论非法转让土地法律责任

刘 洋，裴兆斌，曲 静

（大连海洋大学海洋法律与人文学院 辽宁，大连 116023）

在我国，土地转让通常以有偿和无偿进行分类，其中有偿转让主要是以买卖的方式做出，无偿转让则大部分通过生前赠与或死后遗赠的方式完成。在我国历史上，只有早期土地私有制的社会里存在着大量的转让土地的行为，而伴随着社会主义的改造，我国的土地就由私有制发展为了公有制，这意味着人们不能再肆意转让土地[1]。但是我国对于土地使用权的转让并没有做出禁止性规定，转让土地使用权的行为在符合相关法律规定的条件下仍是被允许的，相关规定还指出在土地使用权转让后，其所有权人仍为国家或集体，而非受让人。我国现行的《土地管理法》自1986年颁布，迄今为止历经了30 余年，在这期间我们国家的各个方面都发生了翻天覆地的变化，《土地管理法》为了适应社会经济及市场的需求，也不断地进行了修改和完善。在这一修改过程中，我们始终把集体和人民的利益置于首要位置，在修改内容上将立法决策与中央的意志相结合、在修改规律上以谨慎稳步推进为遵循，致力于更好的满足土地市场需求，但是在个别方面仍存在着一定的不足[2]。

1 非法转让土地法律责任的一般原理

1.1 非法转让土地法律责任的相关规定

在我国《土地管理法》的第七十四条中，首先指出了对于非法转让土地的违法所得国家是有权力没收的，负责机关是自然资源主管部门。其次，该条款分别从违反土地利用总体规划和符合土地利用总体规划两个方面说明了行为人需要承担的法律责任。具体而言，擅自将农业用地改为建设用地的，土地上的相关建筑物及设施需要依照相关要求限期拆除，土地也要重新恢复到原始状态；若符合土地规划，则没收即可，不必拆除。此外，相关部门还可以根据违法情节并处一定的罚款。对于单位违法进行建筑的，单罚即可，即处罚相关责任人，不处罚单位；但如果情节严重，达到犯罪标准的，则需采取一定的刑事处罚。综上所述，我国法律对于非法转让土地的行为，根据情节轻重规定了诸如限期拆除、恢复原状、并处罚款，刑事处罚等不同形式的法律责任，这有助于管理我国的土地资源，使得土地流转活动在在市场中高效有序进行[3]。

1.2 非法转让土地法律责任的形式

1.2.1 行政责任 我国对于非法转让土地的行为规定了很多不同形式的处罚，在实践中用的最多的就是行政处罚。《土地管理法》第七十四条对此做出了详细的规定，其中主要包括以下内容：一是县级以上政府相关部门是没收违法所得的权力机关。二是对违法擅自改变土地用途的单位或个人，相关部门有权责令其限期拆除违法建筑物及其他附属设施，同时要求违法主体一定期限内恢复原状。三是符合土地规划的，可从轻处罚，仅没收相应建筑物和设施即可。四是在对违法主体做出限期拆除、没收其违法建筑物的处罚时，还可同时处以适格罚款。五是对于违法行为的有关责任主体，需要给予行政处分。六是对于情节严重，达到犯罪标准的，则需采取一定的刑事处罚。

《土地管理法》的第八十二条规定了非法转让农民集体所有土地的法律后果，该条款指出，对于擅自将集体所有的农用土地改为非农建设的，或者违法将集体用地转让给他人使用的，相关部门应对做出处罚，如责令违法主体限期改正、没收违法所得，并处罚款等。《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）第六十六条，六十七分别指出了关于擅自转让以划拨、出让取得土地使用权的法律责任。擅自转让通过出让取得的土地使用权的，由土地管理部门负责没收其违法所得，并可以要求其缴纳一定数额罚款；对于划拨取得的土地，非法转让其使用权的后果，与上一条款几乎一致，但却多出了一项处罚，在本条款中违法主体还需要缴纳土地使用权出让金。

1.2.2 党纪责任和政纪责任 当具有一定特殊身份的主体做出了违反规定转让土地的行为，还可能会受到党纪处分和政纪处分。当违法行为涉及到国家公务员或者行政监察对象时，应首先对其做出行政处分。《违反土地管理规定行为处分办法》中第十一条规定了，行政机关及其公务员非法转让土地的，应对其给予警告、记过或者记大过处分；情节相对较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。另外，如果责任主体为中共党员，还可以要求其承担党纪责任，具体可参照《中国共产党纪律处分条例》第八章中的内容。

1.2.3 刑事责任 除了以上两种责任方式外，刑法中也对此规定了相关罪名和对应的责任。在《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第二百二十八条就规定了非法转让、倒卖土地使用权罪。该法条主要根据情节的严重程度规定出了相应的法律责任。两种情节的法律责任相差还是很大的，情节严重的转让行为是可以只处罚罚金的，但如果情节特别严重，徒刑和罚金都是必不可少的。最高人民法院对此做出了司法解释，可以看出，对于这两种严重程度的情节的区分主要是根据非法转让土地的面积和非法获利的数额做出的。

2 强化非法转让土地法律责任的必要性

在北大法宝司法案例数据库检索关键词“土地，违法”，得出2006～2021年判决的土地违法案件共5064 例。而检索关键词“非法转让土地”，得出的案件总数量为1428 例，其中在2017年最多，为270 例，非法转让土地的案件在土地违法案件中占有很大的比例。在2021年12月23日自然资源部公开通报的涉刑土地违法案件中，涉及31个省（区、市），均为地方自然资源主管部门发现涉嫌犯罪依法移送司法机关后，2018年以来各地法院判处追究刑事责任的土地违法案件，主要涉及非法转让土地和非法占用农用地。可见，我国目前非法转让土地的行为仍广泛存在，对于土地资源的发展十分不利，在实践中还经常出现不同部门对于法律适用存在差异、法律责任条款落实难操作难的问题，会影响我国土地管理制度的有序运行，因此强化非法转让土地法律责任是十分必要的。

《土地管理法》这次的修改相较于之前的修改具有更加重大的意义，这次修改着重于消除之前普遍存在着农村集体与国有建设用地不能同权同价以及不同等入市等情况，加大了对于农村土地征收制度的改革力度，加强了对耕地的保护力度，这次修改也涉及到对于中央与地方的土地审批权限的新的划分，并强调了对于国土空间的规划的重要性[4]。通过本轮修改，从根本上促进了我国的社会经济发展，也让我国的土地管理制度能够更好的适应当今的经济形势[5]。从古至今，土地历来对于国家的兴盛或衰败产生巨大的影响，土地问题切实关系到每一个人民的利益。土地资源作为重要的自然资源，对国民生活的各个方面都有着深远的影响，在国家的发展过程中，土地资源甚至能够起到决定性的作用。强化非法转让土地的法律责任不仅可以切实改善人民的生活质量，而且更有助于国家繁荣与发展。

3 我国非法转让土地法律责任存在的问题

3.1 法律规定与实际不符、不够明确

《土地管理法》第七十四条规定，对于非法转让土地上新建的建筑物和设施，若符合规划，则对其应予以没收，还可同时并处罚款。然而在现实处理的过程中，经常会出现法律规定与实际不符的情况，对于违法行为大部分是通过罚款这一附加罚进行处罚，没收这种处罚方式很少真正落实[6]。导致这种情况广泛存在的直接原因就是即便做出没收的处罚决定，土地上的建筑物、设施在后续的执行过程中也很难得到合适的处理，甚至会难以没收。按照立法本意，土地不能没收，若将建筑物及设施没收为国有，很有可能会出现土地与土地上建筑物所有权分开的情况。在这一法条中还有如下几个方面规定得不够明确：一是对非法转让土地行为的处罚，特别是罚款，法条中并没有明确指出是只处罚转让方还是两方都需要接受处罚；二是关于没收违法所得，是否包含没收相应的土地；三是关于“责令限期改正”的规定中，“责令限期改正”是不是一种行政处罚、具体应该包括哪些内容、在实践中怎样操作。另外，本条款只规定了违法将农用地改为建设用地的法律后果，如果转让的不是农用地，土地上新建的建筑物和其他设施应该如何处理，此处并未做出明确规定。

3.2 法律适用标准存在差异

在非法转让土地的行为方式中，发生最多的就是擅自转让农村集体经营性建设用地的行为。《土地管理法》第八十二条规定：“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”本条规定了违法将集体土地用于非农业建设的法律责任。但在实践中，因对该法条的内容释义以及适用标准存在界定模糊，导致执法机关在处理案件时，会对转让行为定性、证据采信以及法律适用上均产生许多异议[7]。例如，某市规划和自然资源委员会某分局（以下简称规自委分局）在核查李某非法占地案时发现张某于2005年将某村农民集体所有土地使用权转让给李某，后李某在该地块上进行非农业建设。规自委分局认定刘某在未经过县级以上人民政府自然资源主管部门批准的情况下，擅自将某村九亩多的农民集体所有土地使用权转让他人用于非农业建设，对其做出没收违法所得并处罚款的行政处罚。而后刘某对于该决定书不服，提起行政复议，复议机关认定刘某不构成擅自将农民集体所有的土地使用权转让他人用于非农建设的违法行为。之所以会出现截然相反的裁判结果，主要是因为办案机关与复议机关对于《土地管理法》第八十二条规定具有不同的理解，具体而言就是对该条中所规定的“擅自”的认定标准存在差异。

3.3 法律责任条款落实难、操作难

3.3.1 “限期拆除”的处罚落实难、执行难 根据《土地管理法》第八十三条的规定，如果行为人在规定期限内既不起诉，又不采取措施自行拆除，那么做出处罚的机关应向人民法院申请强制执行。但经过对一定数量案件的分析可以发现，在实际操作中人民法院对于拆除违法建筑物及设施的执行效果与我们的预期相差甚远。这是因为据现行法律规定，只要有关机关提出了申请，不管人民法院后续如何执行、效果怎样，都视为国土资源部门的职责履行完毕，结果好坏不会对其造成任何影响，这就导致消极履行职责的情况只增不减[8]。这也更容易导致限期拆除在非法获得土地上的违法建筑物和其他设施的处罚流于形式、难以落实。另一方面，即便这种限期拆除的处罚确实得到了落实，但是由于行为人会遭到难以承受的经济损失，所以很大一部分违法者并不会积极履行甚至会与做出与执法者对抗的行为，导致处罚决定难以执行。

3.3.2 “没收”的处罚操作难 在《土地管理法》第七十四条、第七十七条规定了，对于符合土地利用总体规划的，需要没收土地上的建筑物和设施。但是并没有法律对该处罚程序如何实施以及建筑物和其他设施如何处理做出规定[9]。例如，对于违法占用农民集体土地上的建筑物，没收后归为国有还是作为集体所有，其土地所有权在权属上如何统一等问题均没有明确的法律依据，现实中，没收违法建筑物的处置成为各级政府及国土资源部门的难题[10]。另外，拟定予以没收的建筑物和其他设施，从开工建设到竣工，大多也逃避或抵制建设主管部门及工程质量监督部门的监管，建筑工程质量处于不可控状态，很可能存在安全隐患。没收这类建筑物和设施，人力物力消耗极大，甚至会因为其存在质量问题而陷入不必要的其他诉讼中。

4 完善我国非法转让土地法律责任的对策建议

4.1 明确相关法条

对于法律规定与实际不符的问题，建议针对现行土地管理法以及相关规定中关于法律责任制度存在的问题进行更深入的研究，对不符合实际情况的内容予以修改和补充。明确性原则要求法律条文必须具体明确，不能含糊不清。只有法律条文明确，人们才能真正理解法条要传达的信息，才能准确的判断其所做出的行为是否是违法行为甚至是犯罪行为。因此，建议删除《土地管理法》第七十四条中“擅自将农用地改为建设用地”这一内容，这样该条款涵盖的非法转让土地行为的范围将会扩大，使非法转让各类土地的行为均包含于该条法律规定中，这更有助于从源头制止不法行为的出现。

4.2 注意立法、司法时与其他法律的结合

对于非法转让、买卖土地的行为，在我国《刑法》和《土地管理法》中分别规定了不同的表达方式。《刑法》中的表达为非法转让、倒卖土地使用权罪，仅仅从罪名上就能看出转让和买卖的并列关系，这是一个选择性罪名。但是在《土地管理法》中，相应法条将其表述为“买卖或者以其他形式非法转让土地”，这意味着转让与买卖二者却是包含关系。为了使立法统一，在设立法律条文时应加强各部门法之间的衔接[11]。因此，建议将来修订《土地管理法》，使其与《刑法》中的表述保持一致，可以将“买卖或以其他形式非法转让土地的”改为“非法转让、倒卖土地使用权的”，以便不同法律规范之间能够相互呼应，进而达到立法统一。

司法实践中，也需要注意与其他法律的结合。有些时候，虽然行政机关做出了行政许可，但是由于程序上存在着某些违法行为也会使得土地转让行为不合法，导致土地转让行为也可能构成犯罪。因此，除了用刑法打击此类行为，还可运用《监察法》对其做出约束。行政许可部门工作人员属于监察委员会监督的范围。若政府部门工作人存在的徇私舞弊、滥用职权、贪污贿赂等行为，可根据监察法对该类行为做出处理。

4.3 落实共同责任机制

各级自然资源主管部门要积极主动加强与当地公安、纪检监察机关、检察院、法院等相关部门的沟通协调[12]。探索建立协同联动工作机制，严格落实共同责任机制，并对共同责任机制的落实情况进行监督考核。考核结果不合格的，相关责任人需要受到相应的行政处分，以此来调动执法人员的主动性和积极性。此外，还应该加强对于非法转让土地行为的日常巡查，增加日常巡查次数，不定期进行随机巡查，将巡查责任严格落实到个人，一旦发现违法行为应立即制止并报告[13]。

4.4 实践上注意与《城乡规划法》的衔接

为解决限期拆除的处罚决定落实难、操作难等问题，可以将《土地管理法》中的相关条款与《城乡规划法》第六十五条的规定相衔接，赋予乡镇人民政府对此类土地违法行为的执法权，对违反土地利用总体规划的，由乡、镇人民政府责令停止建设、退还土地、限期改正；逾期不改正的，可以拆除[14]。对于我国的国土空间开发应当首先搭构出大体的规划框架，将其做出实施基础，其次在实施过程中应当着重加强对于土地用途的规制，以及注重完善相关的法律法规，使得在进行国土空间开发时有法可依，为切实解决实际问题做出制度导向。

为解决没收非法占地建筑物和其他设施操作难等问题，建议取消现行《土地管理法》中关于没收违法占地建筑物和其他设施的处罚规定，大幅度提高单位面积土地的罚款标准，具体标准可依违法项目用途确定，总的确定原则是，对违法项目罚款的总额度，远高于当事人按正常程序报批合法用地所需费用，通过罚款使当事人真正付出经济代价。

4.5 在新时代背景下完善非法转让土地法律责任

随着经济的发展,我国已经进入到一个新的时代,在这样的背景下,我国的土地管理制度应根据经济结构，结合实际发展情况，适当进行调整。我国土地制度的发展,是一段将改革与法治并重的历程，改革的成果需要法治进行保障，法治的推进也需要改革进行稳固。我们应在《土地管理法》的原有基础上，将经过改革探索后已经完备的临时办法转化为长期的稳定制度，为土地制度的改革提供良好环境。将《土地管理法》在改革实践中汲取的有效经验上升为法律法规，在习近平法治思想的引领下持续深化改革，在新时代背景下完善土地法律责任，优化我国的土地管理制度，使土地资源得到最充分的利用[15]。