风险分级管理在食品监管领域内的理论和应用——以L市的实践为例

刘 婷，黎小丽，李晓凤，张 良，张广峰，陈 晟

（西华大学 食品与生物工程学院，四川成都 610093）

对食品生产、经营企业实施风险分级管理是我国目前对食品监管方式的重大改革之一。这种监管方式有利于提高监管效率，防范重大食源性疾病风险，同时能最大限度地降低对企业正常经营的干扰，提高监管的透明度。本文从食品安全和法规的角度，结合在参与L市相关体系创建中的实践，对此进行简单的介绍与讨论。

1 风险分级管理的基本原理

1.1 风险与风险评估

所谓风险，按照国家标准的定义，指的是“不确定性对目标的影响”；而所谓风险管理，则是“在风险方面，指导和控制组织的活动”。通常而言，风险常常以“事件后果”和“事件发生的可能性”这两者的组合来表示[1]。即要定性地衡量某个特定事物中所蕴含特定风险的大小，可以大致理解为该风险在此事物中发生的概率×该风险发生后可能造成的后果。而这个乘积的大小，则可以用于风险的分级，即将其划分为重大风险、较大风险、一般风险、轻微风险这4个等级（也有分为3级或5级的做法）。

1.2 风险的分级管理

正确的辨识、评估风险是给风险合理分级的前提条件。这就要求在“事件后果”和“事件发生的概率”上有准确的判断，还必须根据个案的实际情况，进行适当的调整。

在风险分级的基础上，对不同等级采取不同的管理措施，就是风险分级管理。显然，在任何时候、任何地方，管理者能使用的资源（包括时间、人力、物力）都是有限的；想要提高管理效率，就需要尊重矛盾的特殊性，把资源向最需要的地方倾斜、集中。根据风险等级的高低，决定其分配的管理资源的多少，以及预防措施的力度。例如，针对轻微风险，就不需要投入过多的资源和注意力；相反，针对重大风险，就必须有大量的资源投入，确保它们不会变成真正的危害。这就是风险分级管理的基本原理。

2 我国食品监管领域内的风险分级管理

2.1 法律法规依据

我国现行的《中华人民共和国食品安全法》第一百零九条规定，县级以上人民政府食品安全监督管理部门根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理。这就是在食品监管上实施风险分级管理的法律依据。

在执行层面上，原国家食品药品监督管理总局发布了《食品生产经营风险分级管理办法（试行）》，并授权各省级食品监督管理部门，制订符合本区域实际的实施措施。目前，四川省、广东省、上海市等地都已经发布了相应的规范性文件，增强了可操作性。

总体而言，在法律法规和地方性规定的层面，在食品生产、经营领域内，按照风险大小，对经营者进行分级管理，是有充分的依据的。

2.2 现有风险分级管理体系的逻辑

从现行的风险分级管理体系来看，其基本逻辑依然是以风险分析为基础进行分类；评价标准包括行业因素（食品本身的性质、主要的消费者群体）和个别因素（企业的业态与规模、企业的质量管理能力、企业的历史表现和信用记录等）。同时，按照风险因素本身的稳定性，可将其分为静态风险因素和动态风险因素，分别计分。在现行的全国性和地方性的规定中，通常都对两者赋予4∶6或5∶5的权重。静态风险主要考虑食品本身带有的风险大小，如集中供餐、中小学餐饮配送、婴幼儿专用食品，通常都默认具有较高的静态风险。动态风险因素主要是根据被评估的食品生产、经营主体，对质量管理的控制和维持能力，以及日常监管中形成的数据而调整。例如，在检查中发现有严重违反食品生产、经营规定的问题，或出现食品抽检不合格、发生食品安全事故或因质量原因而召回、在执法检查中拒不配合等情形，都会被相应地调高风险等级[2]。相应的，如企业日常管理良好，或有获得省级产品质量表彰、通过相应的质量管理体系认证等积极因素，可以降低风险等级。

2.3 风险分级管理对应的监管措施

在进行风险分级之后，目前的管理措施主要体现在对相应企业的监管力度上，即对不同风险等级的食品生产、经营企业采取不同的检测频次。例如，在总局的《征求意见稿》中就规定：对A级（低风险）的食品生产经营企业，至少两年检查一次；对D级（高风险）的企业则每年至少检查3次。两者的检查频次，相差了六倍之多[3]。此外，有些省级的市场监管部门还规定，当食品企业的风险等级连续升高时，应该重点关注，增加检查频次，并建立相应的风险预警机制[4]。

3 现行风险分级管理系统的评析

在我国的食品监管中，对风险分级管理系统的理解和应用还处于探索和试验阶段，尚未充分发挥其作用。具体而言，该系统主要还存在以下一些问题，亟待解决。

3.1 数据的入口狭窄

从目前已经公布的规定来看，对于风险分级的依据，静态信息来自于所生产食品本身的性质；动态数据则基本来源于日常检查中形成的信息。然而，因执法人员数量、检查活动经费等资源原因，日常检查的频次有限，产生的信息也比较片面。由此造成数据单一、僵化、浅薄，不能有效反映企业自身的食品质量控制水平。久而久之，辖区内同业态、同类型的食品生产、经营企业，很容易出现雷同的情况，风险等级评价高度趋同，分级监管的意义也难以体现。

3.2 分级的标准不够细化

目前的风险分级标准基本都是A、B、C、D 4个级别，表征由高到低的食品生产、经营风险。这样的分级，不一定能精确反映企业的实际管理水平。例如，因为食品本身的属性，导致很多企业默认被分为最高风险等级，如特殊食品生产企业、集中配餐企业等。这种一刀切的规定，容易打击其提高食品质量管理水平的积极性。

3.3 分级标准的出口单一

目前，对于风险分级标准，用途仅仅体现在日常检查的频次上，对于企业的激励作用相当有限。在数据共享、社会共治方面，助力很少，限制了其作为元数据作用的进一步发挥。因此，对其进行研究有较强的实际意义。

4 在L市进行食品企业风险分级管理的实践

L市地处我国西部，常住人口近100万人，是所在区域的经济文化中心；经济发展水平与北上广等一线城市相比，仍存在一定差距。辖区内食品生产企业众多，质量管理体系水平不一。在对食品生产、经营企业的监管过程中，L市的市场监管部门同样采取了风险分级管理的思路，并结合L市的实际情况，对发挥其作用进行了探索。

而在这些措施推广之前，必须在监管者和被监管者中，达成一个清晰的共识。风险分级的动态调整绝不是一种对企业的惩罚，而是一种辅助决策的工具，帮助双方共同做好食品安全风险的防范。同时，这种动态调整应该是双向的，确保企业的努力能够得到回报。

4.1 拓宽数据入口，精准调整风险分级

作为风险分级的数据越是详实，得到的结论就越可靠。因此，L市拓宽数据入口，借助大数据技术，力求做到风险分级能够灵敏、准确地实现动态调整。例如，L市有食品安全知识学习、考核的一体化平台，供辖区内的食品生产、经营企业的从业人员，通过手机小程序进行日常学习。当后台发现某企业的员工定期学习率、通过率较低时，即会自动发出提示信号，调整风险分级的数据。同时，结合国内外食品安全的形势，进行综合研判，当某一类食品、某一类业态出现食品安全事故，或抽检不合格，或群众投诉多发的现象，系统就会对辖区内生产相同、相似食品的企业，临时性调整风险分级数据。

4.2 发挥企业的主体作用，做好及时反馈

食品安全建设的主体是食品生产、经营企业本身。因此，风险分级管理不仅是监管者的决策参考，更应该为被监管者服务，帮助其更好地处置风险。具体而言，当某个企业的风险分级发生变动时（主要指调高，包括微调），监管部门将及时通知该企业，并在保持监管中立的前提下，给出具体、可行的分析，帮助该企业采取有效措施，积极应对风险，确保食品安全的底线。在具有共性的风险问题上，组织相关企业、科研院所和消费者权益保护机构座谈，共同解决风险问题。

4.3 拓宽数据使用出口，推动社会共治

推动食品安全的社会共治是市场监管部门的工作重点之一。为此，有必要拓宽食品企业的风险分级管理数据的出口，使其能够发挥更大的作用。例如，在重大活动的餐饮保障工作中，市场监管部门依据风险分级管理数据而提供建议，为企业提供风险防范的参考依据[5]。此外，对辖区内的企业，按照业态和主要产品分类，对风险分级长期低于平均水平的企业，定期予以公告，鼓励企业采取各种措施提高食品生产质量管理水平。尤其是对那些经营范围默认属于高风险级别的企业而言，这种鼓励尤为重要。同时，这也为公众参与提供了一个窗口，为食品安全建设引入市场的力量。

5 结语

在食品生产、经营中，实行风险分级管理，在法律法规上有充足的依据，在理论上有积极的作用，在实践上也取得了不错的成绩。而要更好地发挥这种体系的作用，还需要在入口、出口上加以改进和创新。