加拿大环境执法力量

一、基本情况

加拿大的环境执法部门有着悠久的历史传统，自20世纪初已设有负责对自然资源开发和狩猎活动进行合规管理的官员。20世纪七八十年代，环境执法工作逐渐由警察部门转移到环境保护和自然资源管理部门。20世纪90年代以来，加拿大日益重视保护自然环境与应对气候变化，相关环境法规连续出台，各级自然环境保护区范围不断扩大，环境执法体制机制日益完善。

加拿大是联邦制国家，该国在联邦层面的环境执法主要由环境与气候变化部执法部门负责。该部门设有两个执法局：环境执法局，目前有约200名雇员，主要负责执行《加拿大环境保护法》《渔业法》《加拿大环境评估法》《危险货物运输法》等法规中的相关条款;野生动物执法局，目前有约150名雇员，主要负责执行美国-加拿大《候鸟公约》《濒危物种保护法》《野生动物保护法》《野生动植物保护与国际和省际贸易法》《极地环境保护法》等法规中的相关条款。环境与气候变化部部长亦可任命加拿大皇家骑警，渔业及海洋部、海关、国家公园及各省环境执法部门的官员为执法官员，并行使环境与气候变化部官员的权力。加拿大渔业及海洋部、交通部、核安全委员会也均设有专门机构负责各自领域内的环境执法。各部环境执法官员拥有警察的全部权力，穿着制服并佩戴徽章，对各类场所有广泛的进入权及进行环境监测、检查、获取文件及相关信息的权力，对一些须经所有者同意才能进入的场所，在所有者不配合的情况下可寻求司法机关授权。环境与气候变化部所属的环境执法局官员一般只携带警棍和防身喷雾，野生动物执法局官员则携带枪支。

加拿大的一级政区──十个自治的省和三个联邦直辖地区均设有环境执法部门，执行联邦及省/地区级环境法规，环境执法体制的基本情况均与联邦层面类似，如不列颠哥伦比亚省立有《环境管理法》等省级环境法规，该省环境与气候变化战略部设有保护官服务部门，由保护官（Conservation Officer）负责野生动植物保护和污染防治领域的环境执法;该省森林、土地、自然资源运营与农村发展部设有自然资源保护部门，由自然资源官员（Natural Resource Officer）负责土地、水、森林资源和文化遗产保护领域的环境执法。此外，该省能源、矿产和石油资源部等部门也均有负责各自领域内环境执法的机构。各省/地区级环境执法力量约有数十人至数百人不等，亦被视为警察。

二、工作方法

加拿大联邦和省级环境执法部门均由一线执法人员、情报调研人员和技术支持人员组成工作团队，并与其他执法部门、环保非政府组织及相关国际组织形成密切的合作关系。环境与气候变化部会根据环境相关立法的最新情况，政府作出的环境相关国际或国内政治承诺，国家治理的当前优先事项，相关问题对环境及人类健康等构成的风险程度，相关行业个人、企业或机构的历史合规记录以及执法机构当前能力，制定年度环境执法优先事项规划。如2016至2017年度，环境与气候变化部环境执法局的优先事项为执行汽车排放、石油产品储运及废水处理的相关法规;野生动物执法局的优先事项为保护高风险的加拿大本土和外国物种及其保护区和栖息地。各省/地区会跟踪联邦政策并根据本地情况制定类似规划。

联邦和省/地区级环境执法官员的工作内容主要包括对社会公众进行环保教育;对相关行业的企业和机构进行合规性检查，包括作为对投诉及突发事件响应的例行检查和根据年度优先事项进行的定期检查;对涉嫌违法的行为进行调查;采取执法行动。2010年，加拿大出台了《环境执法法案》，协调了不同环境法规的执法制度，特别是明确了通用的处罚标准，建立了行政罚款制度，行政罚款可以免除烦琐和成本高昂的起诉程序，是环境执法部门的重要工具。加拿大对环境违法的惩罚力度较大，除行政罚款外，如经起诉定罪可能被判处最高三年监禁或巨额罚款，最高可对环境违法行为存续的每一天罚款1200万加元，并规定了最低限度的强制性处罚。企业或机构管理人员如存在授权、允许或默许环境违法行为的情况，也将被追究法律责任。根据加拿大法律，大部分罚款将返还到环境违法行为发生地，用于弥补执法成本或环境修复。

在进行合规性检查的过程中，执法官员在有理由相信违法行为可能已经发生或即将发生时，可发出不具有强制性的警告和通知，要求进行整改;当执法官员确定违法行为已发生并需要采取强制措施时，会采取执法行动，包括行政罚款及要求恢复原状或腾退土地、清理设施，要求停止营业或取消经营许可等;如环境执法官员认为有必要进行起诉，将扣押证据开展调查，并在决定起诉后与联邦及省级检察机关合作。当事人有权对执法行动提出上诉。仅2016至2017年度，环境与气候变化部环境执法局进行了6800次合规检查，采取了4300项执法措施，收缴罚款4760965加元，启动了71项调查，发起54项起诉，并使34起案件的当事人被定罪;同年度野生动物执法局则进行了3566次调查，采取了466项执法措施，收缴了208007加元的罚款，启动了233项调查，发起138项起诉，并使152起案件的当事人被定罪。由于加拿大国土广袤、经济发达，联邦及省级环境执法部门的人力严重不足，所以执法部门高度重视发动群众举报环境违法行为，对每条查实的举报可给予2000加元奖励。

三、污染防治

污染防治是加拿大环境执法部门的重点任务之一，受到该国公众的高度关注。作为预防措施，环境执法部门将通过现场检查，督促和监督相关企业和机构履行《加拿大环境保护法》所规定的制定并实施“环境应急计划”的义务，定期审核计划编制及计划实施和测试情况。此外，环境执法机构重点关注各种有毒有害物质、石化产品、矿物、废物等的储存和运输设施及其过程，督促更新设备和管理流程，以防止任何泄漏或违规弃置等情况的发生。环境执法部门也负责监管企业生产或居民生活过程中发生的废气、废水、废物排放，特别是大型采矿、化工、运输、食品加工、农垦养殖企业及民用机动车运营、生活垃圾处理、除虫除草、清洁洗涤服务等易发生污染的部門和环节。加拿大尤为重视对水体污染的防治。2012年环境与气候变化部出台了《废水排放系统条例》，要求环境执法部门按照最新标准对全国约2475个每天收集废水在100立方米以上的废水排放系统进行检查，每年须进行数百次现场检查，并审查由废水排放系统管理人员或所有者提交的鉴定报告。加拿大还高度关注对新近识别出的有害化学物质排放进行监管，并随时更新《加拿大环境保护法》所列的有毒物质清单，如仅2016至2017年度，加拿大就至少有三家干洗店因违规排放在2000年被列入清单的含四氯乙烯物质而被环境执法部门处以5000加元至20000加元不等的罚款。而在强制性碳减排法规出台后，温室气体排放也将纳入环境执法部门的工作范围。

近年来，经常有加拿大及外国大型企业因违规排放污染物而被课以巨额罚款。2017年8月，环境与气候变化部执法人员发现加拿大国家铁路公司运营的喷洒车在经过多处受保护水域和湿地的铁路线上喷洒除草剂，环境与气候变化部执法人员与不列颠哥伦比亚省的保护官合作，经过调查发现此类除草剂对当地鱼类有害，涉嫌违反《渔业法》，遂对该公司提起诉讼，2021年9月该公司认罪，被列入环境违法者名录并被课以250万加元罚款。2012年起，环境与气候变化部执法人员对加拿大最大的自然资源开发公司——泰克公司所属的煤矿企业进行调查，发现该公司的废矿堆正在将有害物质渗漏至弗丁河上游，威胁到当地濒危鱼类栖息地。环境执法人员认定该公司并未按照《渔业法》要求，采取措施以防止和减轻污染，于2021年3月对其提起诉讼，法院判罚该公司支付6000万加元罚款，并必须遵照环境与气候变化部发布的指导方针采取污染防治和环境修复措施。2015年9月起，由环境与气候变化部牵头，加拿大环境执法部门对德国大众汽车公司涉嫌违反机动车排放法规的行为进行调查，证实该公司在2008年1月至2015年12月间，出于故意规避相关法规和欺骗监管部门的目的，将安装有无效的排放控制系统的约12.8万辆汽车出口至加拿大，涉嫌违反《加拿大环境保护法》及一系列联邦法规，并对其提起诉讼。2021年1月，大众公司在加拿大安大略省法院认罪，被课以创纪录的1.965亿加元罚款。

四、野生动物保护

野生动物保护是加拿大近年来越来越受到重视且往往引起激烈争议的环境执法工作。加拿大国土广袤，人口稀少，存在大片未经开发、保持原始生态的地区，且临近或在北极圈内，生态环境脆弱。加拿大生存着大量北极熊等具有生态标志性意义、受到各国人民关注和喜爱的野生动物，但与此同时，狩猎北极熊是加拿大一些原住民民族的传统习俗，并至今仍在一些地区是重要的经济产业。此外，由于加拿大生态环境保护较好，一些危险的野生动物威胁人类安全的情况仍时有发生。因此，虽然加拿大是世界上最早出台野生动物保护法规的国家之一，并一直以来在此方面享有较高国际声誉，但在如何协调保护自然环境与保障人类生存和发展权利方面，仍面临一定的困难，这也成为该国野生动物保护领域环境执法工作的重心所在。

加拿大是全世界大约三分之二的北极熊种群的栖息地，长期以来，北极熊保护工作成为加拿大环境执法部门的一大难点。21世纪以来，由于全球变暖、冰川消融等观念深入人心，北极熊成为最著名的生态指标性物种之一，国际社会对其种群安全高度关注，大量学者和环保组织认为北极熊受到气候变化的严重威胁，是可能在几十年内消失的濒危物种。加拿大最重要的邻国——美国，已于2008年在本国禁止北极熊产品贸易，并努力使其成为全球标准。而另外一些研究则显示，北极熊种群数量长期保持稳定，甚至还有所增长。加拿大80%的北极熊狩猎活动都发生在因纽特人聚居的努纳福特地区，环境与气候变化部野生动物执法局北极熊保护部门的负责人对此表示，狩猎并未危及北极熊种群安全，但并未得到国际社会普遍认可。因纽特人更对国际社会的指责感到不解，他们认为北极熊数量已经“过剩”，北极熊伤人事件时有发生，狩猎北极熊是其在当地维持正常生产生活所必需的。目前国际市场上一张合法贸易的北极熊皮地毯价值约1万至2万美元，吸引来自全世界的游客参与合法狩猎北极熊的活动收益更多，每人次约45000美元，然而由于越来越多的发达国家将北极熊列为受保护的濒危物种，这些收入都在减少且前景堪忧，已有多位外国猎人由于本国出台的相关保护法规导致无法取回狩猎“战利品”，不得不放弃了后续计划。加拿大环境执法部门面临来自双方面的强大压力，必须谨慎作出对国家利益而言最有益的抉择，并试图通过有效管理证明北极熊狩猎是可控、可持续的。

环境与气候变化部野生动物执法局局长、国际刑警组织野生动物犯罪工作队负责人谢尔顿·乔丹认为“我们的问题不在于偷猎，而在于贩卖”，只要能有效禁止非法北极熊产品的贸易，就能杜绝偷猎，减轻国际社会的担忧。加拿大曾一度受到北极熊制品非法贸易的困扰，并招致国际社会的指责。在2013年的一起案件中，环境执法官员从一架来自墨西哥的私人飞机上查获了企图非法出口的三张北极熊毛皮、两个北极熊头骨和三根独角鲸牙等野生动物制品，机上人员被拘留了一周，在认罪并缴纳8万加元罚款后得以离境。目前，环境执法官员通过在合法生产的北极熊毛皮中秘密植入存储了序列码的微型芯片来解决这一问题，这一方法此前已被用于多种野生动物产品的贸易管制。在得到原住民社区认可后，从2014年开始进行试点工作，并形成制度：每次狩獵北极熊后，猎人都必须向保护官报告，由保护官秘密为毛皮植入芯片，并采集毛皮的DNA样本发往环境与气候变化部的实验室永久储存，以实现每一张合法毛皮都将对应唯一的芯片，并可在任何时间进行核查。对于声称是在这一制度实行前生产或购买的毛皮，环境执法部门将通过年份测定验证其可信度。

当然，加拿大环境执法部门并不止关注北极熊的命运。据国际刑警组织提供的数据，野生动植物犯罪已成为仅次于毒品、仿冒商品和人口贩卖的全球第四大犯罪产业，国际合作已成为加拿大野生动物执法的重要特征。自2009年起，加拿大与美国的环境执法部门开始在美国阿拉斯加州，加拿大艾伯塔省、不列颠哥伦比亚省、育空地区等北美广大地区持续开展被称为“布鲁因行动”的打击非法狩猎的国际合作，行动中使用了包括卧底侦查在内的有争议的手段，至今已对数十人起诉定罪，缴获包括一架飞机在内的大批狩猎装备。如2013年10月，一名加拿大人因非法进口阿拉斯加棕熊制品，被控违反《野生动植物保护与国际和省际贸易法》并定罪，判罚15000加元，并被禁止在两年内经营野生动物制品进口业务;2019年1月，另一名加拿大人因同样的违法行为被定罪，判罚2万加元。

此外，对候鸟的保护也是加拿大野生动物执法的重点。对狩猎候鸟的管理是加拿大环境执法的源头之一，环境与气候变化部的执法官员和各省/地区的保护官每年都会重点查处大量非法捕猎、贸易候鸟及其制品或危害其栖息地的行为。如2017年9月，执法官员在安大略省一处湿地保护区发现一只天鹅尸体及一群猎人，经调查有三名猎人承认射杀了这只天鹅，因在非狩猎季捕猎而被指控违反《候鸟公约》并定罪，判罚19000加元，并被要求完成安大略省的猎人教育课程，否则将被吊销狩猎许可证并在五年内禁止申请。2019年3月，三名加拿大人因在魁北克省明根群岛国家公园非法采集了189枚候鸟蛋而被指控违反《候鸟公约》并定罪，判罚17000加元，并被禁止在一年内申请狩猎许可证及进入明根群岛国家公园的任何地区。

五、当前挑战

其一是加拿大环境执法体制已难以适应其任务需求。在环境问题已成为普遍性安全威胁，环境保护必须从国家治理乃至全球治理的顶层设计加以统筹规划的今天，加拿大的环境法规高度碎片化，没有任何一项环境法规能在全国或一省范围内完全涵盖其所涉及的领域，如对空气、水体、土地的污染防治，或对野生动物及其他自然资源的保护;也没有能在全国或一省范围内全面负责执行某一领域环境法规的政府部门。该国宪法和法律对联邦和各省政府对涉及环境保护的各类事务，如交通运输、自然资源、商业贸易、工程建設等的管辖权进行了细致的划分，各省仍在顽固抵制联邦政府扩大环境保护管辖权的努力;联邦和各省的政府部门也分别建立各自分管领域的环境执法部门，从而导致加拿大环境执法力量的孤立、分散和职能重叠。以水资源保护为例，加拿大各省法规在保护的范围、内容方面均不相同，如安大略省有《清洁水法》《安全饮用水法》《水资源法》;魁北克省有《水资源保护法》和《环境质量法》;而在联邦层面，则分别由环境与气候变化部、交通部和渔业与海洋部负责执行关于管理工业和交通排放、船只排放及水生物保护方面的法规。这不仅导致各环境执法部门的管辖权支离破碎，每支执法队伍的规模过小，在本系统内受重视程度不高且难以获得充足的人力物力支持;而且令出多门也使得管理对象无所适从。加拿大环境执法的相关报告和通知也长期由各个执法部门分别发布，经常导致信息不完整、沟通受阻或重复执法，以致频繁发生司法纠纷和社会公众对政府不能充分披露信息的不满。相比之下，同为联邦制的美国通过环境保护署对大多数环境法规的执行在全国范围内进行协调管理，但加拿大要采取类似做法须突破宪法对联邦和省级管辖权的明确划分，这并不容易做到。加拿大联邦政府希望借鉴该国边境服务局在统筹协调分属于不同政府部门管辖的有关商品进口的法规执行方面的经验，并已经建设了统一的环境执法信息发布和查询系统，希望能部分解决环境执法碎片化的问题。但由于涉及的利益广泛，联邦和各省政府，以及各个政府部门之间围绕环境执法管辖权的激烈博弈仍在持续并愈演愈烈。

其次是越来越激进的环保舆论给环境执法造成了巨大压力。加拿大对污染物排放的监管和对违规行为的处罚措施已在世界范围内属于较高标准，但仍不能平息国内舆论的愤怒。加拿大《星报》的调查指出，安大略省的一家纸浆厂在2011年至2014年发生了2457次环境违规行为，总共被罚款324000加元，却收到了来自财政资金1.13亿加元的补贴。该调查显示，自2010年以来，数十家曾累计数百次、上千次出现环境违规行为的企业获得了来自财政资金超过26亿加元的补贴，却只缴纳了约1500万加元的罚款。政府和企业解释称这些补贴大部分被用于环保目的的技术升级，但民间环保人士认为这种情况无异于鼓励违规，并使环境执法部门的处罚成为笑话。在激进环保舆论越来越占据优势的情况下，很多居民不信任环境执法部门，转而自行搜集证据对企业提起诉讼，对政府公信力造成严重打击。野生动物保护则是另一个容易点燃舆论的话题。防范野生动物对人类生产生活造成危害是加拿大环境执法部门，特别是各省/地区保护官的一项重要职责，而近年来执法官员如果在此类任务中因使用武力而造成动物伤亡，往往会造成严重的负面舆论。2019年夏天，野熊在加拿大哥伦比亚省三联市地区的活动激增，为保护社区安全，该省保护官捕杀了十几只熊，招致环保人士强烈抨击。维多利亚大学环境法中心与雨林保护基金会发布的报告批评不列颠哥伦比亚省的保护官服务部门缺乏公众监督，以及未能在维护公共安全时保持适当克制。报告认为保护官在使用武力处理人类与野生动物冲突时的指导方针已经过时了，且自由裁量权过高，建议采取更多的非致命措施，以及规定保护官只有在人身安全受到严重威胁时才能使用致命武力，总而言之，“我们应该开始管理人类行为，而不是试图管理野生动物的行为”。激进环保人士这种近乎“平等”看待野生动物与人类的法律地位的观念也遭到了大量抨击。但总体而言，加拿大的舆论环境仍在向更支持前者的方向倾斜，环境执法部门面临的压力不断增加。

【作者简介】李皛，中国人民公安大学涉外警务学院教师，博士研究生学历，主要研究领域为涉外警务和边疆学。

（责任编辑：冯苗苗）