科学把握新发展阶段深入推动京津冀协同发展

姚一雯

（北京市房山区委党校，北京 102445）

党的十九届五中全会指出我国已转向高质量发展阶段，继续发展具有多方面优势和条件，同时我国发展不平衡不充分问题仍然突出。在中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局中，这种不平衡和不充分呈现出更复杂的变化趋势，发展的“不平衡”首先体现在地区之间的不平衡，发展的“不充分”在行业领域中表现尤为明显。而《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中也明确提及应推进京津冀协同发展，打造创新平台和新增长极，高标准高质量建设雄安新区，支持北京形成国际科技创新中心。在这一背景下，进一步研究推动京津冀协同发展走向纵深就显得尤为重要。

一、科学认识新发展阶段，辨识京津冀协同发展中存在的矛盾与问题

（一）京津冀三地发展不平衡矛盾依然突出，发展落差依然存在

自2014年京津冀协同发展上升为国家战略以来，京津冀三地在交通、生态、产业协同等方面深度合作，形成了区域协同发展的新局面，但由于三地的资源禀赋、产业结构和民生基础不同，京津冀三地人均GDP 绝对差距和相对差距都再次扩大，但三地民生和行政的相对落差呈缩小态势。2014年，河北人均GDP（4.08 万元）仅为北京的40%和天津的38%，城镇居民人均可支配收入为北京的55%和天津的77%，人均财政收入是北京、天津的1/6和1/5，人均财政支出分别是北京的30%和天津的33%；2019年，河北人均GDP（4.65 万元）为北京的28%和天津的51%；居民人均可支配收入为北京的38%和天津的60%；人均一般公共预算收入是北京的18%和天津的32%，人均一般公共预算支出为北京1/3和天津的1/2。

在过去五年，京津冀三地都在积极转型调整，北京的非首都功能疏解初见成效，天津正处于产业结构升级转型的阵痛期，河北正在压减产能和绿色崛起的路上奋力拼搏；三地公共服务的财政支出也出现了不同程度的结构性分化，资本在空间上的聚集度不断提高，常住人口分布的结构性不均衡特征仍然显著，大部分青壮劳动力流向京津大都市，河北部分欠发达地区“未富先老”的现象凸显，技术进步、产业结构调整、疏解非首都功能的推进、地区间税源结构和财政能力的分化以及区域政策不完善等因素是造成区域不平衡发展的主要原因。

（二）京津冀城市群城镇规模等级不合理，结构不平衡依然明显

我们把京津冀作为一个城市群整体，发现京津冀城镇规模等级呈现明显的两极分化特征。

首先，以城区常住人口计算，2019年京津冀城市群有人口1000 万以上的超大城市1 个（北京）、人口500 万～1000 万的特大城市1 个（天津）、人口100 万～500 万人的大城市6 个（石家庄、唐山、保定、张家口、秦皇岛、邯郸）、人口50 万～100 万的中等城市5 个（廊坊、承德、沧州、邢台、衡水），人口50万以下的县级市21 个。整个区域呈现“哑铃型”的城镇规模等级特征。

其次，从地区生产总值来看，2019年北京GDP超过3.5万亿元，天津超过1.4万亿元，其余城市的GDP总量都在7000 万元以下；城市人均GDP 也是差距显著，我们以京津冀13 个城市和长三角26 个城市的人均GDP做一个简单的对比（见图1）：北京可与长三角第一梯队城市并肩，但天津和唐山却已落至长三角第四梯队，有7 个城市更是落在长三角梯队后面。可见，京津冀13个城市呈现出金字塔状的分布，高位序城市北京特别突出，小城市量多而质低，中间层级城市发育不足，不利于整个城市群的繁荣发展。

图1：2019年长三角与京津冀39城人均GDP（单位：万元）

最后，从城市实力来看，北京、天津实力明显高于其他城市。京津冀三地之间巨大的经济落差，还有随之一系列的行政落差、民生落差，直接令京津表现出更强的集聚能力，成为人才和创新高地，河北的11个城市发展明显滞后，辐射带动能力弱。总之，京津冀城市群规模结构呈现明显断层。而城市群的结构需要调整，需要三地协同发展，不能各自为政。

（三）京津冀虽然在经济规模和产业创新方面实力领先，但发展不充分问题仍然突出

2019年，京津冀地区生产总值合计8.46 万亿元，以全国2.2%的土地面积，承载全国8%的人口，贡献全国8.5%的国内生产总值；京津冀虽然在经济规模和产业创新方面居全国城市群的前三名，但是与长三角城市群和珠三角城市群相比，京津冀的土地产出率和劳动生产率都是偏低的，长三角以全国2.2%的土地面积，承载全国11%的人口，贡献全国19.8%的GDP；珠三角以0.6%的土地面积，承载全国4.5%的人口，贡献全国9.0%的GDP，京津冀区域发展质量和发展效益不高，创新能力尤其是创新成果转化能力不强，生态环境任务依然艰巨，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面仍面临不少难题，环京津的部分贫困县刚刚脱贫，依然有脱贫后返贫的风险，发展不充分问题非常突出，需要京津冀三地合力，推动区域健康、充分发展。

二、加快构建新发展格局，正视京津冀协同发展面临的机遇和挑战

面对复杂多变的国际形势，在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，快速发育、潜力无限的京津冀城市群也进入了前所未有的战略机遇期，面临新的机会和挑战。

（一）以城市群为主体形态进行发展的模式让京津冀协同发展成为必然

城市群更具生产效率，更节约土地、能源等，是支撑经济高质量发展的主要平台，是中国当前以及未来发展的重点。在世界经济格局调整中，世界五大城市群都是以科技创新为核心竞争力，通过发展规划的不断完善、基础设施的互联互通、产业的分工协作等逐渐崛起，成为各国提升经济实力、参与国际竞争的主要平台。根据恒大研究院的报告，我国19 个城市群以25%的土地集聚75%的人口，创造88%的GDP。京津冀地区是国内城市分布最密集、创新资源最集聚、产业基础最雄厚、综合实力最强劲的区域之一，也是拉动我国经济发展的重要引擎，以城市群为主体形态进行协同发展是必然之路。

（二）京津冀仍处于城市群发育的较低阶段，内需旺盛，可塑性很强

城市群发展可划分为雏形发育期、快速发育期、趋于成熟期、成熟发展期四个阶段，京津冀地区发展不平衡矛盾依然突出，疏解非首都功能正在推进，城市间分工体系刚开始形成，区域基础设施尚处于快速建设期，都市圈逐渐形成，尚未形成高效互联的城市群。因此，京津冀城市群仍处于快速发育期，拥有广阔的市场和强劲的消费力。在构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，京津冀城市群具有很大的潜力和较强的柔韧性，协同发展中准确识变、科学应变、主动求变就有了更大的空间和机会。

（三）畅通国内大循环，为京津冀深度协同发展带来新机遇

国内大循环要破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，降低全社会交易成本；同时对三地的金融、房地产等实体经济均衡发展，实现上下游、产供销有效衔接提出了更高要求，要求各城市间打破区域门槛，这将促进京津冀各区域、各产业门类之间互联互通、深度协同，特大城市和大城市对周边城市的辐射带动作用将更强，这是京津冀城市群共同繁荣发展的新机遇。

（四）促进国内国际双循环，需要走向国际市场，京津冀协同发展须回应更高要求

首都北京作为京津冀城市群的核心城市，是京津冀迈入世界级城市群的一张天然“王牌”；直辖市天津也因其发展历史和港口位置，助力京津冀走向世界市场。但京津要辐射和带动其他中小城市，协同推进国内市场和贸易强国建设，以国内大循环吸引全球资源要素，须整个城市群繁荣发展，在内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资方面有强大的吞吐量和协调力，才能对促进国际收支基本平衡做出贡献。

三、深入贯彻新发展理念，推动京津冀协同发展走向深入

发展是解决我国一切问题的基础和关键。党的十九届五中全会强调，要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，把新发展理念贯穿发展的全过程和各领域。京津冀地区要实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，必须扎扎实实贯彻新发展理念。

（一）坚持创新发展理念，打造科技创新中心

坚持创新在发展全局中的核心地位，在打造全国科技创新中心的基础上，把北京建成国际科技创新中心。面对百年未有之大变局，世界产业技术革命将迎来重大突破，科技创新力成为一个国家的核心竞争力。京津冀城市群整体创新水平在全国处于领先地位，A+H股上市公司市值占全国的四成以上，京津冀R&D 经费占GDP 比重明显高于长三角和珠三角，北京市研发经费占比也远高于上海、广州、深圳。党的十九届五中全会在《建议》中提出“布局建设综合性国家科学中心和区域性创新高地，支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心。”可见，拥有良好科技创新基础的北京将在建设国家科技创新中心的基础上，进一步建设形成国际科技中心，辐射带动整个京津冀区域。

首先，要加快北京中关村和天津滨海高新区国家自主创新示范区发展，打造我国自主创新的重要源头和原始创新的主要策源地，做好北京原始创新、天津研发转化、河北推广应用的衔接，构建分工合理的创新发展格局。其次，北京可利用高校多、科研院所多、央企多的优势，发挥新型举国体制优势，瞄准前沿领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能，强化国家战略科技力量。再次，要强化企业创新主体地位，以激发企业技术创新能力为目标，改善体制机制，促进各类创新要素向企业集聚，推进产学研深度融合，发挥大企业引领支撑作用，支持创新型中小微企业成长为创新重要发源地，加强共性技术平台建设，推动产业链上中下游、大中小企业融通创新。最后，完善首都科技创新的体制机制，构建体制、机制、政策、市场、科技等多位一体的创新体系，深化人才发展体制机制改革，建设科技成果转化服务体系，完善科技创新投融资体系，促进科研成果尽快转化为生产力，健全创新激励和保障机制，弘扬和鼓励科学精神、工匠精神，进一步激发人才创新活力，构筑集聚国内外优秀人才的科研创新高地，为创新驱动发展提供有力支撑。

（二）树立并贯彻协调发展理念，打造创新平台和新增长极

牢固树立并切实贯彻协调发展理念，下好京津冀“三地一盘棋”，打造创新平台和新增长极。协调是经济社会持续健康发展的内在要求，京津冀协同发展尤其需要贯彻协调发展理念。

从战略定位来看，2005年《京津冀协同发展规划纲要》的出台为协同发展明确了方向和蓝图，京津冀三地应以此为指南，围绕建设“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎和生态修复环境改善示范区”的区域整体定位协同发展。北京立足“四个中心”的首都城市战略定位，向建设国际一流和谐宜居之都的目标迈进；天津立足自身“全国先进制造业研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”的战略定位，探索高质量协同发展道路；河北省立足其“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”的战略定位，走绿色崛起之路；疏解非首都功能，高标准、高质量建设雄安新区更是需要三地勠力同心、协调发展。

从产业结构方面，京津冀城市群原本呈现“重工业+生产性服务业”的产业布局，近几年高耗能行业占比明显下降，未来将向“高端制造+科技创新”方向着重发力，产业转移、产业结构转型都需要三地深入协同。

协调发展理念应贯穿京津冀协同发展的始终，京津冀三地应以高度的政治责任感和历史使命感，打破自家一亩三分地方向，沿着顶层设计指引的方向，让三地在发展中功能互补、错位发展、相辅相成，打造世界级城市群的创新平台和新增长极。

（三）坚持绿色发展理念，实现河北省绿色崛起

京津冀区域要健康持续发展，京津冀城市群要建设成为生态修复环境改善示范区，三地须共同行动。河北省作为京津冀生态环境的支撑区，更是责任重大。

首先，让绿色发展的理念深入人心。坚持绿水青山就是金山银山理念，加快推动绿色低碳发展，发展绿色建筑，开展绿色生活创建活动，降低碳排放强度。其次，继续加强京津冀地区跨区域联防联治，共同推进生态文明建设。在京津冀区域共治新格局的基础上，强化统筹国土空间规划和用途管控，研究制定京津冀整体区域环境污染防治条例，建立一体化的环境准入和退出机制，构建京津冀区域生态环境监测网络，建立跨界的大气环境监测预警体系和协调联动机制，统筹区域环境质量管理。最后，京津冀协同推进河北绿色崛起。河北省地域辽阔、生物多样性丰富，是全国地形地貌最全的省份，作为京津区域的重要生态屏障和主要水源涵养地，发展绿色经济有着天然的优势，也有义不容辞的责任。河北省持续的生态修复和建设，可以让生态环境优势转化为经济优势，实现整个地区绿色崛起。可把河北绿色发展作为推进全面创新的优先方向，把绿色经济的全面性和差异性结合起来，积极进行区域全面创新改革和创新共同体建设，以雄安新区为主中心和标杆，高标准、高质量建设雄安新区，带动、整合省内外资源，因地制宜推进河北经济绿色发展，形成需求牵引供给、供给创造需求高水平动态平衡。

（四）实施高水平对外开放，建设世界级城市群

开放是国家繁荣发展的必由之路。面向未来的京津冀世界级城市群必须开放发展，也将从开放发展中受益。全面提高对外开放水平，以建设北京国际交往中心、天津自由贸易区和举办2022年冬奥会和冬残奥会为契机，建设京津冀区域更高水平开放型经济体制；推动共建“一带一路”高质量发展，积极参与全球经济治理体系改革，在构建人类命运共同体中发挥作用。

（五）以人民为中心，形成京津冀公共服务共建共享机制

共享是中国特色社会主义的本质要求，共享发展注重解决社会公平正义问题。解决京津冀协同发展中不平衡问题需要落实共享发展理念，坚持以人民为中心，逐步实现共同富裕。

一方面，进一步提高人民收入水平和生活品质。京津冀地区要充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，群策群力，以高质量发展带动居民收入水平的提高，缩短区域间经济差距；要发挥政府引导作用，并引入市场机制，促进优质公共服务资源均衡配置，推动京津冀三地在社会保障、教育、医疗卫生、文化、社会管理等公共服务领域一体化上不断取得明显进展，合力推进三地社会事业发展，逐步提高公共服务均等化水平，让广大群众切实得到实惠，感受到好处。

另一方面，京津冀三地要协同完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等的调节力度和精准性，持续加大对河北省的支持力度，不断缩小京津冀三地差距。加强和创新社会治理，推动京津冀公共服务共建共享，激发群众的活力和热情，增强人民的获得感、幸福感和安全感。

总之，在新的发展阶段，面临新的机遇和挑战，京津冀三地应进一步增强协同发展的自觉性、主动性和创造性，贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，保持历史耐心和战略定力，深入推动京津冀协同发展，打造富有竞争力的世界级城市群，为建设社会主义现代化国家贡献力量。