，省级人大及其常委会、设区的市人大及其常委会行使地方性法规制定权，省级政府、设区的市政府行使地方政府规章制定权，二者皆可进行执行性和创制性立法，立法权限在范围上存在交叉。对此，有学者认为，地方创制性立法在一般情形下应以制定地方性法规为宜，创制性的地方政府规章仅适用于涉及具体行政管理的事项;地方执行性立法则根据执行的是法律规定事项还是行政法规规定事项来确定制定主体。[2]亦有学者认为，制定地方性法规主要包括涉及基本政治制度的规范和公民基本权利、涉及本辖区司法机关活动、涉及政府在实施行政法规和法律过程中进行监督、涉及公民人身权利和民主权利、创设新的权利义务、具有长远性和全局利益等情形;制定地方政府规章主要包括法律和宪法明确规定、只涉及行政行为、涉及政府运行过程、涉及行政机关自身管理、不需要创设新的权利义务、针对短期性和局部利益等情形。[3]笔者认为，根据“人大主导立法”原则，通常情况下应由省级人大及其常委会、设区的市人大及其常委会行使地方立法权，制定地方性法规。省级政府、设区的市政府的主要职责是执法而非立法，如必须制定地方政府规章，执行性立法要以上位法的明确规定为依据，创制性立法须同时具备以下几个条件：一是属于本辖区具体的行政管理事项;二是只能约束该地方政府行政机关，不能约束其他国家机关;三是同级地方性法规和其他上位法对该事项没有作出规定;四是对公民、法人和其他组织的权利或者义务如无上位法的依据不得予以减损或者增加。

人大与人大常委会之间立法职权的划分  就国家层面而言，依照《宪法》和《立法法》的规定，基本法律由全国人大制定，其他法律由全国人大常委会制定;在全国人民代表大会闭会期间，全国人大常委会可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。实践中，因对何为“基本法律”无明文规定，且对“不得同该法律的基本原则相抵触”在认识上并不统一，导致全国人大与全国人大常委会之间的立法权在划分上略为杂乱。因此，有必要对只能由全国人大制定的基本法律的范围作出明确规定。考虑到现实的因素、历史的视角，可将《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》确定为基本法律，只能由全国人大行使立法权;不属于基本法律的，全国人大和全国人大常委会皆可行使立法权。全国人大的立法应由其自行修改和补充，确须由全国人大常委会在全国人大闭会期间进行修改或补充的，不仅不能同该法律的基本原则相抵触，而且全国人大常委会要在翌年的全国人大上提出报告，通过后始得生效。就地方层面而言，《立法法》规定“本行政区域内特别重大的事项”由享有立法权的地方人大立法。因这一规定较为模糊、抽象和原则，实践中享有立法权的地方人大常委会基本上“包办”了地方性法规的制定，一定程度上影响到地方性法规制定权的权威性和正当性。相较于全国人大及其常委会制定的法律，享有立法权的地方人大及其常委会制定的地方性法规仅起补充作用，故不能采用全国人大与全国人大常委会立法职权从立法事项上划分的办法。笔者认为，可从程序规则上对享有立法权的地方人大及其常委会立法职权加以划分，即对本级人大及其常委会有权立法的事项由地方人大立法还是由地方人大常委会立法应经地方人大主席团作出决定，如此既能体现地方人大主导立法的原则，亦能使地方人大常委会行使立法权具有正当性。

权力机关上下级之间立法职权的划分  就全国人大及其常委会与享有立法权的地方人大及其常委会之间的关系而言，制定法律是全国人大及其常委会享有的立法职权。《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项;（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;（四）犯罪和刑罚;（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度;（七）对非国有财产的征收、征用;（八）民事基本制度;（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;（十）诉讼和仲裁制度;（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”换言之，对以上事项包括地方人大及其常委会在内的其他享有立法权的机关不能立法。笔者认为，《立法法》第八条的规定还有可商榷之处：一是从《宪法》中关于地方政府与同级地方权力机关之间的关系定位来看，地方性法规依当地实际需要赋予同级政府特定的职权是具有正当性的，但依《立法法》第八条第二款的规定此种情况只能通过法律进行规定;二是《立法法》第八条第三项和第四项仅规定了基本的政治制度和刑事基本法律制度，但并未规定基本的文化制度和社会制度;三是《立法法》第八条第五项只涉及公民的政治权利和人身自由，对公民的其他基本权利并未提及;四是《立法法》第八条第八项和第九项规定的民事基本制度和基本经济制度在外延上并不明晰。需要注意的是，对地方性法规有权进行立法的事项，全国人大及其常委会进行立法并不违法。根据《宪法》和《立法法》的规定，地方人大及其常委会可以针对行政法规或者法律予以执行的事项和属于地方性事务的事项进行职权立法，前提和基础是不得与宪法、法律、行政法规等上位法相抵触。目前，法律或者行政法规予以执行的事项一般有较为明确的依据，判断起来并不困难，但何为“地方性事务”在理解上容易产生分歧。因此，有必要对“地方性事务”这一概念加以明确。就省级人大及其常委会与设区的市人大及其常委会之间的关系而言，除受《立法法》第八条的限制以及对法律或者行政法规予以执行的事项和属于地方性事务的事项的相关限定外，在立法上并未对省级人大及其常委会制定地方性法规有更为具体的范围限制，对设区的市人大及其常委会制定地方性法规则有历史文化保护、环境保护、城市建设与管理等方面的限定。在学界，学者们从不同的角度对设区的市人大及其常委会地方性法规制定权立法事项进行了解释，但对于设区的市人大及其常委会地方性法规制定权所限事项的“等”是“等内”的“等”还是“等外”的“等”在认识上尚存在争议。通说认为应作“等内”理解，理由是如作“等外”理解，那么设区的市人大及其常委会地方性法规制定权与省级人大及其常委会地方性法规制定权实际上就不存在区别，《立法法》对设区的市人大及其常委会地方性法规制定权立法权限的专门规定也就没有意义了。[4]可见，省级人大及其常委会的地方性法规制定权和设区的市人大及其常委会的地方性法规制定权立法职权划分的关键在于就历史文化保护、环境保护、城市建设与管理等事项如何划分二者的立法权限。笔者认为，这些事项原则上应由设区的市人大及其常委会制定地方性法规，若有以下情形之一则应由省级人大及其常委会立法：一是该事项已经超出设区的市的范围;二是该事项不存在设区的市的地方特色，在全省范围内具有共通性;三是该事项在本省内属于重大事项。

国务院、国务院部门、地方政府之间立法职权的划分  国务院行使行政法规的制定权包括针对国务院行政职权事项所进行的创制性立法和针对法律规定事项予以执行所进行的执行性立法，无论创制性立法还是执行性立法都应依据宪法和相关法律。因部门规章是对国务院的决定和命令、行政法规、法律的规定在本部门职权范围内所作出的更为细致、具体的规定，故国务院部门行使部门规章的制定权属执行性立法，如无上位法的依据，部门规章对公民、法人和其他组织的权利或者义务不得予以减损或者增加，对本部门的权力或者职责不得予以增加或者减轻。地方政府规章分为省级地方政府规章和设区的市地方政府規章。省级地方政府和设区的市政府行使地方政府规章制定权可进行创制性立法和执行性立法，前者适用于对省级地方性法规、行政法规、法律予以执行的事项，后者适用于具体行政管理事项。可进行创制性立法是地方政府规章与部门规章的差别所在。与行政法规创制性立法针对的事项不同，地方政府规章创制性立法针对的是“具体行政管理事项”而非其“行政职权事项”。地方政府规章、部门规章皆可进行执行性立法，二者之间立法权限的划分应根据以下规则：一是执行省级地方性法规的，制定地方政府规章;二是执行国务院决定、命令的，一般制定部门规章;三是执行行政法规或法律的，除有明确规定外，执行性的地方政府规章适用专属于地方事务的事项，部门规章适用专属于国务院部门管理的事项。与部门规章一样，如无上位法的依据，地方政府规章对公民、法人和其他组织的权利或者义务不得予以减损或者增加。省级地方政府规章制定权和设区的市地方政府规章制定权的立法职权划分可参照前述省级人大及其常委会与设区的市人大及其常委会的立法职权划分原则。

三、授权立法体制的完善

授权立法包括两种情形：一是按照职权立法的规定对某一立法事项享有立法权的机关将该事项委托给另一机关进行立法，此为授权立法的一般情形;二是依法律、法规规定进行的配套立法。

全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规  《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”第十条规定：“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见;需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。”第十一条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”第十二条规定：“被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。”第六十五条第三款规定：“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”笔者认为，对于全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规可从以下几个方面加以细化：一是授权主体具体化。授权国务院制定行政法规时，应根据授权立法的事项来确定授权主体是全国人大还是全国人大常委会。二是扩充不得授权的事项。除有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项外，有必要将涉及国家主权、民族自治、国家机构的组织等国家制度的立法事项以及所有涉及公民基本权利限制的事项列入不得授权的事项。三是提高授权门槛。《立法法》规定的“尚未制定法律则可授权”过于宽泛，应将“法律尚未制定且制定法律的时机和条件还不成熟、因行政管理需要急需立法”作为授权国务院制定行政法规的条件。四是缩短授权立法期限。授权国务院制定行政法规是因行政管理需要急需立法，且全国人大或者全国人大常委会制定法律的时机和条件不成熟，但这种不成熟状态不可能无限期存在，故应规定国务院在授权立法决定作出后两年内制定行政法规。

全国人大授权经济特区所在地的省、市人大及其常委会制定经济特区法规  《立法法》第七十四条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”第九十条第二款规定：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”在笔者看来，上述规定过于简单，应从以下方面加以完善：一是授权主体可作变通。依照《立法法》规定，经济特区所在地的省、市人大及其常委会制定经济特区法规应由全国人大授权。实际上，授权制定经济特区法规是一种变通性的授权立法，需要变通法律、行政法规或者地方性法规的规定，故应根据所变通的是法律还是行政法规抑或是地方性法规来确定授权主体。如制定经济特区法规需变通的是国务院制定的行政法规，以国务院作为授权主体即可，没有必要由全国人大或全国人大常委会授权。二是明确前提条件。对法律、行政法规或者地方性法规进行变通制定经济特区法规，是要为经济特区充分发挥改革开放实验田作用提供法律保障，故应将“因经济特区改革开放的需要，有变通法律、行政法规或者地方性法规规定之必要”作为授权制定经济特区法规的前提条件。三是明确禁止授权事项和限制性条件。现行立法并未规定制定经济特区法规的禁止授权事项和限制性条件，对此可借鉴全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规禁止授权事项的规定以及民族自治地方制定自治条例和单行条例限制性条件的规定对其作详细规定。四是明确程序规则。制定经济特区法规前，被授权主体应向授权主体提出申请，经授权主体审查并作出授权决定后方可进行。

全国人大及其常委会授权暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定  在学界，基于《立法法》所规定的立法不仅指法的制定，也指法的修改和废止，暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定可视为是法律修改或者废止的一种特殊形式，故多数学者认为此种情形属于“授权立法模式的新常态”。[5]全国人大及其常委会授权暂时调整或者暂时停止适用法律部分规定同授权制定经济特区法规一样须以改革需要为前提，但二者有明显区别：前者仅限于行政管理事项，后者并不限于行政管理事项;前者在我国境内部分地方实施，但并不一定是经济特区，后者则只在经济特区实施。《立法法》第十三条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”笔者认为，此条款过于抽象，应就以下问题作出具体规定：一是在适用条件上，“根据改革發展的需要”这一条件主观性太强，应以“目前法律修改的条件还不成熟，因改革发展的需要须先行尝试为修改法律累积经验”为适用条件。二是在适用范围上，应明确列举法律的哪些规定不可以暂时调整或者暂时停止适用。三是在“暂时”的时间限制上，最长期限不应超过五年，期满后不再继续授权。

配套立法  配套立法即授权立法中的法条授权立法。[6]《立法法》第六十二条规定：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况。”严格说来，配套立法并非立法过程中的正常现象。笔者建议，原则上不进行配套立法，确有必要的应明确规定配套立法的时间要求和立法程序。

【參考文献】

[1]李适时.完善立法体制[N].人民日报，2014-11-26（07）.

[2]赵立新.地方性法规和地方政府规章立法权限划分初探[J].人大研究，2015，（8）：26-27.

[3]李瀚琰.论地方人大与地方政府的立法权限的划分[J].山西农业大学学报（社会科学版），2015，（5）：520.

[4]伊士国，杨玄宇.论设区的市立法权限——兼评新《立法法》第72条[J].河北法学，2017，（11）：80.

[5]钱宁峰.立法后中止实施：授权立法模式的新常态[J].政治与法律，2015，（7）：55-56.

[6]童之伟，苏艺.我国配套立法体制的改革构想[J].法学，2015，（12）：4-5.

（责任编辑：刘亚峰）

On the Perfection of Legislative System

Xiang Zhongcheng

Abstract：The key to promoting scientific legislation is to improve the legislative system. In the legislative system of in-service power，we should clarify the division of legislative powers between power organs and administrative organs，between the people's Congress and the Standing Committee of the people's Congress，between the upper and lower levels of power organs and between the upper and lower levels of administrative organs. In the authorized legislative system，it should be clear that the National People's Congress and its Standing Committee authorize the State Council to formulate administrative regulations，the National People's Congress authorizes the provincial and municipal people's congresses and their standing committees where the special economic zones are located to formulate special economic zone regulations，and the National People's Congress and its Standing Committee authorize the temporary adjustment or suspension of some provisions of applicable laws and supporting legislation.

Key words：legislative system;legislative authority;enabling legislation;scientific legislation