应急征用补偿的制度检视与优化进路——以突发公共卫生事件为视角

秦树泽

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

行政机关在没有侵权行为和破坏契约的情况下，由于合法的行为对公民造成的损害所给予的补偿是补偿责任(liability to pay compensation)[1]。突发公共卫生事件背景下的应急征用补偿，是为避免因物资不足导致危险情况进一步恶化，有权的应急征用主体采取征用措施并予以事后补偿的制度。2003年的“非典”疫情及其处置，对我国国家治理和社会生活各方面的影响是深远和巨大的[2]。2019年新冠肺炎疫情的爆发，再次引发公众对我国公共卫生事件防控体系的关注，促使我们检视突发公共卫生事件的法律应对措施[3]。从2003年的“非典”到现如今席卷全球的新冠肺炎疫情，应急征用补偿制度在我国全力抗击疫情工作中扮演了重要角色，但由于应急征用补偿制度相关立法规定的原则性导向等原因，导致疫情中应急征用补偿制度在运行后显现出诸多问题。

从疫情初始的大理市口罩征用事件到曾都区尚上特宾馆与北郊卫生院房屋租赁合同纠纷案(以下简称“尚上特宾馆”案)(1)参见湖北省随州市曾都区人民法院(2020)鄂1303民初3240号司法判决。，均反映出我国突发公共卫生事件中应急征用补偿制度尚存较大缺漏。从国内到国际社会，如何在发展过程中真正有效地解决公共卫生问题，化解和防范公共卫生风险，切实保障公共卫生安全，是我们必须直面的重大现实问题[4]。为了应对突发公共卫生事件，紧急处置权意味着诸多不符合正常状态下法治秩序要求的措施在特定情况中将被实施[5]。无论是立法层面的制度供给不足还是实践层面突显的现实困境，都需要我们对突发公共卫生事件背景下的应急征用补偿制度进行检视与反思。

一、应急征用补偿制度在突发公共卫生事件中的特殊性面向

(一)作为特殊性要素的应急征用权和特别损害

突发公共事件应对中的应急征用是指行政主体征用单位和个人的财产，以此应对危机带来的紧迫危险、恢复社会秩序的具体行政行为[6]。在波及范围广和传播速度快等特性的共同影响下，突发公共卫生事件相较于其他类型的突发事件需要应急征用主体作出更加及时的响应，才可阻止疫情的无序蔓延。应急征用措施的采取是以突发公共卫生事件的发生为前置要件，否则享有应急征用权的行政主体无法征用相对人的财产。具有行政管理职权的应急征用主体在处置突发公共卫生事件时，应急征用权的行使是遏制疫情的必要选择。应急征用权同其他行政权相比，在价值取向和强制程度两方面同一般行政权有较大出入。

一是价值取向的差异。为阻击疫情而行使的应急征用权以效率优先为主要考量因素，而公正、公平则会成为一般行政权行使时所涵盖的价值取向范围。二是手段强制程度的差别。区别于一般行政权可选择协商、指导等柔性手段，应急征用权则多以强制、命令等方式予以呈现。一般行政权与应急征用权的差别致使具有应急管理职权的主体对相对人造成特别损害时，应急征用行为所引起的补偿行为在补偿条件、补偿方式和补偿程序等方面同一般行政补偿存有较大差异。在疫情期间，行政主体享有更宽泛的权利，但权利的行使必须要与应对疫情相匹配[7]。将突发公共卫生事件消灭在萌芽状态，即使突发公共卫生事件已经不可避免地发生，也要将它所带来的损失降低到最小[8]。在突发公共卫生事件的特殊背景下，应急征用权的享有主体才可行使此权力，由此对被征用主体造成的特别损害会产生补偿责任。

特别损害的产生是引发应急征用补偿的重要因素，社会全体成员共同承担的疫情防控义务并不在特别损害范围之列。突发公共卫生事件的产生引发了应急征用权的行使，被征用主体承担由于应急征用权行使所造成的损害后果。因应急征用权的行使而产生的远超社会成员应当负担的平均损害部分被划入特别损害范畴，为填补因公共利益考量而产生的特别损害，需对被征用主体进行应急征用补偿。

(二)平衡论视角下应急征用补偿制度的理论配置

平衡理论作为20世纪80年代改革开放背景下提出的独特理论，将关系视角置于行政法范畴[9]。平衡理论以公民权利和行政权力的总体配置相平衡为出发点，运用协调、制约和激励机制充分激发行政主体与相对人的能动性，促使法律制度和社会价值的结构性均衡，进而将社会整体利益最大化。博弈论和利益衡量作为平衡手段的具体表现，可为突发公共卫生事件背景下的应急征用补偿制度提供理论配置。法律将利益进行层次划分是利益衡量存在的主要缘由，以私人利益和公共利益的二者界分为例，两者在产生利益冲突后需要在立法、执法甚或在司法层面予以解决。平衡理论主张的利益配置应当平衡的立场，同突发公共卫生事件应急征用补偿中的利益博弈相契合。突发公共卫生事件中对被征用主体进行事后补偿就是公共与私人两者间利益权衡的后果选择，公共利益在突发公共卫生事件的背景下得以受损程度最小化，是以牺牲个人利益为其基本前提。行政管理过程在博弈论视阈下已经被塑造成一个相关利益主体都可以进行博弈的场域，以表达各自的利益诉求[10]。在突发公共卫生事件背景下，应急征用补偿则是该种博弈的具体表现，补偿制度的存在不仅仅是对应急征用主体的征用行为予以合理限制，其对被征用主体合法权益的保障是更为重要的制度表征。

个人利益和公共利益的博弈与平衡在应急征用行为和事后补偿行为两者间得以体现，对个人利益遭受损害的主体进行补偿是个人利益让位于公共利益的当然推论。这种“损失”与“补偿”构成一种“唇齿”关系，是在应急征用主体实现公共利益前提下对个人利益的应有保护[11]。如果法律并未公平规定补偿或者规定了无补偿的征用，将会导致违反“唇齿条款”而无效[12]。因此，平衡理论为应急征用补偿中个人利益与公共利益相均衡提供了理论配置。应急征用权存在的必要性以突发公共卫生事件自身的特殊性为依托，应急征用权的越轨使用将克减被征用主体的合法权益。突发公共卫生事件所引发的物资紧缺和社会秩序失常等问题都引导出应急征用补偿措施的必要性，防止应急征用主体滥用其权力和保障被征用主体的合法权益，属于健全、完善的突发公共卫生事件应急征用补偿制度的应然结果。健康成为公共问题意味着国家对超越个体的群体健康需要承担保障义务[13]。应急征用补偿制度的建立是社会秩序回归正常的具体进路，是暂时性停滞状态得以恢复的必要手段。如若应急征用主体在突发公共卫生事件发生后对于补偿制度的启动并无依据，必将导致应急征用权的随意行使与补偿制度的缺位。因此，亟待完善的应急征用补偿制度将成为社会秩序恢复正常、被征用主体得到合理补偿的制度依赖。

二、突发公共卫生事件中应急征用补偿制度的实定规范与症结

突发公共卫生事件的发生除考验我国应对危机的能力外，同时也促使应急征用补偿制度不断完善。法律在面对此种矛盾时承担了双重使命：一方面，当安全受到侵蚀时，法律需要授予政府规制风险、扭转危险必要的权力与职责；另一方面，它亦需要对这种权力保持反思品质[14]。纵观应急征用补偿制度的现行立法及规定，在补偿的原则、范围、标准、程序和救济途径等方面尚存有较多缺漏。

(一)突发公共卫生事件中应急征用补偿的实定规范根据

2003年“非典”事件的发生，促使《突发公共卫生事件应急条例》和《突发事件应对法》的相继出台以及《传染病防治法》的修订。无论是《突发事件应对法》还是《传染病防治法》，都只对应急征用补偿做出了原则性规定，而《突发公共卫生事件应急条例》中并不存在落脚于应急征用补偿的实定规范。前述法律规范对突发公共卫生事件中应急征用补偿所作的原则性规定，在实践层面并不具备可操作空间。与此同时，地方政府虽然也通过制定政府规章，发布规范性文件的方式对应急征用补偿做出了相关规定，但大多都存在内容不完善等问题(2)具体可参见《山东省突发事件应对条例》第36条和第41条、《山西省突发事件应对条例》第38条、《广东省突发事件应对条例》第37条、《重庆市突发事件应对条例》第41条、《辽宁省突发事件应对条例》第36条、《安徽省突发事件应对条例》第30条中有关应急征用补偿的具体规定。。

通过北大法宝数据库平台对应急征用补偿相关立法及规定进行检索可发现,辽宁省、河北省等12个省、自治区、直辖市、自治州和设区的市对应急征用补偿以地方性法规的形式予以规定(3)这12个省、自治区、直辖市、设区的市和自治州具体为：辽宁省、云南省、江西省、河北省、安徽省、山东省、山西省、广东省、宁夏回族自治区、重庆市、青岛市和阿坝藏族羌族自治州。；杭州市等4个设区的市，则以地方政府规章的形式予以规定；此外还有北京市等12个省、设区的市以规范性文件的形式进行了规定。通过对现行立法及相关规定中有关应急征用的补偿原则、补偿范围、补偿标准、补偿程序和补偿救济等内容进行梳理，可得出如表1所示的基本内容。

表1 现行立法及相关规定中有关应急征用补偿的不同规定

通过上表对突发公共卫生事件应急征用补偿各要素的具体规定可知，补偿原则被划分为合理补偿、依法补偿和两者兼具等不同情形，补偿原则尚不统一。现行立法和规定中并未对补偿范围做出具体规定，仅个别条款涉及补偿范围，同时还将保险公司负责理赔与其他无关事项排除在外。因此，应急征用补偿的范围仍存有模糊不具体的现实处境(4)关于补偿范围的规定，具体可参见《广东省人民政府办公厅关于印发〈广东省突发事件应急补偿管理暂行办法〉的通知》第4条、《云南省人民政府办公厅关于印发〈云南省突发事件应急征用与补偿办法〉的通知》第6条和《上海市人民政府办公厅关于印发〈上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法〉的通知》第10条。。有关补偿标准的规范则集中在两个方面，一方面是用市场价格作为补偿的标准依据，另一方面则会在市场价格的基础上考量职工工资水平、物价水平、中介机构评价等因素，从而最终决定补偿标准。补偿标准考量因素的多样除了导致标准不统一的情形外，还可能有违公平原则。关于补偿程序，现行立法及规定较少涉及，对此有规定的大致可分为通知、申请、处理、报批和支付等步骤，补偿程序的粗略规定甚或缺位问题亟待解决(5)除《云南省人民政府办公厅关于印发〈云南省突发事件应急征用与补偿办法〉的通知》第17-24条外，还有《广东省人民政府办公厅关于印发〈广东省突发事件应急补偿管理暂行办法〉的通知》《武汉市应对突发事件应急征用和补偿实施办法》等文件对突发公共卫生事件应急征用补偿程序进行了规定。。关于补偿的救济途径，行政诉讼和行政复议是主要手段，较为单一的救济途径可能与突发公共卫生事件的特殊性质不相匹配，进而无法及时保障被征用主体的合法权益。

(二)突发公共卫生事件中应急征用补偿制度的实定规范缺漏

通过对突发公共卫生事件的实定规范进行梳理，可知现行立法及相关规定中有关应急征用补偿的规范在补偿的原则、范围、标准、程序和救济等方面存有以下问题。

以合理补偿、依法补偿和两者兼备的形式出现在各立法及规定中的补偿原则，多呈现出一笔带过的特点(6)参见《武汉市应对突发事件应急征用和补偿实施办法》第20条。，应急征用补偿原则尚不统一(7)合理补偿原则的典型代表如《中华人民共和国民法典》和《重大动物疫情应急条例》，而《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》则是依法补偿原则的具体体现。具体参见《中华人民共和国民法典》第117条、《重大动物疫情应急条例》第33条和《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》第6条。。应急征用补偿原则不统一的现状会导致各地在具体实践中显现出随意性大和抚慰色彩强的特征，进而导致补偿结果差异较大的问题[15]171。相同情况的差别对待，有违公平公正的法律原则，补偿原则不统一的情形不利于疫情防控以及相关处置措施的开展，从而可能进一步影响社会秩序的及时恢复。

以直接损失、实际损失甚至未规定的形式出现的应急征用补偿范围，在现行立法及规定中多未作规定，仅有直接损失和实际损失少数划分，补偿范围尚不具体。因应急征用行为造成的直接财产损失和费用开支属于直接损失或称为实际损失，并未将非物质损失纳入其中。被征用主体的经营场所、房屋等可产生经济效应，连同因应急征用行为可能导致的财产贬值风险等客观存在因素均未纳入补偿范围。应急征用补偿范围的不具体现状会赋予应急征用主体较大的自由裁量权，而被征用主体也无法得到应有的补偿。

应急征用补偿针对的是政府在紧急情况下的合法行为[16]。以市场标准为主要参考依据的补偿标准，各地会在物价水平、市场价格、职工工资水平和中介机构评价等不同因素中予以取舍，补偿标准尚存差异。补偿标准作为应急征用进行补偿的首要依据，直接影响到被征用主体能够得到补偿的种类及数值。补偿标准的不统一会使各地补偿结果存在较大差异，被征用主体的合法权益难以得到公平补偿。

立法总是着眼于常态秩序，中国法将征用的适用情形限制为“紧急需要”，程序规范付诸阙如[17]，应急征用补偿程序的规定较为粗略。现行立法中对于应急征用补偿的程序规定尚未细化，主要体现在两个方面。一是对补偿程序的规定仅限于通知、处理、报批和支付等利于应急征用主体实施补偿的层面，并未对被征用主体在补偿关系中的步骤、方式和时限予以规定，进而使被征用主体在补偿程序中的知情、陈述和申辩的权利无法得到落实。二是未对被征用主体在补偿中的申请步骤予以单独规定。应急征用补偿的实定规范缺漏，一方面由于突发公共卫生事件的特殊性，应急征用主体履行补偿义务的随意性和不作为概率大为增加；另一方面则是当出现应急征用主体不依职权履行补偿义务的情形时，作为权益受损一方的被征用主体无法通过相应的申请程序启动补偿制度，在其合法权益受损的基础上增加了获得正当利益的时间、人力和物力等维权成本。

行政诉讼和行政复议作为被征用主体的传统救济途径，属于事后的救济途径，补偿救济途径较为单一。鉴于突发公共卫生事件背景下应急征用行为的特殊性面向，被征用主体合法补偿的获得需要完全依赖应急征用主体的行政能动性。如果应急征用主体存在前述的消极行为，那么被征用主体将只能通过周期长、程序繁复和耗费人力物力成本的行政诉讼和行政复议等途径寻求帮助，被征用主体不得不遭受二次损害。

三、突发公共卫生事件中应急征用补偿制度的实践困境

经过2003年“非典”和2009年H1N1流感的侵袭，我国在应对此次新冠肺炎疫情时的能力有了大幅提升。但通过对突发公共卫生事件应急征用补偿的制度实践予以梳理后，仍可发现诸多缺漏，其背后的深层原因折射出现实执法生态的深层问题[18]。

(一)突发公共卫生事件中应急征用补偿制度的具体实践

2003年“非典”期间，深圳南山区防治“非典”指挥部在飞越明珠歌舞团中出现发热患者的情况下征用了深圳粤西酒店，用作隔离“非典”的疑似接触者。本案中应急征用主体并未事先与粤西酒店的经营者商谈补偿的相关事宜。粤西酒店的经营者在疫情过后希望应急征用主体对应急征用行为予以补偿，同时提出了补偿范围应包含酒店无法正常营业期间产生的潜在损失的要求(8)“非典”疫情过后，征用主体是否对粤西酒店进行了补偿及如何补偿等相关信息并没有出现在后续新闻报道中，在深圳市南山区政府的公开信息中也未检索到与补偿有关的文件。具体参见丰雷:《粤西酒店：紧急征用后不敢复业》(http://news.sina.com.cn/c/2003-05-20/0858136980s.shtml)。。飞越明珠歌舞团事件反映出应急征用主体在行使应急征用权的进程中存在重征用轻补偿的观念，从而导致粤西酒店经营者在征用补偿全过程处于被动地位。

另一典型事例则是大理市卫生健康局的口罩应急征用事件。2020年2月，在全国医疗物资严重短缺的情形下，由顺丰速运大理分公司承运发往重庆的口罩被云南省大理市卫生健康局实施了应急征用，大理市卫生健康局同时通知重庆市疫情防控指挥部申请补偿，逾期视为放弃补偿要求(9)参见云南省应对疫情工作领导小组指挥部:《云南对大理市征用疫情防控物资予以通报批评》(http://www.xinhuanet.com/2020-02/06/c_1125538418.htm)。。大理市卫生健康局在实施应急征用行为的过程中，并未向重庆市疫情防控指挥部告知征用依据、理由以及征用后与补偿相关的程序救济等内容，直至其实施完应急征用行为后才通知重庆方相关事实。

另一案件则是2020年新冠肺炎疫情期间湖北省随州市曾都区尚上特宾馆与曾都区北郊卫生院房屋租赁合同纠纷案(10)参见湖北省随州市曾都区人民法院(2020)鄂1303民初3240号司法判决。。按照湖北省随州市新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部的统一要求，曾都区北郊卫生院租用尚上特宾馆用以安排其院参与疫情防控一线工作的医护人员住宿。2020年2月13日，北郊卫生院作为乙方与甲方尚上特酒店老板刘运翠经平等充分协商，签订了《宾馆租赁协议书》，合同金额以实际租赁天数据实计算。北郊卫生院实际租赁47天，租赁费用共计133 579元。北郊卫生院于2020年7月20日向原告支付了86 490元住宿费，尚欠47 089元未付。法院判决当事人应当按照约定全面履行自己的义务。该案件虽是民事领域的合同纠纷案件，但应当履行支付租金一方即使在签订房屋租赁合同的前提下仍以疫情防控为由拒绝履行合同义务，案件也从侧面反映出疫情防控事由下的应急征用中可能成为被征用主体的潜在风险。

(二)突发公共卫生事件中应急征用补偿制度实践的错位缘由

突发公共卫生事件中应急征用补偿的内涵包括征用和补偿两个维度，应急征用在突发公共卫生事件的背景下作为疫情防控的优先选项，毋庸讳言是趋向于公共利益而非个人利益的结果呈现。由此造成应急征用主体在补偿的实践中存在重征用轻补偿的观念，进而导致应急征用后相配套的补偿制度并未及时就位甚至出现缺位的情形，随之引发被征用主体遭受二次伤害。应急征用补偿的强制性特征决定了应急行为的行使是以公共利益为出发点的，对个人利益做出让位的被征用主体则在遭受特别损害后无法得到填平损失的补偿。因此，传统重征用的应急思维应当转向补偿与征用相平衡的理想状态。在应急状态下，公权机关为迫切的公益目的可对个体权利予以限制，但这些限制也需从法律保留、比例原则以及核心权利的保障中获得其界限[19]。

按照正当法律程序的展开逻辑，突发公共卫生事件应急征用补偿过程中，被征用主体有权获知补偿的依据、方式和相关救济途径等内容。在具体的应急征用实践中，鉴于突发公共卫生事件的自身特点以及长期植根于我国行政执法中重实体轻程序的现实顽疾，应急征用主体并未较好地履行上述告知义务。从上述具体实践中可以看出，被征用主体的知情、陈述和申辩等权利均未获得充分保障，因而对突发公共卫生事件中应急征用补偿制度的立法及规定予以优化与完善，不仅可以保障被征用主体的程序性权利，同样能够监督行使应急征用权的一方切实履行告知义务，落实补偿责任。在飞越明珠歌舞团隔离事件中，酒店经营者因考虑到征用隔离结束后仍要在应急征用主体管辖范围内继续开展经营活动，故而对获取应急征用补偿存有顾虑。若应急征用补偿法律关系中享有应急征用权的一方未积极履行补偿义务，那么被征用主体大多只能以被动等待的方式面对补偿的拖延状态。因此，不论是应急征用补偿实践中征用主体一方重征用轻补偿观念的切实存在，还是其告知义务的消极履行，均在不同程度上损害着被征用主体的切身利益，进而造成应急征用补偿法律关系中双方权利义务的失衡。

四、突发公共卫生事件背景下应急征用补偿制度的优化进路

通过前文对我国突发公共卫生事件背景下应急征用补偿制度的描述与探讨，可知其在立法和实践两个维度均存有完善空间，具体可从立法和实践两个层面来选择优化路径。

(一)应急征用补偿制度立法优化的路径选择

当前与我国现行的应急征用补偿制度相关的立法和规定，在补偿的原则、范围、标准、程序和救济途径等方面存有尚未予以规定或者规定原则化的问题，而立法先行优化的选择是应急征用补偿制度得以优化的必由之路。法律是体现公平精神并回应现实需要的规范[20]，因此要完善疫情防控相关立法，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系[21]。

作为应急征用主体实施补偿行为所应遵循的基本准则，补偿原则在我国当前立法和相关规定中存在补偿原则并不一致的问题，应将合理补偿原则确立为统一的补偿原则。合理补偿原则介于完全补偿与适当补偿之间，是综合公平、适度和理性等因素的结果[22]。一国补偿原则的确定需要考量本国自身的经济发展状况，西方国家在向现代福利国家转型的过程中，认为不完全补偿原则在一定条件下也是正当的。即使一国采用完全补偿原则，国与国之间对完全补偿内涵的界定也同样存有差异。例如有的国家将完全补偿解释为相同财产的市场交易价格，而有的国家则在市场交易价格的基础上还包括了相关损失，如营业损失和迁移费等[15]164-165。我国在确立应急征用补偿的基本原则时，必然要考虑经济发展水平和城乡居民收入等因素，从我国的实际国情出发，完全补偿原则的采用必将显然增加国家的财政负担，现阶段确立完全补偿原则不具有现实可能性。适当补偿原则所具有的象征性补偿作用，并不能够填平被征用主体所遭受的特别损害，不利于保障被征用主体的权益。因此，以合理补偿作为应急征用补偿的基本原则，符合当前我国的国情和应急征用补偿的实际需要。在匹配我国财政负担能力的前提下，合理补偿原则的确立能够使被征用主体所承受的特别损害获得较为公平的补偿结果。

补偿范围作为应急征用补偿制度中的重要因素，其重要程度在于直接决定被征用主体补偿结果的多少。通过明确补偿范围，可以对现行立法和规定中存在的补偿范围不明确的问题进行回应。应急征用补偿范围存在间接损失和直接损失的区分。直接损失作为对被征用主体造成的现存财产权益的损失，包含财产数量减少和质量降低两方面。直接损失的范围应包含：第一，不动产被征用的直接损失，例如征用酒店作为隔离房间；第二，财产权受限制的直接损失，例如疫情爆发期间对公共经营场所下令予以关闭，调用的车辆和物资等；第三，无因管理行为引起的直接损失，例如因帮助政府实施救援而使利益受损的个人。间接损失是应急征用行为阻却了被征用主体现存财产在正常情况下应当得到的利益，即可得利益损失。如可能的营业收入、租金、客源的损失以及商场的广告费用等[23]。因直接损失是被征用主体现存财产权益在补偿法律关系中所遭受的直接损害，必须纳入补偿的范围，而间接损失是否纳入补偿的范畴中，则依赖于应急征用补偿原则的价值取向，在完全补偿原则的前提下可包括间接损失和直接损失。相对宽泛的补偿范围有利于保障被征用主体的合法权益[24]。本文在前述有关补偿原则的讨论中，倾向于合理补偿原则的优化路径，故而补偿范围应限定在直接损失。随着我国法治化水平的不断提高和经济建设的稳步推进，间接损失纳入应急征用的补偿范围将是该制度的未来选择。

标准是由法律所规定并根据个案的具体情况适用的一种行为尺度[25]。补偿标准作为征用主体最终决定具体补偿金额的主要依据，同时也是被征用主体请求权得以行使的重要基础。关于突发公共卫生事件应急征用的补偿标准，补偿金的数额受补偿财产的构成因素不同而发生变化[26]。当前我国相关立法及规定对于补偿标准的确定并不统一，应通过立法的形式统一应急征用补偿标准。此处统一补偿标准的确定，并非是在全国范围内采用相同的价格对被征用主体予以补偿，而是指补偿金额在做出时的参照因素是统一的。有学者认为，补偿应具有充分性和完全性，补偿应当达到广义上恢复原状的标准，相当于没有被征用的状态(11)除沈岿教授表示补偿应当达到广义上恢复原状的标准，相当于没有被征用的状态外，林鸿潮教授表示对于应急征用的补偿问题，《中华人共和国民法典》《突发事件应对法》《传染病防治法》等均做出了“应当给予补偿”的明确要求。补偿必须及时、主动，不能一拖再拖，也不能被动地走“申请-审批”式的流程。具体参见段相宇:《疫情防控中怎样应急征用》(http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202002/t20200209_211107.html)。。鉴于我国应急征用补偿标准不一致、各地参考因素差异较大的情形，本文认为应采用客观补偿标准。客观补偿标准是以被征用财产的市场价格为基础，在考虑国家财政水平和补偿立法目的的前提下予以确定的补偿标准，即客观补偿标准是在市场价格的前提下参考中介机构的评价结果，为补偿法律关系双方提供协商对话渠道，应急征用补偿标准的确立同样需要注意程序控制[27]，进而确定较为合理客观的补偿标准，以此填补被征用主体因应急征用行为而造成的损失。

补偿程序作为应急征用主体实施补偿行为时应当遵守的方式、步骤与时限，不仅为应急征用主体提供了操作规范，同时也成为被征用主体参与补偿过程和监督应急征用主体的规范依据。针对现行立法及规定中关于补偿程序不够细化的问题，可从加强被征用主体参与补偿程序程度和规定申请补偿程序两方面予以完善。行政主体及其工作人员具备应急管理权限后，在实施应急征用行为时应当符合行政程序法一般法理的原则性要求，如表明身份、说明理由、告知救济途径等可作为最低限度的程序义务[28]。具体而言，被征用主体程序性权利可从以下不同方面予以保障。第一，征用主体告知义务须切实履行。告知范畴应当包含应急征用主体的名称、执行人员姓名、联系方式、征用依据，被征用财产的数量、型号等基本信息外，同时应告知被征用主体享有陈述和申辩的权利。第二，如果因事态紧急无法保障被征用主体的陈述和申辩权利，则应当在突发公共卫生事件结束后补足相关程序。第三，说明理由的程序在事态允许的情况下应当予以保障。第四，被征用财产的清单手续等应当由2名以上征用人员在场的前提下送达被征用主体，双方在清单上签字盖章[29]。应急征用补偿程序应当包含应急征用程序的启动、应急征用程序的推进和应急征用程序的终结三个环节[30]。申请补偿程序则是在应急征用主体并未依职权启动补偿程序的情况下，被征用主体启动补偿的具体路径。立法层面应当从被征用主体提起的方式和期限、征用主体受理的期限和方式、征用主体对特别损害的评估、被征用主体对补偿依据和理由的获知、双方对是否签订补偿协议以及补偿方式和内容的确定、补偿协议的执行方式和时限等方面进行规定。对于补偿金额的起算日期，可从财产权丧失之日开始计算[31]。因此，申请补偿程序的确立是被征用主体在对方消极履职时的重要保障。

为解决行使应急征用权的一方不履行补偿义务或者被征用主体对补偿结果不满意等问题，可从丰富补偿救济途径的方式予以解决。在突发公共卫生事件背景下，行政先行补偿程序的确立对于克服行政诉讼或者行政复议所具有的人力、物力与时间成本高等问题不失为有效路径。与此同时，行政诉讼和行政复议仍然可以作为被征用主体维权的救济途径。先行补偿程序可包含以下几个方面：第一，享有应急征用权的主体并未在法定期限内主动实施补偿行为的，被征用主体可在法定期限届满之日起2个月内提出补偿申请，应急征用主体须在7日内做出是否受理的决定；第二，经应急征用主体判定不符合先行补偿条件的，应向被征用主体告知理由，同时听取被征用主体的陈述和申辩；第三，应急征用主体须在1个月内作出是否进行补偿的决定，决定补偿则双方签订补偿协议。先行补偿的其他内容与前文申请补偿程序内容相同。

(二)应急征用补偿制度实践领域的优化路径

应急征用主体作为将抽象立法落实到具体实践的实施者，在应急征用行为的准备、实施和后续补偿等环节需要对相关立法及规定有准确的认知，从而推动补偿与征用两者间达到平衡状态。因此，应急征用主体应当转变重视征用行为而较少将目光聚集在补偿的传统观念，提高应急征用行为实施过程中的权利保障意识。权利意识得以提高的任务落在应急征用主体与实施应急征用行为的工作人员身上，应急征用主体一方需要在观念层面认识明确。应急征用行为的实施是个人利益在公共利益面前的让位，应急征用主体需要转变重征用轻补偿的传统认知，把保障被征用主体的特别损害得以补偿与应急征用实施作为相同范畴的考量因素，将应急征用措施与补偿相平等的理念横贯于应急征用补偿的全过程。

基于正当法律程序原则对被征用主体的保障，应急征用主体在实施征用的过程中必须告知征用的依据、理由等相关事实，同时应当听取被征用主体的陈述和申辩。应急征用主体负有补偿告知的义务，实践中其重视应急征用结果的实现而忽视被征用主体权利保障的现实境况，偏离了正当法律程序原则的内涵要求。正当法律程序原则在应急征用补偿中能够得以实现，需要应急征用主体与实施应急征用行为的工作人员严格遵守和执行法定程序。应急征用主体与实施应急征用行为的工作人员切实履行告知义务，除保障被征用主体知情、陈述和申辩的权利外，同时可对应急征用补偿行为的合法性予以监督。此外，还可通过建立责任倒逼机制以限缩应急征用主体与实施应急征用行为的工作人员在补偿中的违法空间。责任倒逼机制可从通报和约谈两方面进行构建，当应急征用主体不履行正当法律程序项下的告知义务等内容时，其上级主管部门可对其进行通报。

优化应急征用补偿制度是完善应急法制的重要进路，同时也丰富了行政补偿的理论内涵，及时响应的应急征用措施对抑制突发公共卫生事件的无序蔓延具有关键作用。因此，应急征用补偿制度的完善不仅是我国应急管理现代化的必然选择，亦是健全公共卫生应急管理体系的路径之一。通过对突发公共卫生事件背景下的应急征用补偿制度进行梳理，可发现在立法和实践层面仍存有较多改进空间，无论是从确立一致的补偿原则、明确补偿范围、统一补偿标准、细化补偿程序、丰富补偿救济途径等立法层面予以优化，还是从转变重征用轻补偿观念、重视履行告知义务和充分保障被征用主体的合法权益等实践方面进行完善，都需要应急征用主体与实施应急征用行为的工作人员恪守法律底线。