节约型机关建设研究之文献检视

摘      要：节约型机关建设是推进机关事务管理现代化和落实政府“过紧日子”要求的重要举措。本文以中国知网（CNKI）收录的关于节约型机关建设研究的644篇期刊文献为样本，以CiteSpace软件为分析工具，从年度发文量、研究力量、高被引文献、高频关键词等方面对节约型机关建设研究的现状进行文献计量及可视化分析。既有研究成果主要聚焦于节约型机关建设的绩效评估、实践困境、推进路径等研究主题，存在合作成果较少、学科融合不足、实证研究薄弱等问题。未来应加强研究力量之间的合作与交流，从学科协同的角度不断拓展节约型机关建设研究的范围，并继续深化节约型机关建设的实证分析，以弥补理论研究的不足。

关  键  词：节约型机关建设;行政成本;知识图谱;可视化分析

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）02-0074-12

收稿日期：2021-12-30

作者简介：龙凤翔，四川大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策与社会治理。

进入21世纪以来，我国在推进节约型机关建设方面进行了富有成效的探索和实践，在机关节能减排、绿色办公、公务用车管理、国有资产管理及数字机关建设方面取得了较大进展。2020年全国机关事务工作会议强调：“坚决落实过紧日子要求，抓好节约型机关创建行动”，[1]凸显了开展节约型机关建设研究的重要性。2021年6月30日，国家机关事务管理局印发的《机关事务工作“十四五”规划》明确提出：“党和政府‘过紧日子’的要求为机关事务工作提出了更高标准，要坚持厉行节约反对浪费，加快公共机构绿色低碳转型，持续深入推进节约型机关建设。”[2]由此可见，节约型机关建设是落实政府“过紧日子”要求的重要举措，承载着厉行节约、反对浪费、降低机关运行成本、推动生态文明建设以及促进服务型政府建设的重要使命。但从既有研究成果来看，大多探讨节约型机关建设的具体内容和实践经验，对近20年来该领域研究成果的系统梳理较少。为此，本文将中国知网（CNKI）收录的有关节约型机关建设研究的期刊文献作为分析样本，运用文献计量方法和CiteSpace分析工具，对节约型机关建设的研究状况进行系统梳理与可视化分析，以回应新时期节约型机关建设实践对理论研究的新需求。

一、 数据来源与研究方法

本文以中国知网（CNKI）中的全部期刊为检索源，以“节约型机关”“节约型政府”“机关成本”“绿色政府”为检索主题，检索时间为2021年11月30日，共检索到1998—2021年的期刊文献711篇。在手动剔除相关度不高的新闻报道、政策文件、讲话稿等文本后得到644篇论文作为本文的有效样本。再将经过筛选的文献以Refworks格式批量导出并导入CiteSpace软件中进行数据转化与分析。

CiteSpace软件是美国德雷塞尔大学陈超美教授开发的信息可视化软件，能够绘制文献作者合作网络图谱、机构合作网络图谱、关键词共现图谱和时区谱图等，可以挖掘某一研究领域的研究力量合作情况、空间分布特征以及研究主題，具有动态识别研究前沿和研究热点的优势。故而本文运用CiteSpace5.7.R1软件来绘制节约型机关建设研究的科学知识图谱，并利用统计数据和图表反映节约型机关研究建设文献的年度发文趋势、研究力量分布、学科知识基础以及研究主题。在此基础之上分析节约型机关建设存在的现实困境及推进路径，以进一步深化该领域的学术研究与实践。

二、节约型机关的内涵解析

关于节约型机关的内涵，学者们提出了多种解释视角，但是大多数研究者认为“节约”具有双重内涵：一是认为节约是相对浪费而言的，强调减少资源浪费，这是理解节约最直接的呈现与要求。二是强调在经济运行中对资源、能源需求实行减量化，即在行政管理过程中用尽可能少的资源和能源履行好职责，完成好任务。[3]还有研究者分别对“节”和“约”进行解释，认为“节”是指减省，即减少资源的使用，与浪费相对;“约”则是指控制、限制，要求资源集约使用，与资源粗放使用相对。[4]所以，“节约”不仅意味着对资源的限制使用，还包括合理、恰当、高效地利用资源，用相对少的资源创造出相同的价值甚至更多的价值，或者以较少的投入获得更多的公共服务和产品。

关于节约型机关的界定，主要形成了“要素论”和“结果论”两种研究视角。其中，“要素论”从过程要素和资源要素出发，认为“节约型机关就是在机关的组织、建设、运转、发展的各个领域，在机关的人力、财力、物力各个方面，切实合理利用各种资源，提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗获得最大的公共管理和服务保障效益。”[5]“结果论”强调节约之后的绩效产出，认为“所谓建设节约型机关，就是各机关从立党为公、执政为民、服务便民的角度出发，本着制度完善、精打细算、勤俭节约和艰苦奋斗的原则，规范机关及其工作人员的公务行为，达到保证工作正常运转和谐统一的目的。”[6]就此而言，节约型机关是一种动态的而非静态的最优化的组织，是以节约资源、降低行政成本为直接动机的组织发展模式。此外，研究者对“机关”的具体指向有不同理解。从广义看，“它是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关，也包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统。”[7]从狭义上看，机关单指行政组织系统。对此，胡仙芝等认为：“机关则是指政府的机构和办公场所，是‘政府’概念中的第一组成部分，通常是具体的行政组织。”[8]另外，有研究者将“机关”的范围界定为党政机关，强调在党政系统内部进行节约型机关建设。[9]综合来看，节约型机关建设的主体相对广泛，既包括党政机关，也包括立法机关、司法机关等，其范围不再局限于行政机关这一特定主体。

全面把握节约型机关建设的主要内容有利于厘清节约型机关的内涵。对此，王澜明、高小平等结合我国党政机关运行的现状提出，节约型机关建设的主要内容包括行政伦理、法律法规、管理制度、技术标准、制度方式、体制机制六个方面。[10]马凯认为，节约型机关建设涉及机关办公用房、公务用车、节能减排、投资收益、绿色采购、固定资产管理等具体事项。[11]由此可知，节约型机关内涵丰富，是行政资源利用效率寻求最优并获得最大化公共管理与服务保障效益的机关，具有精简性、高效性、表率性及现代性等特征。

三、节约型机关建设研究的知识图谱分析

系统梳理研究文献的年度发文量、作者和机构合作情况、高被引文献情况以及高频关键词，有助于从整体上把握节约型机关建设研究文献的时段分布、研究力量和知识基础，进而反映该研究领域的主要成果。

（一）年度发文量分析

对研究样本进行统计和整理后得到节约型机关建设研究的年度发文量趋势（见图1）。由图1可知，1998—2004年，年均发文量不足5篇，表明该阶段为节约型机关建设的探索期。2005—2011年，发文量开始大幅度上升并达到顶峰，表明节约型机关建设研究受到学界高度重视，是研究的高潮期。2012—2021年期间，发文量有所回落且年度发文量保持在15篇左右，说明研究热度降低。但2020年的发文量涨幅明显，达到了36篇。以上年度发文趋势表明，关于节约型机关建设的研究开始于20世纪90年代末。以1997年5月25日中共中央、国务院印发的《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》的出台为标志，学界开始对党政机关减少浪费、节约成本展开研究。2005年，《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》明确提出：“各级政府部门要从自身做起，带头厉行节约，在推动建设节约型社会中发挥表率作用”，[12]提高了节约型机关建设研究的热度，使研究文献量迅速上升。除此之外，2006年印发的《国务院关于加强节能工作的决定》和2007年印发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》再次明确了公共机构节能工作的责任和义务，也极大地推动了节约型机关建设研究的进展。2012年之后，关于节约型机关建设的文献发文量趋于稳定，显示出该领域的研究进入了瓶頸期。但是，国管局、中直管理局、发展改革委、财政部四部门于2020年联合印发的《节约型机关创建行动方案》对节约型机关创建的总体要求、创建内容、组织实施等作出了详细规定并明确提出“到2022年，力争70%左右的县级及以上党政机关达到创建要求。”[13]使得节约型机关建设研究的热度再次增强，发文量明显增加。

（二）研究力量分析

研究者与研究机构是学术研究的主要力量。从作者发文量来看（见表1），在我国节约型机关建设研究领域，高校、党校和机关事务管理机构中的研究人员是核心力量。其中，李小勇、李抒望、焦焕成、沈晓悦、刘祖云、徐振华等是重要作者，在节约型机关建设研究方面比较活跃。从作者合作网络图谱来看（见图2），作者间合作并不密切。合作网络图谱中节点之间的连线表示作者之间的合作发文情况，连线越多、线条越粗表示作者之间合作发文越多。图2中连线较少且多为“单线状”和“三角形”分布，网状分布很少，而连线之外的节点多是单独分布，表明节约型机关建设研究的发文作者多是独立研究。同时发现，图中的连线主要是研究机构内部的学者联合发文形成的且连线不粗，说明两者之间的关系并不密切。以上信息表明，截至到2021年11月，虽然有一批学者和专家对节约型机关建设开展研究，但研究成果多是作者独立发文，未形成紧密的合作网络关系。

从机构发文量来看（见表1），从事节约型机关建设研究的机构与高产作者所在单位相对应，主要是高校、党校以及机关事务管理局等机构。其中，国家机关事务管理局、中共广东省委党校、中央财经大学、国家行政学院、南京师范大学、南京农业大学、中国人民大学等机构的研究成果数量位居前列，说明这些机构在论文数量、团队建设方面均已取得了一定成果。从研究机构之间的合作网络图谱来看（见图3），研究机构之间多为节点分布，连线很少，说明机构合作发文较少。机构间合作网络密度（0.0007）很低，说明研究机构之间的合作网络松散。另外，从学术共同体的地区分布来看，无论是东部地区、中部地区还是西部地区都有研究力量但分布不均衡。

（三）高被引文献分析

为了进一步反映研究文献的总体特征，本文统计了1998—2021年间我国节约型机关建设研究的高被引文献与刊载期刊（见表2）。从文献内容来看，高被引文献多是从行政成本、绿色发展、生态政治等角度探讨节约型机关的构建与推进路径，表明学术界正在积极回应“如何建设节约型机关”的现实难题。但这也说明学界的研究存在重实践对策研究、轻基础理论研究的问题，即学者们普遍关注节约型机关建设“如何”的问题，而对节约型机关建设“是何”的问题关注度不够;从时间节点来看，高被引文献的发表时间集中于2005—2008年之间，说明该阶段的研究成果丰硕且质量较高，为以后的研究奠定了坚实的基础;从刊载期刊来看，高被引文献主要集中于经济学领域，说明节约型机关研究的学科视角相对单一，从法学、心理学等学科视角的研究成果较少，研究质量有待提高。

（四）关键词聚类分析

关键词是对一篇文章研究内容与研究主题的高度凝练，关键词共词频率越高，说明该词在相关研究中的研究热度越强。本文通过CiteSpace软件统计了节约型机关建设研究前20个高频关键词（见表3）。节约型政府（113）和节约型社会（95）这两个关键词的出现频次远远超过其它关键词，说明节约型机关建设是以政府自身成本控制为中心，带动全社会开展节能减排行动和可持续发展。值得注意的是，公共机构节能（12）、办公用品（11）、政府（10）、公务接待（9）、可持续发展（8）、办公用房（7）等关键词的出现频次相对较少，却是节约型机关建设的重要内容，也是节约型机关建设研究的细分领域。

此外，为使研究热点更加突出，本文运用CiteSpace软件生成了节约型机关建设研究的关键词共现聚类图谱并进行关键词聚类分析（见图4），共获得554个节点、1116条连接线。通过聚类图谱发现，首先，各研究主题之间结构松散，联系不紧密。该聚类图谱网络密度（0.0076）较低，主题之间连线较少且线条不粗，表明既有研究成果分散在各个子领域，研究主题间未形成明显的集中性专题。其次，该领域研究成果丰富，研究内容较多。图4中包含节约型政府、绿色政府采购、国务院、优先战略、绩效评价体系、绿色政府、保障机制、建设节约型社会、政府会计、合同能源管理及固定资产管理等11个聚类标签（图中带数字标签），连接着公共财政、政府采购制度、公务接待、公共机构节能、低碳经济、成本控制、垃圾分类等关键词，说明该领域研究内容比较丰富，既包括机关内部成本管理，也包括机关绩效评估以及生态文明建设等重要议题。此外，综合分析三种聚类图谱①和突现词、关键词以及经典文献的研究内容后发现，节约型机关建设的研究成果主要聚焦于三个方面：一是节约型机关建设的绩效评估，包括绩效评价、主成分分析法、评价指标、归一化法、综合评价方格图等关键词;二是节约型机关建设的现实困境，包括“公地悲剧”“主体虚位”“碎片化”、公款吃喝、制约瓶颈等关键词;三是节约型机关建设的推进路径，包括法治建设、服务型政府、优先战略、制度创新、长效机制、路径选择等关键词。

四、节约型机关建设的绩效评估与实践困境

（一）节约型机关建设的绩效评估

明确节约型机关建设的标准和构建科学的评价指标体系对于评估节约型机关建设成效至关重要。本文汇总了关于该领域评价指标研究的主要文献（见表4）发现，节约型机关建设的标准与绩效评估具有以下三个特点：一是从发文时间来看，最新的研究成果较少。虽然学者们对节约型机关建设的评价指标研究进行了一定的探索，但已有文献主要集中于2011—2012年，最新的文献是徐振华于2017年发表的，难以满足节约型机关建设的实践要求。二是从研究内容来看，已有文献从不同角度提出了测度机关节约水平的标准，尽管评估标准不一，但基本包含了财政节约、能源节约、物资节约、人力节约、时间节约等机关节约的维度。三是从评估结果来看，钟丙荣运用主成分分析法、归一化法將节约型机关建设成效划分为节约型机关、比较节约机关、比较浪费机关、浪费严重机关。[14]徐振华运用AHP层次分析法，结合机关节约水平和节约能力双重指标，将机关节约成果划分为粗放型机关、肤浅型机关、内涵型机关和完美型机关。[15]尽管划分标准不同，但都有较为明晰的评价依据，有利于推动节约型机关建设实践。不足的是，目前对节约型机关建设评估标准的研究仍处于指标构建和探索阶段，未来需要更多地付诸实践予以检验和完善。

（二）节约型机关建设的实践困境

节约型机关建设是一项长期任务，在实践中面临着许多新情况、新问题。从已有研究来看，目前我国在推进节约型机关建设中面临的困境主要体现在以下几方面：

1.多重“碎片化”。推动节约型机关建设是机关事务管理部门的重点工作，目前我国机关事务管理“碎片化”问题突出，直接影响了节约型机关的整体性、系统性建设。对此，李雪松的研究表明，我国机关事务治理呈现出治理功能“碎片化”、公共利益“碎片化”、公私关系“碎片化”、法治建设“碎片化”的现实样态，影响了机关事务的治理成效。[16]彭宗超等认为，当前机关事务面临管理职能分散化、部门利益分割化、公私关系松散化、法制约束不足等“碎片化”困境。[17]另外，王浦劬等对我国机关事务管理现状进行调查后发现，省级管理局与其它部门之间存在职能交叉问题，这使得省级管理局权责呈现出“碎片化”的状况。[18]

2.标准化建设不够。2016年7月，国家机关事务管理局印发的《机关事务工作“十三五”规划》开启了机关事务工作标准化建设的进程。此后，我国地方政府陆续将标准化建设运用到节约型机关建设实践中。2021年9月，国家机关事务管理局办公室和市场监管总局办公厅联合印发的《机关事务标准化工作“十四五”规划》对机关事务标准化工作提出了更高的要求。但尹利民等通过调研发现，在推进机关事务管理实践中仍面临着标准化体系尚未健全、标准化实施难以落地等现实困境。[19]朱呈义和荣颖则认为，目前节约型机关标准建设缺少完善的顶层设计，标准总体水平不高，标准化理论研究滞后以及地方标准化工作缺乏指导。[20]

3.法治化体系不健全。对于机关事务管理法治化建设存在的问题，研究者主要从立法和执法两个层面进行了分析。在立法层面，有研究认为，目前机关事务管理法律法规存在立法层次较低、立法领域窄、立法质量不高等问题。如2012年公布实施的《机关事务管理条例》规范的事项相对宽泛，不够具体，因而并未上升到法律层面。[21]在执法层面，王浦劬等认为《机关事务管理条例》的执行效果亟待深化，在执行过程中对地方政府的约束力不够，存在“选择性执行”的现象。[22]另外，衡霞认为，机关事务管理职能法定化存在的不足影响了机关部门间协助推进节约型机关建设的进度。[23]

4.监督考核机制有待深化。节约型机关建设需要政府主导、法律强制和全社会共同参与，关键在于监督落实。[24]从行为属性看，外部行政行为有专门的监督检查机制，但对于机构内部的自身管理来说，却很少有部门建立监督机制，或者建立的监督机制因为各种原因而疏于落实。作为政府内部的行政行为，节约型机关建设过程中存在着监督不力的问题。如王澜明等认为：“由于各机关隶属关系不同、制度标准不一、缺乏监管手段、外部监督不到位等原因，对行政成本的监督检查往往流于形式，如对一些部门和单位违规使用土地、违法修建楼堂馆所、违规出租办公用房和超编超标配车、超规格接待、滥发津贴补贴等违规违纪行为难以进行有效查处和问责，不正之风得不到有效遏制。”[25]

五、节约型机关建设既有研究的推进路径及努力方向

围绕如何推动节约型机关建设，既有研究主要从管理体制改革、配套制度建设、节能技术运用以及法律法规体系建设等四个角度提出了推进路径。

（一）推动并深化行政管理体制改革。对此，研究者主要从决策、执行、监督以及职能改革等方面提出了节约型机关建设的体制改革路径。其中，唐铁汉强调建立科学化和民主化的决策体制，减少决策失误以推动节约型机关建设。[26]胡仙芝和马敬萱提出从资产运行体制、项目管理体制及经费监督体制等方面不断进行改革。[27]此外，张晓卯从整体性治理视角出发，强调综合发挥政府机构、社会机构和市场机制的作用，破除党政机关办公用房管理的“碎片化”困境和“九龙治水”困局。[28]王佃利和于棋则基于行政管理要素构成的分析视角，从政府职能体系、职权范围、管理体制、人力资源等方面提出机关事务管理创新的体制改革路径。[29]

（二）完善节约型机关建设配套制度。学者们主要从机关事务管理制度、监督制度、评估制度等方面进行研究。其中，张丽娜提出设计机关事务管理制度、完善监督制度和加强执行制度建设三条建议。[30]汤万金认为，在机关事务实施标准化、规范化管理的同时，要推行信息公开制度和监督问责制度，使政府财务公开透明，打造“阳光政府”。[31]蒋硕亮则从机关“节约水平”和“保障服务水平”两大类指标着手设计了一套包含多个具体指标的评价制度体系，[32]覆盖机关建设的多方面，可以对节约型机关建设取得的成效进行评估。

（三）充分利用现代节能产品和节约技术。节约型机关建设不仅需要体制改革和制度保障，还需要利用现代节能产品和节约技术实现有效治理。从节能产品出发，陈晓春和冯恋提出大力推广使用高效节能新材料和新设备，发展低碳经济并推动政府节能减排行动。[33]从节约技术角度出发，江永亮则建议开展能源计量，实行能源分类、分项计量并开展水量平衡测试和能源审计，进一步挖掘机关节能节水的潜力。[34]

（四）加强相关法律法规体系建设。无论是倡导节能减排、绿色办公还是推进机关事务工作标准化、信息化建设，都需要将其纳入法治化轨道。目前，我国出台了《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国节约能源法》《公共机构节能条例》和《机关事务管理条例》等一系列法律法规和管理条例，但在立法和执法过程中仍存在问题。因此，加快制定节约型机关建设的配套法律法规，使机关事务管理有法可依是当前急需推进的关键所在。对此，封蔚然从核心要素、程序制度等方面分析了机关运行保障计划法治化的主要内容及推进方向，[35]湛中乐和李烁则从法律、行政法规以及党内法规三个层面提出了机关保障立法的新思路。[36]

总之，节约型机关建设是一个法治化、科学化、规范化、标准化和精细化的管理过程，需要各级党政机关在体制机制改革、职能转变、法律法规体系建设等方面持续发力。为了进一步增强节约型机关建设研究的理论和现实回应性，未来研究可从以下三方面做出努力：一是加强研究者、研究机构之间的学术交流，尽快形成该领域的学术研究共同体，通过研究力量的整合持续推动并深化节约型机关建设研究。二是从多学科视角出发，运用社会学、心理学、法学和经济学等多学科的研究方法和研究视角，从学科协同的角度拓展节约型机关建设研究的范围，弥补理论研究的不足。如节约型机关建设的法理基础、节约型机关建设的个体及群体心理环境、节约型机关建设的历史脉络分析等都可以进一步拓展。三是立足“过紧日子”的现实要求，继续深化节约型机关建设的理论研究和实证分析。如对于我国部分地区的政策执行效果和社会影响等都可以采用定量或者定性方法进行分析和评价，以推动机关事务管理本土化、现代化发展，进而推进服务型政府建设和节约型社会建设。

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（责任编辑：董博宇）

Literature Review of Research on Energy-Saving Institutions

——Visual Analysis Based on CiteSpace

Long Fengxiang

Abstract：The construction of energy-saving organs is an important measure to promote the modernization of organ affairs management and implement the requirements of the government to“live a tight life”.Taking 644 journal literatures on the construction of energy-saving organs collected by China Knowledge Network（CNKI）as samples and CiteSpace software as analysis tools，this paper makes a bibliometric and visual analysis on the current situation of the construction of energy-saving organs from the aspects of annual document volume，research strength，highly cited documents and high-frequency keywords.The existing research results mainly focus on the research topics such as performance evaluation，practical dilemma and promotion path of energy-saving organ construction.There are few cooperation results，insufficient discipline integration，weak empirical research and so on. In the future，we should strengthen the cooperation and exchange between research forces，constantly expand the scope of research on the construction of energy-saving organs from the perspective of discipline coordination，and continue to deepen the empirical analysis of the construction of energy-saving organs，so as to make up for the deficiency of theoretical research.

Key words：construction of energy-saving organs;administrative costs;knowledge atlas;visual analysis