基于市场主体全生命周期的烟草专卖信用监管模式研究与应用

王玮 王炜

摘要：信用監管作为深入推进“放管服”改革的重要抓手，对于促进市场主体守法诚信经营、维护市场秩序、维护诚信社会环境发挥着重要作用。本文围绕事前、事中、事后三个监管环节，分析当前烟草专卖市场监管工作存在的现实问题，提出建立覆盖市场主体全生命周期的事前、事中、事后信用监管机制是推动监管方式升级的重要手段，并结合烟草行业内外信用监管实践经验，提出总体思路，在模式构建的体系架构、数据链条、机制建设和大数据分析应用方面提出了具体建议。

关键词：烟草专卖;全生命周期;市场监管

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.04.040

近年来，党中央、国务院把社会信用体系建设摆到了前所未有的高度，做出一系列重大决策部署。信用监管作为深化“放管服”改革的重要手段，在弥补监管缺位、防范交易风险和加强后续监管、分类监管和联动监管等方面具有重要作用。按照党中央、国务院工作部署，烟草行业提出要建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、以信用监管为基础、以重点监管为补充的新型监管机制，推动监管方式改革创新。

1烟草市场监管工作面对的现实问题

1.1事前监管措施与简政放权的要求没有完全不匹配

“放管服”改革是一件利企便民的好事，但是，简政放权不是放松监管，而是要实现精准监管。对于烟草行业而言，行政许可申请材料的大幅简化，在一定程度上容易造成实质审查难以发现问题，特别是个别市场主体守法经营意识仍比较淡薄，甚至之前存在涉烟违法行为，办理烟草专卖零售许可证只是为了更便于购进卷烟从事非法经营活动。总体看来，事前监管措施无法完全匹配“放管服”的工作要求，“宽进”和“严管”缺少更加有效的衔接。

1.2事中监管存在制约瓶颈

烟草专卖行政主管部门与行业外其他监管部门的监管信息未实现互联互通，监管方式比较单一，执法效率较低，执法成本较高。具体包括以下两个方面：

一是由于信息不对称，各级烟草专卖行政主管部门无法掌握零售户在其他领域影响烟草行政许可的相关信息，容易造成监管盲区，如被市场监督管理部门吊销营业执照，发生卷烟零售户经营资格丧失的情况。

二是风险难识别，稽查人员主要使用APCD工作法开展市场检查，但因数据分析维度较少，影响监管精准性，容易产生“眉毛胡子一把抓”问题，监管针对性、时效性需要进一步提升。

1.3违法成本低造成事后环节监管效果难巩固

对于部分涉烟行政违法当事人而言，由于违法成本较低，行政处罚难以发挥约束作用，加之烟草行政处罚信息目前主要应用在行业内部，还未形成全社会共同监督的工作格局。同时，对于部分违反烟草专卖法等法律法规的涉烟违法违规行为，烟草专卖行政主管部门还缺少有效的监管和制约手段，仅仅依靠经营者的行业自律难以实现监管目标。

综合看来，烟草专卖市场监管工作中，还存在市场监管方式比较单一，监管措施针对性不强、执法成本较高等问题。因此，建立覆盖市场主体全生命周期的事前、事中、事后监管机制，可以有效推动监管方式升级，提高监管的有效性和针对性，提高烟草专卖市场监管质量。

2信用监管机制的实践基础

基于信用信息开展市场主体的精准监管，是具有中国特色社会信用体系建设的重要内容。2015年在简政放权、放宽市场准入的新形势下，国务院提出要建立以信用为核心的新型市场监管机制。2016年，国务院印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，标志着信用监管机制建设迈出重要的一步。2018年，国办印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》，明确要健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，进一步深化了信用监管的内涵。2019年，国务院印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，提出了信用监管的整体架构，标志着全国范围内的信用监管机制构建全面启动。

依据国家相关指导意见，各地、各领域、各行业陆续开展以信用为基础的监管模式研究与应用，取得显著成效。例如税收领域，建立纳税信用评价制度，通过运用纳税信用评价结果，对纳税人进行分类分级和差异化的监管与服务，实现对守信纳税人无事不扰、失信者付代价增压力。除建立行业信用监管机制外，各地也在探索构建以社会信用体系建设牵头部门、市场监管部门为主体的信用监管机制，例如山东省委、省政府出台了《差异化监管流程再造实施方案》，提出健全完善以信用为基础的精准监管，以承诺为基础的全生命周期监管。

在全国推进信用体系建设这一背景下，国家烟草专卖局探索建立以信用为基础的新型监管机制，各级烟草专卖局也陆续开展以信用为基础的监管模式研究与应用。青岛市烟草专卖局开展了与社会信用互联互通的“112”烟草专卖信用体系建设工作，积极探索烟草专卖信用监管的有效途径。

3基于市场主体全生命周期的烟草专卖信用监管模式的思考

3.1基于市场主体全生命周期的烟草专卖信用监管模式的总体思路

为更好地落实“放管服”改革工作要求，在做好简便服务、简化审批、简政放权的基础上，更好的管理市场，促进市场有序发展，应在市场准入、市场监管、后续监管方面实现精准、高效，建立贯穿市场主体事前、事中、事后的全生命周期的信用监管模式非常有必要。这一监管机制的建立，以实现烟草专卖行业与其他行业信用信息全面互通、监管措施联动共享为前提，实现监管全过程、全流程的紧密衔接，运用“互联网+”、大数据技术，以信用为基础推动监管方式创新、流程优化、资源整合，构建“纵横联动、信息融合、智慧高效”的全生命周期信用监管体系，实现信用承诺、信用评价、动态风险管理、分级分类监管、“双随机、一公开”监管、联合奖惩、大数据决策分析等联动，精准靶向式监管，全面提升烟草专卖市场监管质效。

3.2建立基于市场主体全生命周期的烟草专卖信用监管模式的建议

（1）明确信用监管模式的体系架构。要将烟草专卖信用监管工作纳入全社会信用体系的统筹设计和实施过程，与政府信用体系建设牵头部门、协同配合部门加强顶层设计，围绕事前、事中、事后三大监管环节，细化完善机制设计，统筹考虑系统建设和数据共享，为基于市场主体全生命周期的烟草专卖信用监管模式提供具体、可行的路线图。

（2）明确贯穿市场主体全生命周期的数据链条。牢牢把握信用信息在监管过程中的基础性作用，一是明确信用信息归集标准，确定失信信息范畴及评价标准，对社会信用和烟草信用进行同步归集;二是明确信用信息应用标准，将信用信息应用于信用风险预警、信用监管及评价全过程;三是明确信用信息共享标准，按需共享行政许可和行政处罚信息，发挥协同效应;四是明确信用权益保护标准，建立信用修复和异议处理渠道，加强信用信息安全防护，充分保护市场主体的合法权益。

（3）建立贯穿市场主体全生命周期的监管机制。逐步建立跨单位、跨部门、跨行业的信用监管机制，形成行政性、市场性、行业性等监管措施多管齐下的工作格局。在行业内，全面建立主体信用档案，综合信用风险和信用等级，采取差异化监管措施，实施信用奖惩，全面构建以“双随机、一公开”监管为基本手段、以信用监管为基础、以重点监管为补充的新型监管机制，发挥信用效应。在行业外，建立信用协同监管工作机制，以信用信息共享为基础，精准实施协同监管，使违法失信者处处受限，充分发挥信用监管协同效应;在事前环节，强化市场准入信用状况审查，探索开展一站式诚信教育;在事中环节，综合双方信用相关信息，实施差异化监管，探索开展“双随机、一公开”联合检查工作;在事后环节，依据失信问题、法律及政策依据，采取相应的监管及惩戒措施。

（4）推进市场主体信用大数据分析应用。完善信用监管相关信息系统建设，依托政府公共信用信息交换和共享平台，积极推进信用数据对接，实现烟草专卖信用数据与社会信用数据的自动归集与共享。通过大量数据计算、应用、反馈，不断提升数据模型精准性，为确定检查对象提供有效依据。通过完善监管数据采集、社会信用共享标准，提升系统自动化水平，减少人工参与，提高分析效率。

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作者简介：王玮（1983-），硕士，中级QC诊断师，研究方向：企业管理;王炜（1978-），硕士，中级经济师，研究方向：宪法学与行政法。