基于VFM评价体系改进研究——以某PPP项目为例

孙德强SUN De-qiang；万亿WAN Yi；陈飞CHEN Fei

（中建三局城市投资运营有限公司，武汉 430000）

0 引言

PPP模式是政府、社会资本一种合作模式，主要表现在伙伴关系、利益共享、风险共同承担等方面[1]。PPP模式一开始是为了解决公共需求及财务困境之间的矛盾。PPP模式在我国已从探索试点阶段发展到了全面推进阶段，从而积累不少的实践经验，形成了相关评价工具以及方法，但在实际应用中，我国物有所值评价（VFM）体系不够成熟，对待VFM评价重视度不够，甚至存在流于形式的情况。

在前期决策阶段，我国是以定性为主，引入定量数据支持决策。但不同政府部门在决策时，考虑的重点不同，因此无法考虑统一的定性决策。在国际上，项目是否可以实施、具体的实施方法、投资方考量、建设及运营期绩效考核等都被纳入到定性决策考虑之中，VFM评价体系能给出较好的答案。自VFM评价体系诞生以来，在我国关于PPP项目是否要做VFM评价却还存在一些不同的声音。反对者认为我国现在开展VFM评价尚早，原始的基本数据不足、受到各种预设条件限制，导致为了评价流于形式，没有根据实际情况而评价。而支持者认为必须做，不然引入PPP项目就会成为一种为了解决各部门缺乏建设资金的一种手段，从而忽视了是否值得，能否提高公共基础服务的效率这两个重要因素。

考虑引入PPP项目的决定依据是VFM结果。2015年12月18日，国家财政部出台《PPP物有所值评价指引（试行）》，对开展VFM评价作出了明确[2]。2016年10月24日，财政部再次出台《政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）》，征求修改稿对定义怎么阐述、模型如何建立、定性评价、定量评价以及两个评价跟VFM结论的关系，政府实施机构如何监管等方面，有了更加细致的阐述。

目前我国PPP项目在开展物有所值评价的参考依据主要以《指引》文件为主。方式为：定性评价分数≥60，则认为通过VFM定性评价，通过后，VFM计算值只要≥0，则项目通过VFM评价。

1 我国VFM评价实践

2015年12月，财政部制定了《指引》，推进各级政府部门根据实际情况开展VFM定性和定量评价，提出了计量模式：主要考虑定性，定量仅作为辅助手段。2016年10月，财政部起草了《政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）》，征求修改稿对定义怎么阐述、模型如何建立、定性评价、定量评价以及两个评价跟VFM结论的关系，政府实施机构如何监管等方面，有了更加细致的阐述。

《指引》是我国进行VFM评价的基本范本，随着项目的不断成长及经验的不断积累，在项目实际落地实施过程中，发现一些不足之处，《征求意见稿》相对于前期的《指引》进行了改进。

一是更加细化评价结论的判定。由原来的“初始定性评价结果大于60分，可以判定通过定性评价；定量评价结果≥0，可以判定通过定量评价”转变为“初始定性评价结果≥80分，可以直接判定通过VFM评价，从而不需要重新考虑定量结果；当定性评价结果高于≥60且＜80，需要考虑定量值是否＞0；定性评价结果＜60分的，可直接判定不通过”。《征求意见稿》增加了定性评价的重要性，只要定性分数＞80分，直接判定通过评价，不用考虑定量评价结果。二是改进了定性评价指标的基本评价指标、补充指标等两大指标，同时更加明确了定量评价公共部门参照标准法（PSC）中的概念和方法，较之前有了较为突出的细化。

2 物有所值评价体系及局限性

国际常用的VFM评价方法有三种[3]：一是成本效益分析法（Cost Benefit Analysis，CBA）。对项目成本和收益进行分析计算，用最小的成本撬动最大的收益，采用净现值作为指标进行评价，计算收益现值、成本现值。虽然采用该方法的项目较多，属于一套成熟的体系，但是需要大量数据作为支撑，折算成现值时收益率、折现率的选择对最终的结果影响特别大，因此数据来源性存在一定程度的弊端，采用这一方法必须十分谨慎，因此国际上采用该方法的国家很少。二是公共部门参照标准法（PSC），参照类似项目，政府相关部门在相似项目下计算，如果由政府自己实施项目的成本，作为一种标杆成本，然后将采用PPP模式下政府的成本来比较标杆成本，进而判断PPP模式是否更加物有所值，目前PSC法应用最加广泛，被广泛采用。三是竞争性投标法，主要是采用公开招标的方式进行，投标人通过投标的方式取得VFM评价，可以通过竞争节省成本，从而筛选出合适的伙伴，但是容易产生串标、作假的现象，存在影响公证合理的缺陷。

我国的物有所值评价体系主要依据《指引》和《征求意见稿》等文件。而VFM评价的应用仅在项目前期的事前决策。目前我国对PPP项目评价，定性计算结果作为主要的参考依据。其中定性评价结合了英国、澳大利亚等国外国家方法，制定针对性较强的评价指标以及评分方法，对定性标准进行评价，来断定是否适用PPP模式进行项目实施。定量评价主要采用PSC法进行计算。一般是需要提前搜集必要的资料，然后组建专家组、召开专家会议、形成评价结论，完成一整个定性评价流程。通过计算后，当得分数≥60分，则通过定性评价，转入PPP项目的定量评价。定量评价需要计算PSC值与PPP值，进而判断PSC值≥PPP值与否，若是则通过，则项目进入准备实施阶段。

图1 我国VFM评价流程

定性评价考虑的重点是采用PPP模式较之采用传统模式，是否能够增加公司，弱化政府方风险、合理转移风险，通过社会资本，能否提高运营效率，促进社会创新及公平竞争。定性评价主要是通过各领域的专家自己的经历过的实际经验以及基于经验的主观分析，对项目的基本条件、所处的政商环境、行业前景、政府的财政承受能力、社会资本方是否拥有强大的运营统筹能力等方面进行综合评价分析[4]，从而对项目是否适合开展PPP模式作出判断，一般有两种做法：一是采用调查问卷的方式，搜集大量问卷，并进行汇总整理，分析得出结论。二是采用咨询专家的方式，由专家对项目运作模式提出专业性意见。我国定性评价指标包括基本评价指标和补充评价指标。对不同的具体项目评价，根据项目实际从中选择不同的附加指标。

表1 定性评价指标权重表

VFM评价体系引入到我国以来，对于如何分类、评价方法选择、不同项目是否可以实施等方面一直饱受质疑，主要存在以下几个方面问题：

一是我国大部分PPP项目具有显著的社会效益，有较好的民生效果，但是政府资金余量不足，从而导致各级政府盲目推崇PPP模式，减轻资金压力，另外目前评价体制中也没有考虑将社会效益纳入到考核体系中，这也是项目VFM评价不被重视的最基本的原因。

二是定性评价只注重过程不注重结果。VFM评价的目的，是为了计算传统的EPC等模式能否被PPP模式替代，评价也应该侧重是否可替代来考虑。评分结果在60分以上的，通过定性评价：不然，未通过。在评价过程中，有几个方面的问题：一是定性指标的权重设计，设定得高了，必然削弱其他指标的权重，设定得低了，又缺乏科学性，合理的设置基本指标与补充指标是一个非常值得思考的问题，同时需要考虑到的是统一化的问题，几个指标是否需要统一，如果统一，不同项目如何统一；二是主观性太强，我国PPP专家库不够完备，各位专家仅对自己的熟悉的专业领域有专业及权威的判断与意见，但是由于项目较复杂，不确定因素较多，难以站在全局位置对项目有整体的把控，因此专家对其他方面的打分较为主观，而且最终评价的结果采用取平均值，所以过程中会忽视一些潜在的客观评价，从而造成风险识别难度较大。另外一些地区的评价专家就是政府部门人员，主观性较强，同时相关的咨询单位也是受各级政府委托，无法保证绝对的客观性，且无法对定性结果进行验证，从而导致目前国内定性评价只注重过程不考虑结果的情况时有发生。

3 VFM评价体系改进

定性评价的指标和相应权重的构成，实际评价过程中，全寿命周期整合、风险的判别与分配、隐藏竞争激烈程度很难进行有效且准确的考量，比如全寿命周期整合的80-100分这一档，仅仅要求社会资本方能整合所有环节，隐藏竞争程度的81-100分这一档，仅仅要求项目具有市场吸引力，如果有数量较多的可以参与的社会资本竞争单位，且征询后有多家单位有意向，可以判定市场竞争较为激烈，但是在实际的打分过程，出现过很多90多分的情况。

VFM定性评价主要考核项目能否采用PPP，所以定性指标应采用能体现PPP项目特点的指标。而最能体现PPP模式的指标为“绩效导向与鼓励创新”和“可融资性”，采用这两项指标意味着社会资本方是否具备技术先进、运营统筹经验丰富且融资本领较强，这两项应为核心指标，但是现在的指标的权重，这两项指标仅仅只占到所有指标的4成，其余四项指标占到6成之多。为了凸显定性评价的正对性，应该根据不同项目实际情况，适当调整这两项核心指标的占比，必要时可以突破4成的限制。同步的，应该对这两项指标评分更加细化，其余指标也应提供依据和材料，使得评分更加客观公正。

在实际操作过程中，一方面PPP项目专家库专家人数较少、专家涉及专业领域不全，专家的专业能力对于评价结果有着决定性的影响，甚至个别省市还存在没有专家库的窘境。另一方面评价程序上，有些采用去掉最高分、最低分，取平均分的情况，如果专业对口的专家给出的评价是最为客观的，但是被忽视，以及同样的平均分，存在不同的隐藏风险，从而缺少对评价分数进一步验证，因此需要对定性评价打分的程序进行进一步的改进及细化。

为了判断定性评价指标的合理，特别是判定修改指标权重的必要性，目前采用的常见方法有：层次分析法、熵值法、灰色关联法等，经过分析对比几种种方法的优缺点，层次分析法、灰色关联法是一种主观方法，熵值法是一种客观赋权法的方法，此次分析需要专家较为客观的分数，从分数分析出后续的隐患，同时保证结果的准确性，所以本文采用了熵值法确定相应指标的权重。

根据熵值法的特性，熵值越小，该指标的权重越大。引入熵值法重新复核各个指标的权重，根据复核后的权重计算定价评价分许，进而分析每个指标的标准权重对于评价分数的影响，从而来寻找制定合理指标权重的方案。本文将根据熵值法的原理和计算过程，对VFM分数重新进行计算。

4 案例分析

项目名称为某城市湿地修复工程PPP项目，根据特点邀请9位物有所值专家，对项目的基本指标及附加指标进行评价打分，通过加权平均后，得出项目的定性得分为82.41分，超出合格分数22.4分（合格分数60分），其中基本指标平均得分为65.28分，附加指标加权得分为17.13分。

表2 案例定性评价计算表

采用熵值法来进一步确定指标权重，重新计算定性评价分数进行验证，具体操作步骤如下：

①根据专家打分情况，建立新的数据矩阵；

②计算Pij形成新的数据表，；

③计算Pij与1nPij，根据结果，新矩阵形成；

④计算ej，其中m为专家数，本例中专家数为9，，其中取

⑤计算gj，gj=1-ej；

⑦依据调整后的权重，重新计算定性评价分数。

表3 计算后的案例定性评价计算表

通过计算发现，采用熵值法的工具方法，对基本指标及补充指标的占比权重进行了调整并重新确定，调整之后，基本指标占比64.25%，附加指标占比35.75%，总的定性分数为80.91分，按照现有标准，基本指标占比80%，附加指标占比20%，原分数为82.41分。对比之后发现，采用熵值法重新计算指标的权重，得分有些许差距，但是与未调整之前的分数差别不大，误差较小。

5 结论

定性评价是PPP项目的重要一项研究内容。将熵值法与评价法有机结合，一定程度上丰富和发展了PPP项目定性评价方案，从而解决了评价指标无法统一标准的问题，克服了准确确定定评价指标权重的障碍，减少了人为主观的评价对结果的干扰，使评价结果能够更为准确地反映实际情况。