新制度主义视角下实施“三孩”生育政策及配套支持措施的制度分析

李相禹， 彭 茜

(1.首都师范大学 学前教育学院, 北京 100048； 2.华南师范大学 教育科学学院, 广东 广州 510631)

一、导 论

当前我国已处于“低生育进程”“低生育陷阱”的人口发展阶段。[1-2]有研究指出，生育水平和生育意愿之间的差异正是政策行动的“机会窗口”。[3]十九届四中全会以来，政府一直致力于优化生育政策。自2013年以来，我国的生育政策经历了从“单独二孩”到“全面二孩”再到“三孩政策”的变迁，生育政策体系建设得到积极、稳妥推进，生育制度安排得到逐步调整、优化和完善。2021年5月31日，中共中央政治局审议通过《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，做出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”(以下称“实施三孩生育政策及配套支持措施”)的重要战略部署。2021年7月20日，中共中央国务院颁布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》[4]，进一步明确了实施“三孩”生育政策及配套支持措施的政策目标，确立了“积极生育支持政策体系”的价值导向，并从提高优生优育服务水平、发展普惠托育服务体系和降低生育、养育和教育成本等方面阐明了相关配套支持措施。同年6月，国家发改委、民政部和国家卫生健康委印发了《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》[5]，旨在以“一老一小”为重点，扩大养老托育服务有效供给，开启了建设全生命周期的人口服务体系的序幕。生育政策及配套支持措施体系逐步建立健全，有利于释放生育潜力，提振生育水平，促进人口长期均衡发展。

已有关于生育政策及其配套支持措施的研究，根据研究视角和研究主题可以划分为以下五类。第一类研究主要基于理论建构视角，多立足人口学、社会学和经济学的研究范式，采用生物人口学、结构主义分析、社会心理理论和制度经济学的理论视角，对生育政策的价值取向、影响生育意愿、生育观念和生育行为的因素进行理论探讨，为生育政策研究提供理论支撑。[6-9]研究指出，中国的生育意愿理论研究还处于初步发展阶段，突出表现为基础研究有限，多借鉴西方理论，缺乏深层原因的发掘和深入的机理分析；研究范式单一，多局限于家庭经济学分析，而没有形成跨学科研究范式。第二类研究主要基于现状研究视角，通过对影响生育意愿、生育决策和生育行为的宏观和微观因素进行分析，发现生育率会受到来自社会经济发展、社会保障和福利水平、传统生育文化和父母受教育程度等多重因素的共同影响，且家庭政策、福利政策与生育率密切相关，为生育政策的制定提供现实依据。[10-14]其中，宏观层面的因素主要基于中国社会和文化情境，分析社会整体的制度结构、文化环境、女性的经济参与和性别规范对生育的系统性影响，聚焦政策设计中对家庭的性别角色分工与职场的性别平等两方面的兼顾;微观层面的因素则聚焦个体的生育观念、家庭资源和主观幸福感对生育决策和生育动机、生育数量、生育性别和生育间隔等的影响。伴随社会的现代化进程，生育观念会受到经济、社会、文化、心理和社会政策的共同影响，生育决策受到家庭资源和文化规范的双重束缚，主观幸福感的提升有助于增强生育意愿。第三类研究主要基于政策评估视角，对不同阶段出台的生育政策或配套的相关生育支持措施背后体现的价值理念对生育率的数量和进度、女性职业发展、家庭发展能力的影响进行分析，以及对生育成本分担效果的影响进行评估，并分析生育政策优化调整及规避风险的策略，从而为生育政策的优化与改进提供建议。[15-20]第四类研究基于国际比较视角，对不同国家和地区的生育支持性政策目标、政策工具与政策实施效果进行国际比较，为生育政策的制定与完善提供启示与借鉴。研究发现，生育政策通常被嵌入家庭政策框架中，涵盖育儿补贴、家庭补助、产假、育儿假、税收优惠、弹性工作安排和婴幼儿照护等综合性服务，但不同国家的政策内容、力度和实施效果不同，并且生育政策需要融入家庭和社会性别的视角。[1，21-24]第五类研究基于政策解读视角，对当前“实施三孩生育政策及配套支持措施”的背景、预期效果进行分析，并从社会福利体系建设、生育成本分担、税收政策改革等配套措施，以及新型生育文化和生育友好型社会建设等角度，为生育政策的贯彻与落实提供具体的行动策略和可行性建议。[24-28]

总体来说，生育政策及配套支持措施是一个综合性、跨学科的研究领域。由于“实施三孩生育政策及配套支持措施”刚刚颁布，目前相关研究多从政策过程角度，围绕政策的背景与动因、目标与内容、预期效果，以及配套支持措施的制度设计等方面展开，缺乏基于一定理论视角对生育政策与制度要素及其运作机制的深层研究。而且，已有的生育政策理论视角多集中在人口学、社会学和经济学，研究范式比较单一。[23]自20世纪70年代以来，新制度主义理论提供了分析制度要素与结构的理论依据，也为揭示制度变迁的深层机制提供了分析框架。由此，本文尝试将新制度主义引入生育政策及其配套支持措施这一研究议题，以丰富和扩展生育政策研究的理论视角。从新制度主义关于制度的界定来看，制度是由规制性、规范性和文化-认知性三个支柱性要素构成的体系。[29]本文力图从制度构成要素之间的互动互构关系，及其在制度变迁的制度同构中体现的作用机制两方面，对生育政策及配套支持措施的相关研究进行拓展。具体而言，本文旨在从构成制度的三个要素及其相互作用的视角，分析“实施三孩生育政策及配套支持措施”的制度体系的要素与结构；依据新制度主义的制度变迁理论，尝试以制度扩散和制度落实“两阶段”，强制性、规范性和模仿性三重制度同构，以及制度场域、制度地位和利益群体“三嵌入”为分析框架，以此阐释“实施三孩生育政策及配套支持措施”在制度变迁过程中如何寻求合法性，并顺利实现制度嵌入；阐述如何以“三位一体”的积极生育支持政策的制度体系建设为重点，实现三重制度的互动互构，以及如何以“生育政策的配套支持措施”为焦点，建构积极生育支持政策的制度场域，从而实现“实施三孩生育政策及其配套支持措施”的政策目标。

二、新制度主义视角下“实施三孩生育政策及配套支持措施”的制度体系

(一)新制度主义的三个制度要素及其互动互构关系

新制度主义不仅对制度进行了更为清晰的界定，而且拓宽了对制度的理解，重新建构了制度的构成要素与解释路径。在新制度主义视角下，制度被定义为“由社会符号、社会活动和物质资源所组成的多层次稳定的社会结构”。具体而言，规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素是构成制度的三个支柱性要素。其中，规制性要素具有强制性，能规制人的行为；规范性要素具有规范性，是社会期望大家共同遵守的行为准则和道德要求，亦指个体偏好的、认为有价值的观念或标准等；文化-认知性要素表明了人们关于事物性质的普遍理解以及建构的意义框架，是社会文化理解、接受和支持的社会共同理念。尽管这三个层面的制度要素在遵从的基础、扩散的机制、逻辑、指标和合法性基础方面均具有一定的差异，但它们之间彼此依赖、相互作用，共同致力于建构一个有韧性的社会制度框架。[29]其具体特征见表1。

表1 新制度主义中制度的三大基础要素

从制度构成要素的相互关系来看：首先，在规制性要素与文化-认知性要素之间，制度通过规制人的行为影响政策结果，制度构成了个体行动的“策略背景”，并影响个体的制度偏好；同时，制度又是基于人的需要而被创造出来的，行动主体的认知既限定也会制约或推动制度的发展。当然，这并非意味着制度可以被蓄意转换成任何主观形态[30]，而是意味着制度会受到行动主体的反作用。其次，在规制性要素与行为即规范性要素之间，由于规制性要素在传统意义上是强制性的、正式的制度，而行为制度是一种为社会成员认同并接受的非正式制度，因此规范性系统通过社会协商的价值观或规范框架来确定目标，限定事情应该如何做，其合法性意味着它要追求有价值的目的，而规制性要素倡导的价值取向是重要的价值来源，规范性系统所倡导的责任、义务与价值观也会催生并形成新的制度需求，影响规制性要素的制定和修改。再次，在规范性要素和文化-认知性要素之间：一方面，一个社会特定的规范性要素是在人们共同的理念和行为基础上逐渐形成的；另一方面，规范性要素被人们所理解和认同就会形成头脑中的认知与观念，形成文化-认知制度。具体见图1。由此可见，构成制度的三个要素之间相互作用，共同建构社会制度框架。

图1 制度的构成要素及其相互关系

(二)“实施三孩生育政策及配套支持措施”的制度体系建构

从“实施三孩生育政策及配套支持措施”的制度构成来看，该制度体系同时涵盖了规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素三个层面，具体见表2。这三个层面的制度之间相互作用、相互影响，形成了“三位一体、互动互构”的积极生育支持政策的制度体系。

表2 “实施三孩生育政策及配套支持措施”的制度构成

1.“三位一体”的积极生育支持政策的制度体系

第一，是规制性层面的制度，指制定并修订三孩生育政策及配套支持措施相关的法律与政策法规，并强化依法依规执行与监督，从而实现法律保障。从规制性要素的类型来看，既包括强制性政策，如依法保障女性就业合法权益，落实好《女职工劳动保护特别规定》，定期开展女职工生育权益保障专项督查；也包括支持性政策，如支持有条件的用人单位为职工提供托育服务，支持家政企业扩大育儿服务；还包括鼓励性政策，如鼓励国有企业、民间力量等主体积极参与各级政府推动的普惠托育服务体系建设。这三类规制性要素多管齐下，协同配合，致力于建立健全积极生育支持政策的制度体系，并确保制度的顺利运转与有效运行。

第二，是规范性层面的制度，指人们基于社会责任和义务形成的符合道德要求的对生育的共同期望，强调预期目标的约束、规范、义务和责任的对等性。其中，生育政策中的规范性要素主要包括社会对生育与养育的责任与义务分担的社会期望，以及社会成员所共享与认同的生育文化与习俗。社会网络和社会支持是影响生育意愿和生育行为之间关系的关键因素。“收入和照料双重角色支持”在生育支持政策影响生育意愿的路径中起中介作用。这种支持主要包括带薪产假和育儿假、儿童照料服务与照料的性别分工[23]，以及家庭照料分工[31]。“实施三孩生育政策及配套支持措施”明确指出，鼓励夫妻共同承担育儿责任，支持隔代照料的照护模式，从而化解家庭的子女照料负担。研究表明，重构包括风俗、习惯和文化等内在制度体系，对于实现人口的可持续发展具有不可忽视的作用。[32]通过弘扬尊重生育、责任分担、相互扶持的中华传统美德等规范性要素，构建新型生育文化，有助于政策法规等正式制度的推行和落实。

第三，是文化-认知性层面的制度，指人们基于共同的理念和行动逻辑所形成的关于生育的认知框架。“实施三孩生育政策及配套支持措施”的文化-认知性制度,主要是指在宏观政策、制度环境以及社会文化情境的综合影响下，人们基于对生育成本分担、养育责任分担及女性职业发展影响进行综合权衡所形成的生育观念。研究指出，低生育水平不仅是个人自觉控制生育的结果，也是整个社会的现代化和经济文化变迁的结果。[33]从社会心理学的视角来看，生育意愿是特定社会环境如社会期望和结构性因素与大脑中图式之间相互作用的结果。[23]现代社会转型、文化变迁、生育政策和生育成本等多重复杂因素的共同影响[35]，使得人们形成了“生育成本高、子女照料负担重、阻碍职业发展”的消极生育观。由此，传统的“多子多福”的生育观念逐渐瓦解，“少生优育”成为主流的生育观念。实施三孩政策及配套支持措施试图通过重构积极生育政策的制度体系，重塑“育儿成本分担、育儿责任共担、职业发展友好”的积极生育观。

2.积极生育支持政策的三个制度要素之间“互动互构”

首先，从规制性要素与文化-认知性要素之间的关系来看，研究指出，当个人行为产生负外部性时，需要政府制定符合个人理性的制度，使社会成本内部化，实现集体理论。[33]实施三孩生育政策通过识别并回应人们头脑中业已形成的消极生育观，通过制定积极的生育政策，实施精准、系统的配套支持措施，构建生育友好的政策体系，提供制度化的生育友好型社会服务；同时，通过宏观政策和制度环境的改善，使外部的制度要求逐渐内化为人们的认知，逐步影响人们形成“育儿成本分担、育儿责任共担、职业发展友好”的观念。由此，在“实施三孩生育政策及配套支持措施”的规制性要素和文化-认知制度之间实现互动互构。

其次，从规制性要素与规范性要素之间的关系来看，需要平衡正式制度与非正式制度之间的关系，才能实现制度的均衡状态。政府或组织机构公开颁布和实施的具有强制执行力的行为准则，如法律、政府法令属于正式制度。在社会发展和公众交往过程中衍生的产物，人们约定俗成的习俗或广泛认可的不成文行为准则，如道德传统、意识形态属于非正式制度。[35]研究指出，社会整体的制度结构、文化环境和社会规范对生育具有系统性作用。[7]一方面，正式制度的建立与执行，有利于促进非正式制度的生成与发展，如通过建立和完善正式制度，包括修订《中华人民共和国计划生育法》，出台与配套支持措施相关的政策法规，促进生育政策与相关经济社会政策协同发展，有利于培育和营造生育友好社会氛围。另一方面，非正式制度与正式制度同向同行，不仅有助于正式制度的实施与推进，也有利于正式制度的创新与发展。由此，在“实施三孩生育政策及配套支持措施”的规制性要素和规范性要素之间实现互动互构。

再次，从文化-认知性要素与规范性要素制度之间的关系来看，作为个体和家庭的生育意愿和生育行为，既基于“成本—效用”的理性决策，也受到来自社会规范和社会风尚的潜移默化的深刻影响。研究指出，理性的建构不仅是社会的，也是文化的，经济生活中的行动主体在界定自身的利益与目标和制定实现目标的策略时，总是从所在的文化与制度环境中寻找资源。[36]通过营造与培育生育友好的社会风尚，能够重新唤起人们对生育的美好愿望与期待，逐渐影响并改变人们的生育观念。由此，在“实施三孩生育政策及配套支持措施”的文化-认知性与规范性要素之间实现互动互构。

综上所述，“实施三孩生育政策及配套支持措施”在规制性、规范性和文化-认知性三个层面的制度要素“并驾齐驱”，同向同行，共同致力于构建积极的、有韧性的生育制度体系。

三、新制度主义视角下“实施三孩生育政策及配套支持措施”的制度变迁

(一)新制度主义的制度变迁理论

新制度主义认为，制度并非是不可改变的，而是应该呈现随着社会的演进保持动态发展、不断完善的样态。首先，从制度变迁的动因来看，其主要来自两方面：其一是制度的规制性、规范性或文化-认知性要素发生不一致，导致制度内部形成变更的张力；其二是政治、经济等外部环境发生变化，会通过改变规制性、规范性或文化-认知性要素中的一个或几个层面而引发制度的内部冲突，进而导致现有的制度供给与制度需求的不平衡，引发制度变迁。[37]其次，从制度变迁的类型来看，其包括强制性变迁和诱致性变迁两类。强制性变迁是自上而下进行的，诱致性变迁是自下而上进行的，体现现行制度的变更与替代，或新制度安排的创造，具有自发性、渐进性的特点。[38]再次，从制度变迁的过程来看，一项新的制度设计在嵌入既有的制度场域中，一般会经历制度扩散和制度落实两个阶段，且不同阶段会面临不同的困境与挑战，并积极寻求精准、适宜的嵌入。制度在扩散阶段，会面临合法性困境，需要通过强制性同构、规范性同构和模仿性同构三种制度同构机制，寻求并获得合法性。其中，强制性同构遵循管控规则，是指遵守正式的规制性要素要求；规范性同构遵循规范规则，是指遵守非正式的规范、义务和责任；模仿性同构遵循文化规则，通过对制度的认同，重塑认知和观念。[39]因此，首先需要识别引发制度变迁的诱因是来自外部环境，还是由于制度内部三个要素之间的不协调，进而寻求制度的优化与改进。在制度落地阶段，新制度在嵌入既有制度场域的过程中，不同制度与配套支持措施之间是否协同以及协同的程度如何，政府、市场和社会之间的权力与地位关系是否能够实现多元共治，横向的社会职能部门以及纵向的政府部门之间能否协同一致，制度直接面向的目标群体以及间接影响的群体之间的利益分配是否平衡等，都是制度变迁过程中可能面临的嵌入性挑战。[40]制度变迁理论从动态性、过程性和系统性的视角，揭示了制度变迁遭遇的困境与寻求突围的可能路径。

(二)“实施三孩生育政策及配套支持措施”的制度变迁

如前所述，“实施三孩生育政策及配套支持措施”的出台，不仅是政府基于宏观经济社会发展的需要而制定的人口发展战略，更是政府对群众生育需求与困境的深刻关切与积极回应。在生育制度供给方面，政府通过制定涵盖积极生育政策及综合配套支持措施的“一揽子方案”，确保制度的贯彻与落实。一方面，这不仅体现出来自应对外部环境变化的动力，同时也体现出来自三个制度要素之间冲突而导致的内部张力，这两方面的因素共同构成了制度变迁的动力。另一方面，这也体现出一种“自上而下”和“自下而上”相结合的制度变迁路径。基于新制度主义的制度变迁理论，本文尝试建构基于制度扩散和制度落实“两阶段”，强制性同构、规范性同构和文化-认知性同构“三同构”，以及制度场域、制度地位和利益群体“三嵌入”的分析框架，以此剖析“实施三孩生育政策及配套支持措施”在制度变迁过程中如何寻求合法性并致力于实现制度嵌入，具体见图2。

图2 “实施三孩生育政策及配套支持措施”的制度变迁分析框架

1.“实施三孩生育政策及配套支持措施”的制度扩散：同行同构、寻求合法性

作为一项新的制度设计，“实施三孩生育政策及配套支持措施”在制度扩散阶段，通过建立健全生育政策及配套支持措施的规制性要素，寻求强制性同构；通过倡导生育友好的社会风尚，寻求规范性同构；通过转变人们的生育观念与意愿，寻求文化-认知性同构。研究指出，国家和家庭共同形成生养文化、生养环境和生养条件，才能从根本上影响家庭的生育意愿和生育行为。[25]如前文所述，“实施三孩生育政策及配套支持措施”在规制性、规范性和文化-认知性三个层面的制度要素之间进行互动互构，在价值导向和运作机制方面具有内在一致性，有利于实现三种制度要素的“三位一体”、同行同构，寻求并获得制度的合法性。

2.“实施三孩生育政策及配套支持措施”的制度落实：同向发力，寻求精准嵌入

在制度落实阶段，“实施三孩生育政策及配套支持措施”在制度场域嵌入、制度地位权衡和不同利益群体平衡方面，同向发力，寻求精准嵌入。

首先，在制度场域嵌入方面，有研究指出，有效的生育政策制定和制度设计不仅需要综合运用社会化的托育服务、产假制度和生育津贴等配套措施，使其达到一定的强度，还需要融入家庭视角和社会性别平等的视角，才能对生育产生激励作用。[41]“实施三孩生育政策及配套支持措施”的制度设计主要围绕人口服务体系建设、管理体系与能力建设以及综合性配套支持措施建设。其中，人口服务体系是目标，管理体系是动力，配套支持措施是基础。具体而言，相关制度设计主要包括：(1)以“一老一小”为重点，建立健全覆盖全生命周期的人口服务体系；(2)加强基层服务管理体系和能力建设，努力实现服务管理制度完备、运转高效、精准服务，从而提高优生优育服务水平；(3)建立健全配套支持措施，包括建立县、乡、村三级生育公共服务网络，发展普惠托育服务体系，完善生育休假与生育保险制度，加强税收和住房等支持政策，推进教育公平与优质教育资源供给，以及保障女性就业合法权益。通过生育支持政策与相关经济社会政策的“同向发力”，生育政策与惠民政策的有效衔接，形成生育支持性社会资源的制度化支持。

其次，在制度地位权衡方面，虽然生育属于家庭内部的私人领域，但由于家庭状况的变化会影响社会，产生正向或负向的外部性，所以国家应该通过制定面向家庭的综合性福利政策，关注并对家庭进行干预。[12]在管理体制方面，实施三孩生育政策及配套措施不仅体现了政府、市场、社会和家庭多个主体间的多元共治，而且也强调了各级政府之间的协调一致，并特别注重发挥县、乡、村三级基层政府职能，从而确保政策的逐级贯彻、层层执行、全面落地。具体而言，相关制度设计主要包括：(1)加强政府和社会协同治理，充分发挥工会、共青团、妇联等群团组织在促进人口发展、家庭建设、性别平等和生育支持等方面的重要作用；(2)积极发挥计划生育协会的作用，加强基层能力建设，做好宣传教育、生殖健康咨询服务、优生优育指导、计划生育家庭帮扶、权益维护和家庭健康促进等方面的工作；(3)鼓励社会组织开展健康知识普及、婴幼儿社区照护服务等公益活动，通过多主体之间的共建共享共治，形成更广泛、更有韧性的生育社会支持网络；(4)建立健全政府主导、社会组织参与的扶助关怀工作机制，通过“自上而下”和“自下而上”相结合的方式，确保政策能覆盖到所有育龄女性及其家庭。由此，在生育制度的管理与运行机制方面，实现政府、市场、社会和家庭多元主体共建共治的现代治理体系。

再次，在利益群体平衡方面，“实施三孩生育政策及配套支持措施”平衡了政策的目标受益群体的利益和制度变迁前执行计划生育家庭群体的合法权益，从而实现了政策的有效衔接和有序过渡。从政策的受益群体来看，尽管“实施三孩生育政策及配套支持措施”的直接受益群体是有意愿生育“三孩”的家庭，但生育配套支持措施的建设与完善也会使得已婚未育或已生育一胎的家庭间接受益。与此同时，“实施三孩生育政策及配套支持措施”明确指出，对“全面两孩”政策调整前的独生子女家庭和农村计划生育双女家庭，继续实行现行各项奖励扶助制度和优惠政策，并建立健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度。由此，政策兼顾并尽可能满足不同群体的需求，确保不同群体的利益与权益，从而确保制度变迁顺利进行。

综上所述，“实施三孩生育政策及配套支持措施”在制度变迁中的制度扩散阶段，通过“三位一体”的制度体系建设，采用强制性、规范性和模仿性三种制度同构机制，寻求并获得合法性；在制度落实阶段，通过生育政策及配套支持性社会政策同向发力，使政府、市场、社会和家庭多方形成多元共治的格局，以及兼顾并满足不同利益群体的需求，由此寻求生育制度的精准嵌入。

四、新制度主义视角下“实施三孩生育政策及配套支持措施”的重难点和焦点

(一)以“三位一体”的积极生育支持政策的制度体系建设为重难点，实现三重制度的“互动互构”

如前所述，“实施三孩生育政策及配套支持措施”在制度设计上形成了涵盖规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素的“三位一体”的制度体系。在“积极生育支持政策”的价值引领下，三重制度“同向同行”，通过双向、多向、交叉式互动，实现政策法规先行、道德规范强化、文化-认知同化的多重互构。并且，“实施三孩生育政策及配套支持措施”的制定与修订、实施与推行，以及监督与保障是一个逐步建立与完善的过程。这个过程的顺利推进与有效运转不仅依托于生育友好社会氛围的营造和生育养育责任共担道德规范的形成，同时也有赖于社会成员积极生育观念的认同与遵循。同时，积极生育支持政策法规也是生育友好的道德规范与积极的生育认知框架形成的前提和基础。著名人口学家理查德·A·伊斯特林曾指出，人口转变的本质是一场伴随着社会变迁而产生的生育文化和生育观念的革命。[42]生育文化和生育观念的转变是推进积极生育政策制度体系建设、实现人口转变的关键因素。由此，由规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素构成的“三位一体、互动互构”的积极生育支持政策的制度体系将成为推动人口长期均衡发展的重要制度保障。

具体而言，实施积极生育支持政策的制度体系的重难点是建立健全综合性、包容性，覆盖家庭全生命周期的人口服务体系；同时，也要完善相应的服务管理制度，提高服务管理水平，并且要在相关政策和制度建设中特别融入家庭视角和社会性别视角。[11]研究指出，好的生育配套支持政策应兼具即时效应和长期效应，“三孩生育政策及配套支持措施”的政策体系构建不仅在于鼓励生育三孩，更在于提高生育意愿，为承担抚幼责任的个人和家庭提供系统性支持。[34]一方面，要立足家庭的全生命周期视角，综合考虑婚嫁、生育、托育、教育，乃至祖辈照料等公共服务体系建设，促进生育政策与相关社会政策“同向同行”，而且要通过政府和社会组织等多方力量协同，增强公共服务的供给，从而增强对家庭内部的支持功能。另一方面，还要特别关注新时代女性的发展需求，不仅要营造尊重生育的社会环境，让女性享有并体验高质量的生育体验服务，还要帮助女性平衡家庭和工作。为此要做到以下三点。第一，需要通过重塑尊重生育的社会风尚和社会氛围，倡导夫妻共担生育责任的家庭文化，积极推动家庭内部的性别平等，增强托育、教育公共服务供给，实现家庭成员和社会的生育责任共担，并建立合理的生育成本分担机制。第二，要通过提供高质量的生育体验服务，围绕女性备孕、怀孕、生产和产后恢复，提供高质量的优生优育服务，提升生育基本医疗保健服务水平，提高女性的生育满意度。第三，要激励用人单位积极营造家庭友好的工作环境。首先，要将生育保险逐步扩大，使其覆盖所有育龄女性，并确保女性在生育假期期间的福利待遇；其次，要通过税收优惠、降低用人单位承担的生育成本等方式，鼓励用人单位为有家庭的男女职工提供弹性的工作制度，并完善产假和陪产假制度；再次，要将婴幼儿照护服务纳入基本公共服务，通过大力发展普惠性托育服务，消除女性照顾年幼子女的后顾之忧，切实破解“母职困局”。由此，才能实现积极生育支持的政策法规、道德规范和文化-认知的互动互构。

(二)以“生育配套支持措施体系建设”为焦点，建构积极生育支持政策的制度场域

在新制度主义理论视野下，制度是行动主体作为群体在内部成员之间共享的关于习惯性行为的类型化。场域是一个受时空条件限制的具体存在，场域中共享的、类型化的规则体系是影响个体行为的决定性因素。当行动主体对行动的意图达成集体的理解时，行动就会变成惯习，而惯习是制度的基础。[43]借鉴布迪厄的场域和惯习理论[44]，生育制度场域可以被视为在经济、社会、文化和教育等多个领域，在国家、省、市、县、乡和村多级行政单位，以及人口计生、托育教育、住房、就业和税收等多个社会部门之间存在的、与生育政策和制度相关的客观关系网络。正如“实施三孩生育政策及配套支持措施”所指出的，将生育政策与社会发展政策综合决策，兼顾多重政策目标，建构起一个统筹“人口数量、素质、结构和分布等问题”的关系系统，编织出一张融入“经济运行全领域、社会建设各环节、社会文化多方面”的关系网络，旨在促进人口与经济、社会、资源、环境相协调的可持续发展。积极生育支持政策的制度体系的建立健全与优化完善还需要合理整合与有效运用强制性、激励性和支持性政策工具，确保纵横交织的生育政策与配套支持措施实现“同向发力”。例如，在要求用人单位依法保障女性就业权益，执行产假、育儿假和弹性工作时间的政策时，需要通过平衡劳动者与用人单位利益的制度设计来完善生育保障政策，才能确保政策的顺利实施。[18]

同时，积极生育制度政策体系的制度场域建构还需要依托人口服务的现代治理体系与治理能力建设，实现国家、社会、市场和家庭多元共治，持续形成内生的治理能量。具体而言，在生育成本方面，应明确政府、市场、社会、家庭和个人的职责与权利[24]，建立国家、家庭和用人单位三方共同分担的机制：在养育责任方面，应建立夫妻、家庭和社会多方共担的机制；在政策制定与制度设计方面，融入家庭视角，系统提升家庭发展能力[45]，实现“社会福利家庭化、生育成本社会化”[41]。积极生育支持政策体系的制度场域建构，不仅有助于推动社会成员对生育意图达成集体的理解，转向并形成积极的生育观念与行为的惯习，而且也有利于增强具有真实或潜在生育需求家庭的发展能力，提高家庭的人口再生产能力。正如“实施三孩生育政策及配套支持措施”所指出的，只有通过深化改革，“破除影响人口长期均衡发展的思想观念、政策法规、体制机制等制约因素，提高人口治理能力和水平”，才能实现积极生育支持政策体系建设，完善人口服务管理制度的政策目标。