契合与升华：监狱警察专业化建设困境与突破

赵 雷

（浙江警官职业学院，浙江 杭州 310018）

司法部印发的《2003-2005年监狱劳教人民警察队伍建设规划纲要》《2006-2010年监狱劳教人民警察队伍建设纲要》《2016-2020年监狱戒毒人民警察队伍建设纲要》，以及中共中央于2017年1月印发的《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》、中共中央办公厅于2019年7月印发的《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》中均明确提出“建设专业化队伍”要求，这些文件的出台引发了实务和理论界的深入讨论。笔者于2021年4月在“中国知网”搜索“监狱、专业化”词条发现：至2002年11月来，各类期刊发表相关理论文章已多达404篇。然建设成效如何呢？不管是从刊于《中国司法》2021年第2期的《新时代监狱人民警察队伍“四化”建设初探》等调研文章中，还是从笔者的实务工作中，均可感知有诸多不尽如人意的地方。笔者试图从契合与升华两个层面，来审视监狱警察通用能力与专业能力的标准框架，以期为监狱机关培育和建设高素质专业化警察队伍，提供一些浅显之见。

一、监狱警察的职业能力及其结构

警察是指国家管理者根据其意志运用武装的、行政的、刑事司法等特殊强制手段依法维护国家安全和社会治安秩序的国家行政武装治安力量。［1］现代警察制度具有警察职能独立化、组织系统化、职权法治化、工作职业化和装备文明化等特征。［2］监狱人民警察是人民警察的重要组成部分，和公安警察、司法警察一样，他们共同的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。

完成警察任务需要特定的警察能力。能力是一种潜在的，存在于个体生命之中的身心力量或本领，包括体力、智力和主观意识。［3］职业能力则是指完成职业活动所需要的体力、智力和主观意识，是从业者完成工作任务或者履行职责的能力。简言之，警察职业能力是警察运用知识、技能和态度等以履行警察职责的能力。［4］监狱警察的职业能力也包括了多重的能力结构，并于社会职责和岗位分工相对应。依其职业能力结构，可简要地划分为“通用能力”和“专业能力”。［5］

监狱警察的通用能力是指能够体现监狱警察职业性质的基础能力；有学者将其比喻为“水面下的冰山”。［6］首先，监狱警察作为政法干部，依照习近平总书记于2020年10月10日在中央党校中青年干部培训班讲话精神，应具备“政治、调查研究、科学决策、改革攻坚、应急处突、群众工作、抓落实”等七种通用能力。其次，监狱警察作为行使国家职权的特殊公务员，依据国家人事部《公务员通用能力标准框架（试行）》（国人部发［2003］48号）规定，应具备政治鉴别、依法行政、公共服务、调查研究、学习、沟通协调、创新、应对突发事件、心理调适等九种通用能力。因此，监狱人民警察依法从事监狱管理、执行刑罚、改造罪犯工作，监狱警察通用能力应包括政治能力、行政能力、适应能力。其中政治能力包括政治忠诚度、政治敏锐度、政治鉴别力；行政能力包括政策理解、制度落实、过程控制、沟通协调、调查研究；适应能力，包括学习能力、创新能力、团结协作、心理调适能力、应急处突能力。

监狱警察的专业能力是指能够提升监狱警察专门本领的发展能力；有专家将其比喻为“水面上的冰山”。［7］由于当前对监狱警察的职责权限和职位分类等还的界定还不是特别清晰，除上海、浙江、广东等地的监狱对监狱警察专业化建设进行了一些探索性的实践之外，监狱警察专业化建设基本上还处于一种相对停滞的状态［8］。为此，笔者遵循中共十九大提出的“增强八个本领”要求，结合监狱机关的社会特殊功能与内部职能分工，认为可以从“政工管理、刑务管理、文技教育、习艺管理、狱内侦查、心理矫治、医疗卫生、财务审计”等方面，来增强从事专门岗位监狱警察的专业能力建设，并通过科学人力资源配置、完善在职教育培训机制、优化专业职级晋升制度，来体系化领域知识、精准化解决问题、持续化自我突破，进而打造出一支具有精神专业化、知识专业化、技能专业化、素质专业化、结构专业化、管理专业化的适应现代化监狱工作需要的人民警察队伍。

二、监狱警察专业化建设的困惑与因由

提升监狱人民警察的专业化水平，加快监狱人民警察队伍的专业化建设，在实现司法公正、提高罪犯教育改造质量、降低行刑成本、调动基层监狱人民警察工作积极性等方面具有重要的意义。［9］自2003年司法部提出对进行警察专业化建设以来，每隔几年就会以“队伍建设规划纲要”等形式，发布相应的专业化建设规划。历经近二十年的实践探索，取得了一定成绩。同时，该项工作却存在诸多问题：

（一）“专业化”和“职业化”间的主次混淆

监狱警察职业化，是从工作标准、工作规范和工作制度层面，对监狱人民警察工作状态的框定，即让监狱人民警察在知识和技能，观念和思维，态度和心理等层面上符合职业规范和标准。具体包括职业化素养、职业化行为规范和职业化技能等三个方面内容。监狱警察专业化是指在监狱警察职业化的基础上，对监狱机关不可或缺的工作条线，建立专业标准、成为专门职业，并让从事该条线工作的监狱警察获得相应专业地位的过程。具体包括以下六个方面的内容：（1）工作范围具有垄断性，非监狱警察不可从事；（2）执法和管理工作是理性的，且具有技术性；（3）监狱警察需要经过长期的专业教育才能上岗；（4）无论是个体，还是集体层面，监狱警察都具有纪律性；（5）监狱警察要对执法和管理的行为负有直接责任；（6）以服务执行刑罚和教育改造为动机。

从社会分工层面来说，监狱警察职业化就是社会分工专业化的内容之一。但从监狱工作层面来说，让专门从事监狱机关某一类（项）不可或缺的工作的监狱警察获得相应专业地位，才是监狱警察专业化建设的主线。由于监狱警察队伍构成的多样性（从警察院校招录用的监狱警察占少数、转业军人占少数、协辅警占少数、以社招公务员形式录用的监狱警察占多数），加之监狱警察通用能力标准的不完善、职前教育培训的不系统等因素影响，导致监狱警察的通用能力不过硬、职业化基础不扎实。于是不管在理论层面还是在实践层面，均存在“职业化与专业化”的主次混淆之嫌，阻碍了监狱警察专业化建设进程，使该项工作一直困处于初级阶段。

（二）“结果虽好”与“难以为继”的现状

党中央的“意见”和司法部的“纲要”为监狱警察专业化建设指明了方向、提出了要求。浙江监狱为了破解专业化建设的难题，甘愿领航先行，在缺乏标准框架的情况下，采用“摸石头过河”方式，对监狱机关的一些重点工作条线开展专业化试点探索。如浙江省金华监狱于2016年开始试行刑务工作专业化机制，并在监狱、监区两个层面设置刑务工作区，夯实了“信息录入及上传、材料交叉审核、严谨两表制作、刑务规范讨论、案件高质审结和依法公开刑务”等专业化工作平台；编制了“刑务工作岗位职责、刑务办案标准流程、刑务案件监管办法、办案质量评析办法、刑务办案工作纪律”等专业化制度标准；实施了“刑务师申请准考、刑务师岗位准入、刑务师年检晋升（或降级）”等专业化用人机制，取得了良好的工作成效，受到了上级领导的肯定和社会各界的赞誉。

但该监狱在历经6年多的试点建设后，也出现了“结果虽好”却“难以为继”的状况。该监狱刑罚执行部门负责人告诉笔者：他们一方面为有力推进刑务工作专业化发展，积极探索刑务工作标准和大力培养刑务专业人才；另一方面因缺乏刑务师评定制度的支撑，无法打通专业职级晋升渠道以满足个人发展需求，而无奈“放走人才”，进而步入刑务专业人才“边培养边流失”的死循环。

（三）“上层设计”与“制度建设”的不足

尽管司法部早在2003年就明确提出了对监狱警察进行专业化建设，但一直没有出台与之相配套的细则制度，可谓只听到“惊喜雷”却盼不到“及时雨”。（1）由于缺乏相应的专业保障机制，就像上节所描述的现实一样，直接导致监狱警察专业化建设的试点工作陷入“死循环”；（2）由于缺乏监狱警察职位分类制度，导致监狱警察的职能和职位分类界定模糊，其责、权、利也缺乏清晰标准，无法调动监狱警察个人的专业化发展积极性；（3）由于监狱警察的培训体系与考评标准欠完善，导致入职前的职业能力（通用能力）培训效能不到位、测评结果不扎实、复训（加训或淘汰）机制不严实，让部分“只会考、不会干”的无力适应监狱警察职业的人员入编入伍，无法实现让“知识精英”转变为“警察精英”的监狱警察专业化建设新要求。

三、监狱警察专业化建设的策略与路径

监狱警察专业化是监狱机关职能分工细化的必然结果。通过监狱警察专业化建设，让大部分监狱警察能专注于从事某项工作或专研于某一领域，进而发展成为“警察精英、专业精英”，并以此来带动监狱工作队伍的良性发展和提高监狱警察队伍的履职本领与工作效率，是监狱警察专业化建设的最终目的。笔者结合上章描述的困惑与因由，从以下几个方面提出一些策略性建议：

（一）厘清监狱警察的通用能力标准

监狱警察是武装部队、纪律部队，是行使国家职权的特殊公务员，监狱机关是政治机关［1］。基于依法从事监狱管理、执行刑罚、改造罪犯工作的职业特殊性，依据《监狱法》《公务员法》《人民警察法》《国家公务员通用能力标准框架（试行）》等法律规章的要求，监狱警察应具备以下通用能力或者说基本职业能力（见表一）：

表一 监狱警察通用能力标准的词汇描述表

监狱机关及其上级管理部门在完善监狱警察职业准入机制的同时，还应根据监狱警察25项通用能力的具体测试标准，开展对所辖的监狱警察年检活动。对于年检不合格的监狱警察，监狱机关应委托警训机构或专门院校开展离岗教育和训练，并要求其在规定时间内达到教育项目考试合格与训练科目考核达标的，方可回岗继续从事监狱警察职业。如经离岗教育和训练后，仍不能通过年检科目考评要求的，应依据《人民警察法》第28条第四款和《公务员法》第83条第二款、第四款等法律规定，执行监狱警察的职业退出机制，进而达到优化监狱警察队伍结构和扎实监狱警察专业化发展的基础能力建设作用。

（二）完善监狱警察的职位分类制度

职位分类是指未职位划分专业类别、相应等级并确定职责。监狱警察的职位分类，是根据监狱警察的工作内容、技术要求、职责权限等，对监狱警察的职位予以分类。因此，从工作内容上对监狱警察职位进行区别化，明确职责分工，是实施监狱警察专业化建设的重要前提。为此，笔者结合中国监狱的当前职能和监狱警察岗位设置情况，建议从政工管理、刑务管理、狱内侦查、文技教育、心理矫治、习艺管理、医疗卫生、财务审计等八个方面，开展对监狱警察的职位分类，并设置相应的专业考评标准和等级晋升制度，明确相应职责要求。

（三）完善监狱警察的专业培训机制

法治化进程要求监狱管理和执法工作更加规范、精细，也对监狱警察的通用能力和专业能力均提出了更高要求。通过科学合理的监狱警察培训体制，开展对监狱警察的专业技能的针对性训练，从而提升监狱警察的工作能力和专业化水平的要求迫在眉睫。一是与司法警察院校等联合，分项分类建立监狱警察职业能力的培训科目和考评标准，并通过加强岗前培训、年度培训、警衔晋升培训等规定动作，来夯实监狱警察的通用能力。二是与社会专业院校、专业机构联合，分项分类建立监狱警察专业能力的培训科目和考评标准，并通过开展有针对性的专业学习和实操训练，来提升监狱警察的专业技能。三是与人力资源部门协作，完善监狱机关各类专业培训评估机制和专业等级评定体系，协同推进监狱警察的专业培训考核与专业等级晋升，促进监狱警察积极主动地提升自身专业水平。

（四）健全监狱警察专业化保障体系

鉴于目前监狱警察存在的行政职级晋升的单一通道所限，为促进监狱警察对专业化发展的认同感和成就感，建议从以下两个方面健全监狱警察专业化发展的保障体系：一是监狱机关及其上级主管部门应积极主动联系政府相关职能部门，对监狱警察专业化项目开展实地调研，形成监狱警察的职位分类共识，制定专业等级评估和专业职级晋升的配套制度，以此来保障监狱警察队伍专业化建设的科学性、发展性、持久性。二是在相关制度尚未完善的条件下，建议将每项监狱工作的专业职位分成若干等级，并让身处不同专业等级的监狱警察享受不同的职位津贴，有力体现“不同类别、不同职位、不同级别、不同风险、不同待遇”，以此来保障监狱警察专业化建设“试点工作”的顺利开展和科学推进，来避免专业人才“边培养边流失”情况的发生。