推动政府治理法治化与数字化深度融合

文_吕艳滨

法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，这是党的二十大报告对法治政府建设重要性的再次确认。报告提出，建设法治政府，要提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法，强化行政执法监督机制和能力建设。面向建成法治政府的目标，各级政府应着力增强政府工作人员的依法行政能力、提升对经济社会的管理水平、提高感知风险和解决矛盾纠纷的能力，并通过优化评价激励机制，形成各地方各部门创优争先做好法治政府建设各项工作的动力和压力。而加快推进政府管理信息化、建设数字政府是数字中国的有机组成部分，是政府治理能力和治理体系现代化的重要保障，也是新时代建成法治政府的重要路径。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出，坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》更加明确指出，推动政府治理法治化与数字化深度融合，全面建设数字法治政府。结合法治政府和数字政府建设的实际情况，亟须加大数字赋能，提升法治政府建设中人的能力，特别是提升管理能力、风险治理能力和评价激励能力，为法治政府建设提供数字化支撑。

一、数字赋能提升人的能力

“全面建设社会主义现代化国家，必须有一支政治过硬、适应新时代要求、具备领导现代化建设能力的干部队伍”，而建设法治政府，人是关键。政府工作人员的素质和水平从根本上决定着法治政府建设的实现程度和实现进度。法治政府建设要依靠法律法规、制度机制、程序流程等规范行政权力的授权、行使，但根本上还要依靠人来制定符合企业群众和社会公共利益的、良好的政策并提供更优质更便捷的服务和更规范更高效的管理，以确保各项政策得以落实和兑现。

但实践中还面临政府工作人员水平、素质有待提升的问题。首先，人的知识储备和认知水平需要逐步提升。面对日益复杂、多样化的社会需求，以及不断庞杂的决策、执法、管理要求，政府工作人员既要不断提升法治意识和法治水平，又要掌握相应的专业化知识及相关的政策法规。虽然人类认识世界和改造世界的能力是不断发展的，但特定阶段特定人员的认知能力是有限的。其次，众多领域往往容易因缺乏有效监督，造成权力失范，引发行政违法。实践中，经常有地方反映，随着执法规范化要求越来越高以及监管领域专业性不断提升，部分执法人员的法律和专业知识储备不足，且缺少系统培训，处理具体案件时往往把握不准法规要求，抓不住执法关键，事实认定、执法过程、裁量权行使等均容易出现偏差。最后，人员数量与工作量存在矛盾。随着政府管理领域的不断扩展和对经济社会监管强度深度的不断提高，各个领域的精细化管理需求与日激增，各个部门都普遍面临人员编制受限，特别是关键岗位人员不足的困难。当然也有因效率低、人浮于事导致的人案矛盾。这些仅靠扩充编制、增加辅助人员、加大工作强度、强化培训考核，是远远不够的。

因此，必须要向科技要生产力，依靠数字赋能提升人员能力、弥补人员数量和素质的短板。第一，借助科技手段，优化流程，减少人员需求和工作量、提升管理效率。随着大数据、人工智能等信息化技术的应用和普及，一些政务服务和行政执法领域正在逐步推进自动化执法与监管。最典型的如交通执法领域，大量的交通违章已只需要借助高性能摄像头、高精度传感器就可以实现事实认定和处罚作出。一些政务服务领域，大数据的共享与深度应用正在减少证明材料的重复提交，逐步打通的数据孤岛也有助于减少工作人员在比对企业群众资质方面的工作量。第二，搭建数字化、标准化流程，降低政府权力运行的人为因素。法治政府建设在决策、服务、执行、监督、救济等多个环节设置了多套工作流程，以确保权力运行规范。为提升流程的刚性，必须借助信息化平台，将服务、执法、管理各环节的流程、标准固化为信息化系统中的诸多节点，无法满足相应节点的工作要求，则无法有效推进工作。数字化、标准化的流程将随时提示工作人员下一步该做什么、应当达到什么样的条件，既辅助办案办公也规范办理流程。第三，借力数字化，打造法治政府建设的知识平台，补齐短板。数字政府的推进将推动各类信息化系统逐步融合、各类政府管理数据相互共享，不但可实现办事办公管理的智能化，更会提升智慧化水平。类案推送、法规推送、知识推送、办案及裁量权偏离度预警、文书辅助生成、语义识别、决策及执法档案自动生成与编目、文字及音视频材料的集中存储等功能都将逐步上线应用，并有助于补齐管理者的知识短板。

二、数字赋能提升管理能力

党的二十大报告提出，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，以推动高质量发展。建设法治政府必须依法全面履行管理职能，这要求各级政府管理能力的提升要跟上经济社会进步的步伐。随着科技不断进步、人民群众追求美好生活的需求日新月异，各类新事物新问题层出不穷，同时，政府职能转变的不断推进、放管服改革的逐步深化以及执法方式的日益转变，政府管理能力和办事效率均面临越来越多的挑战。大部门制改革以及相对集中审批权、执法权改革的大方向决定了各地方各部门亟须转变惯有的各自为战的管理理念，改革原有的以“管”为主的管理模式，优化既有的管理流程，更加全面掌握经济社会发展趋势、监管对象实际情况，以统筹做好事前、事中、事后监管，实现政府的整体“智治”。

但系统互通和数据共享一直是制约政府服务和管理效能充分发挥的关键因素之一。如各地都在积极推进证照电子化，不少地方的证照数据虽然已经统一归集到省级电子证照数据库，但电子证照跨部门、跨层级、跨区域共用通道未打通，群众办理部分行政审批事项时仍需由本人二次提供电子或纸质证照，企业群众办事便利成效不明显。又比如，不少地方反馈，项目审批平台互联互通还未完全到位。目前在投资项目审批过程中，发改、住建部门分别牵头负责“国家投资项目在线审批监管平台”和省级“工程建设项目审批管理系统”的运行，但两个平台在国家、省级层面尚未实现互联互通，导致项目审批信息无法通过系统实现即时共享，不仅限制了平台功能的充分发挥，也不利于项目工作的高效推进。此外，很多地方仍然存在政务服务办事系统、行政执法办案系统未有效打通的问题，政务服务办事人员需要在所属部门纵向系统、各级政府横向系统中重复录入数据，且办事服务难以有效调取行政执法数据，影响事前事中事后监管效果。再比如，有的地区在推进建筑垃圾乱倾倒问题治理综合执法中，通过建筑垃圾处置监管平台等系统，查询建筑垃圾运输车辆的备案登记情况、初步核查违法主体身份信息、调取车辆进出消纳场所和码头的监控信息、核查运输车辆GPS运行轨迹信息，初步查明违法主体和事实，但因为法律法规顶层设计未予支撑和数据壁垒尚未完全打通，还需要凭《单位介绍信》，跑公安、市场监管、交警大队、农业农村等部门，严重影响执法效率。

为此，首先要加强数字政府建设的顶层设计和规划制定。数字政府建设应更明确体现以人民为中心进行服务管理与办公的设计理念。既要注重不同条线上的全系统一体化，又要兼顾各行业全业务协同化。同时，必须协调好地方创新和全国统筹发展的关系，继续强化顶层设计，做好信息化发展规划、总体设计和标准体系建设，同时为地方数字政府建设预留空间。其次，加快推进在线办案、在线办公。在现有各地方各部门建设的办案办公系统基础上，加大在线办案、在线办公系统的优化整合，提升其易用性和智能化水平，并严格要求各级政府部门在制定重大决策和行政规范性文件、办理政务服务、开展行政执法、实施行政复议、深化政务公开、进行内部管理等过程中必须采取在线办案、在线办公的方式，把线下的环节搬到线上，实现处处留痕、节点可查、过程可溯、数据沉淀。再次，应积极贯彻政务信息系统整合共享要求，大力推动基础设施集成、应用集成、数据集成、知识集成和门户集成，切实解决信息系统长期存在的条块分割、“数据孤岛”等突出问题，为数据共享和业务协同提供坚实支持。另外，建立政务服务、行政执法跨部门智治平台。通过数字赋能在限定权限下直接允许执法单位访问各类数据平台，调取违法主体和违法事实的信息，推进跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的高效协同，快速锁定违法主体，迅速查清违法事实，大幅度提高综合执法效能。最后，建立数字赋能机制，实现让数据多跑路。数字政府建设应强化数据调用、提供、比对、汇集、服务、洞察能力，依托一体化政务服务平台，实现不同业务事项专网之间、不同办事系统之间数据共享调用与数据推送对接，为政府高效服务、精准执法提供“源动力”。

三、数字赋能提升风险治理能力

数字政府建设应强化数据调用、提供、比对、汇集、服务、洞察能力，依托一体化政务服务平台，实现不同业务事项专网之间、不同办事系统之间数据共享调用与数据推送对接，为政府高效服务、精准执法提供“源动力”

党的二十大报告提出，推动公共安全治理模式向事前预防转型。这也是对法治政府建设提出的新要求。各级政府依法全面履行法定职责，意味着其需要及时、全面、准确掌握企业群众的急难愁盼，以针对性优化管理；也意味着各级政府需精准把握、科学分析各类潜在的风险点，以不断优化政府管理，防微杜渐。变政府管理的后知后觉为先知先觉，有助于切实提升人民群众的满意度，也有助于实现各类风险管控的关口前移，变事后救火为事前防火，大幅降低社会管理成本。

目前，不少地方在推行惠企惠民政策过程中，普遍存在政策难兑现的问题，这既因为个别地方只注重出台政策、忽略政策宣传和解读，也因为各地感知能力不足，无法准确定位政策目标群体，难以实现“非申即享”。有的地方和部门对企业群众的急难愁盼、各类风险点位掌握不及时不准确，对通过12345平台、网络问政平台等渠道获取的企业群众诉求、网格管理中获知的基层治理情况以及各类自然环境监测情况掌握不足、分析不透。其结果是难以实现矛盾风险早发现、早处置，不利于避免矛盾纠纷形成、激化，也不利于改变法院司法资源被挤兑、解纷效果不理想的局面，难以形成源头化解矛盾纠纷、诉源治理的大格局。

因此，法治政府建设还必须借助数字赋能实现矛盾风险化解的关口前移，弥补矛盾风险发生后处置成本高、时效长、社会关系恢复难等缺点。数字政府的建设更要加大政府数据的分析比对能力，为研判企业群众需求、预判矛盾风险态势提供精准参考依据。数字赋能可以激发出强大的基层社会矛盾风险治理活力，畅通社会矛盾风险数据信息从预判、预防、调取、分析、处理、反馈等全过程各环节的流转通道。为此，必须着力打通机关内部运行堵点，推动各部门整体协同解决政府综合监管、执法难的问题，加强数据深度挖掘利用。

四、数字赋能提升评价激励能力

党的二十大报告提出，建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍。这就必须建立科学的激励机制。对法治政府建设情况进行科学评价分析是构建科学激励机制的重要方面。通过考核评估为各地法治政府建设总结亮点、查找问题与不足，有助于各地政府找准法治政府建设面临的问题、明确努力的方向，并实现创优争先。目前，不少地方都在摸索开展法治政府的评估机制，研究评估指标体系，探索评估方法。但普遍面临的问题是，评估数据获取困难，评估过程具有明显滞后性，评估结果以定性为主、定量为辅，难以精准定位存在的问题，这导致一些评估结果既耗费人力财力，又难以发挥应有的激励作用。以执法办案为例，目前绝大多数地方和部门的执法办案都停留在线下办案阶段，全过程记录有待提升，记录方式以纸质案卷为主，对其的评价监督除了当事人的举报投诉和复议诉讼外，往往只能寄希望于事后的案卷评查，执法过程中存在的不规范难以被及时发现并予以纠正。一些地方建立了法治政府建设监测平台，但所依据的主要是下属地方和部门填报的数据，数据的针对性、准确性、客观性、实时性等都不够理想。

因此，应当抓住数字政府建设的机遇，为做好法治政府评价激励机制提供相应的技术支撑和平台。应根据《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》的要求，在现有各类评估指标体系基础上，取长补短，确立明确、系统、科学、客观、可操作的法治政府建设评价指标体系，在确保办案办公数据安全的前提下，依托法治政府监测平台实时调用各地方各行业办案办公系统中与法治政府评价直接相关的数据，依据预设的指标体系和算法模型，利用这些数据和可视化手段展示各地方各部门法治政府建设的优劣得失。