江苏省特色小镇建设的实践阐释及可持续发展路径分析

袁真真，李浩昇

（南京师范大学社会发展学院，南京 210024）

特色小镇是在城镇化发展和城乡一体化建设的新阶段，在经济新常态和供给侧结构性改革的背景下，按照创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，结合自身资源禀赋，聚焦优势特色产业，进行科学规划而形成的，集产业链、投资链、创新链、人才链和服务链于一体的创业创新生态系统和“宜创、宜业、宜居、宜游”的新型发展空间［1］。2016年7月，国务院三部委联合发文提出到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。江苏省借鉴浙江省的经验，结合本省区位条件和产业特点，于2016年12月发布《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》，提出江苏省特色小镇发展的总体目标和相关要求。目前，除了国家住房和城乡建设部公布的22个国家级特色小镇之外，江苏省分两批公布了56个省级特色小镇创建名单，各市也纷纷出台推进特色小镇建设的具体政策，培育市级特色小镇，在政策红利的助推下，江苏省的特色小镇建设千姿百态，千帆竞发，取得了一定的成果。

对江苏省而言，培育创建特色小镇既是整合地区发展要素，发掘区域经济潜能，提升区域生活生态品质的小城镇建设新方向，又是“加快推动全省经济转型升级和发展动能转换的重要平台，更是加速培养新的区域增长极，实现‘两聚一高’ 奋斗目标的创新抓手”［2］。但特色小镇是脱离于中国主流规划学和经济学之外的新事物，是经济社会发展到一定阶段后要面临的新任务，随着创建工作的推进，江苏省特色小镇在规划安排、操作实施、政策配套、政企协同和体制机制创新等方面出现了一些盲点、误区和难点，亟须厘清事实，总结经验，寻求解决问题的办法。为此，本课题组成员前往苏北、苏南多个国家级、省级和市级特色小镇，在座谈、访谈和收集资料的基础上，分析特色小镇建设面临的问题，并提出促进其可持续健康发展的若干建议。

1 江苏省培育和建设特色小镇的驱动因素

1.1 推动新型城镇化建设的新路径

2013年召开的中央城镇化工作会议提出了走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，坚持因地制宜，探索各具特色的城镇化发展模式。近几年来，随着苏南产业集群化发展，城市群的形成，苏中和苏北地区经济的崛起，江苏省城镇得到较大发展，城镇人口比重保持稳定上升态势。2013—2018年，江苏省城镇化率由64.10%提高到了69.61%，上升5.51个百分点，平均每年提高1.1个百分点，从数字指标来看，江苏省处于城镇化的高速增长期。“十三五”期间江苏省城镇化的增长速度每年仍在1%以上［3］。但在追求城镇化规模和速度的同时，江苏省还应该提升城镇化的内涵，优化城镇功能，增强城镇活力，走有特色的新型城镇化发展道路。特色小镇建设通过产业聚集培育经济基础，通过创新塑造经济发展新动能，通过产城融合、基础设施建设、环境改造打造汇集生产、生活、生态的优质环境，最终培育小而精、特而强、充满活力和竞争力的区域共同体。江苏省作为沿海发达省份，作为城镇化的排头兵，依托特色小镇的建设，积极探索尝试，鼓励城镇化建设中区域差异性和形态多样性，进而推动新型城镇化架构的形成。

1.2 推进供给侧结构性改革的突破口

产能过剩、有效供给不足是这几年中国经济面临的困境之一，江苏省作为经济大省，亟须转变经济发展方式。近年来，江苏省按照中央推进供给侧结构性改革有关要求，有条不紊地推进供给侧结构性改革重点任务，在去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务以及农业供给侧结构性改革、实体经济发展等多个方面取得了阶段性成果，但也面临诸多困难和挑战。特色小镇立足于对生产要素的优化配置，从供给侧和需求侧双向发力，一方面改造提升传统产业，推动产业的技术革新、产品创新、业态改造和商业模式升级；另一方面，通过高端要素资源配置，发展特色新兴产业，搭建有效的供给和需求对接平台。江苏省特色小镇建设的核心是特色产业，要将农业、工业和文化旅游产业和特色小镇的建设融合发展［4］。江苏省可以依托特色小镇建设优化产业体系结构，促进生产要素流动组合，调整农业生产结构，扭转产业同质化严重、有效供给不足等问题，推进供给侧结构性改革。

1.3 破解城乡二元结构的重要抓手

党的十八届三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。当前，破除城乡二元对立仍是中国城镇化发展面临的基本任务。对江苏省而言，虽然通过城乡一体化建设，农村面貌发生了极大的变化，但农村经济薄弱，缺乏活力，农村的基础设施建设和公共服务水平远远落后于城市，在经济社会发展的整体水平上，城乡之间仍有着较大的差距。实现城乡融合，从完善功能、搭建空间载体、优化要素流动渠道、融合城乡空间等方面来促进城乡之间的要素流动和联系［5］。搭建交流平台是破解城乡二元结构，促进城乡融合的基础，特色小镇通过培育特色产业，汇集生产要素，吸纳周边区域劳动力，既发展了经济，又促进了周边区域劳动力的就地城镇化，打造了一种有活力的城乡一体化平台。江苏省可以依托特色小镇建设，促进城乡要素自由流动，加速实现农业现代化，提升居民就业率和收入水平，提高城乡统筹发展的速度，推进公共服务均等化的进程，实现区域联动融合发展，塑造新型城镇化的典范，对于其他地区的城乡一体化建设具有借鉴意义。

1.4 打造优质人居环境的重要推手

长期以来，苏中、苏北地区的城镇，承接了来自苏南的大量淘汰产业，高污染生产和粗放式发展导致了城镇环境的恶化，同时，蓬勃兴起的造城运动又破坏了城镇原有的历史风貌和人文景观。特色小镇建设秉持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，注重保护和传承历史文化，在生产、生活、生态之间，寻求最佳平衡点。因此，江苏省可以凭借特色小镇建设，在开发过程中对原有生态进行保护，突出产业与环境的协调；整改历史遗留的环境问题，根除污染，修补生态，提升全区域人的环保意识。同时，根据江苏省历史文化多元、积淀深厚的特点，提升特色小镇建设中的人文元素，塑造文化特色，把历史文化资源和自然景观、城镇建设融合起来，实行“嵌入式开发”，形成既能满足现代生产生活的功能需要，又看得见绿水青山，同时还可以记住乡愁的特色空间载体。

2 江苏省创建特色小镇的整体格局呈现

2.1 各级政府积极推进，特色小镇创建初具规模

2016年10 月，住建部公布了第一批中国特色小镇，共127个，其中江苏省7个。2017年7月公布第二批，共276个，其中江苏省15个。2016年12月，江苏省人民政府下发了《省政府关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》，2017年2月，江苏省政府印发了《关于培育创建江苏特色小镇的实施方案》，随后江苏省掀起了一阵建设特色小镇的热潮。2017年5月3日，江苏省发展改革委员会公布了第一批省级特色小镇名单，2018年6月29日，江苏省发展与改革委员会公布了第二批省级特色小镇名单。同时期，市级特色小镇也在积极创建中。至2018年9月，江苏省建设国家级特色小镇22个、省级特色小镇56个、市级特色小镇137个（图1）。

图1 江苏省特色小镇分布

根据特色小镇的主导产业类型，可将其分为高端制造类、新一代信息技术类、创意创业类、健康养老类、现代农业类和历史经典（文化旅游）类等6种产业类型，如图2所示。

图2 江苏省特色小镇产业分布

由图3可以看出，江苏省特色小镇的产业类型主要分布在高端制造类，占比为35%；其次为创意创业类，占比为27%；健康养老类和现代农业类则相对较少，占比分别为6%和5%。

图3 国家级、省级特色小镇产业分布

2.2 特色小镇产业基础扎实，类型丰富

特色小镇无产不立，产业是特色小镇建设的核心内容。江苏省的每个特色小镇都能锁定最有基础，最有优势的产业，以此作为集聚资源，延展块状经济的定海神针。调查发现，正在创建的特色小镇，不管是由市场自行选择、积淀而历史性形成的“内生型”小镇，还是依靠政府规划、城市辐射、科技注入而建立的“外推型”小镇，都具有定位恰当，发育成熟，潜力深厚，在行业中独树一帜，具有极强竞争力的产业。例如邳州市碾庄镇，素有“五金之乡”的称谓，五金电器工具、板材、食品制造、棉纺织业是其支柱产业。宜兴市丁蜀镇定位为江南特色紫砂小镇，是中国陶文化的发源地，围绕紫砂做文章，形成了独一无二的紫砂产业和紫砂旅游文化。陶瓷产业产值占支柱产业的40%，带动了全镇82.35%的劳动力人口就业。扬州市广陵区的杭集镇，传统手工业历史悠久，其中雕版印刷和牙刷制造最为出名，以“中国牙刷之都”和“中国酒店日用品之都”而闻名。苏州市甪直镇以模具功能部件、智能化零件等为主导产业，加快产业升级，促进医疗器械产业集群，构建优势产业链提升区域的竞争力和影响力［6］。“外推型”小镇也在政府总体规划和政策扶持下，吸引资本、人才和技术，成为创新创业的高地，特色产业的标杆。例如作为中国首个“国际慢城”的南京市高淳区桠溪镇、别桥无人机小镇、宿城激光智造小镇等。即便是主攻同一产业，也实现了差异定位、细分领域、错位布局、衍生发展，保持其独特性。

2.3 特色小镇规划多规合一，以人为本

特色小镇的规划是一种综合的、全方位的规划，包括定位策划、产业规划、社区规划、旅游规划、交通规划等，还需要在规划中体现生态、文化等功能。特色小镇的建设不仅是一个城镇规划，也涉及到社会治理等相关问题，应当促进城乡的地理空间、社会空间的融合［7］。江苏省的特色小镇在创建过程中能够坚持多规合一，突出规划的前瞻性和协调性，融合小镇所在城镇的社会经济发展规划、城乡总体规划、土地利用规划、交通综合规划、环境保护规划、文物保护规划等相关规划，实现全镇规划一张图，推进产业、设施、空间等方面有序发展，引导项目与产业落地。同时，体现以人为本的原则，做到小镇空间布局与周边的自然生态环境协调，路网规划合理，建筑高度和密度适宜；小镇居住区开放融合，住房舒适美观；店铺布局合理，功能完善，贴近生活。以苏北铁富镇为例，除总体规划外，还有排水专项规划、科技产业园规划、镇村规划布局、艾山风景名胜区规划。投入2.8亿元加强基础设施以及敬老院、幼儿园、综合服务中心、银杏文化中心建设，实现产城融合，功能互补。打造时光隧道、银杏林海等景区，年接纳游客300余万人次，实现了生态保护与旅游产业的结合。再如苏南的震泽镇，坚持规划先行，以保护促发展，建立了以历史文化名镇保护规划为引领，多规融合为基础的建设管理机制，正确处理保护与发展的关系［8］。在规划中呈现三大格局，即蚕丝古镇、科技新城以及田园乡村。古镇保证整体格局与传统风貌保护；新城重点规划公共配套服务设施建设，完善城镇功能；乡村重点依托众多湖泊资源，推进产业向园区集聚，大力推进农业产业结构调整。

2.4 特色小镇坚持产业为先，创新驱动

江苏省在建设特色小镇过程中坚持产业为先，产业向做特、做精和做强发展，新兴产业获得较快成长，传统产业的改造升级效果显著。同时，以创新作为特色小镇发展的引擎，推动小镇高质量、内涵式建设，探索出许多适合自身发展的新起点、新路径、新模式。作为一种受到产业驱动的新型经济增长模式，特色小镇在建设的过程中，文化内涵赋予产业创新的力量不可忽视［9］。例如，一些小镇搞民俗经济，让风俗民情文化在市场上凸显价值，让农民成为市场的主体，成为特色旅游小镇融合发展的有效切入点。“南京以建设美丽乡村为切入点，综合自然生态、民俗文化、产业基础和区位条件，立足村庄特色，突显农耕民俗，集聚优势资源，打造了以江宁石塘人家为代表的‘五朵金花’ ，构筑起都市乡村休闲旅游带”［10］。苏南地区的同里、张渚、太华、震泽等特色旅游小镇，以景区和景点为支撑，推动民宿经济发展。例如，一些小镇抓住科技创新和新经济发展的机遇，铸造特色小镇之魂。作为全国第一个物联网小镇，苏南地区的鸿山物联网特色小镇依托近年来无锡市大力推动的物联网产业，建设以人为本、全域感知、泛在互联、智能融合、内生发展的可持续智慧小镇。一方面，强化科学规划，发挥集文化旅游、生态保护和物联网产业群为一体的智慧小镇的示范作用，集聚专业人才、扩大小镇影响；另一方面，看重技术的应用示范，将研发的新技术直接应用于鸿山镇，再由鸿山镇反馈使用效果，全面构筑起“前端研发、中端生产、后端应用”的物联网全产业链“微笑曲线”。鸿山镇已经汇集了50余家物联网企业、4家世界500强企业和9家上市企业。

3 江苏省创建特色小镇过程中的瓶颈和障碍

3.1 部分主导产业资源整合力度不够，创新创意孵化困难

特色小镇不是城市的附属，也不是发达地区落后产能的承接者，它不但要形成主导产业，而且产业的发展要占据产业链和价值链的较高环节。江苏省的部分特色小镇已经历史性地形成了区域内占主导地位的特色产业，并且在行业中具有一定的地位。例如某些特色小镇的制造业，形成了产业聚集，提供了客观的就业岗位。特色小镇的建设不仅需要产业聚集，还要充分利用当地的历史文化资源，大力投入科技要素，提高产业的科技含量，促进特色小镇的可持续发展［11］。但是有特色产业不一定就是特色小镇。由于各要素资源有效整合度低，企业协同创新能力不足，在设计创意、高端研发和商业模式创新等方面存在短板，这些小镇很难实现从“传统制造”向“时尚智造”的跃升。由于小镇缺乏先进的医疗、优质的教育、舒适的居住、便捷的交通、密集的信息等吸引人才的基础环境，创新人才无法聚集，研发只能采取外包的形式。例如，为配合国家的“双创”政策，许多经济相对落后的地区提出建设创新创业小镇，但这种战略定位会遇到许多实际困难。科技和文化创新在一些大都市可以搞得很好，在长三角的经济文化发达地带也比较容易实现，但在相对落后的地区却很难复制。因为小城镇的科技基础和文化环境薄弱，不能形成一种高密度的集结，而落后的经济和较低的薪资水平制约了人才聚集水平和程度。要素资源的不足和整合度不够，阻碍创新创意的孵化，即使有一些创新型企业进入，与原来的企业也很难结合起来，不能形成完整的产业链和供应链。

3.2 部分特色小镇要素投入不足，集聚能力不强

首先是资金投入不足。相较于苏南地区特色小镇的“不差钱”，在调查中发现，苏北地区的特色小镇在建设的过程中，一定程度上存在着政府缺钱、企业投资意愿不足的瓶颈问题。特色小镇投入大、周期长、见效慢，在未来也面临一些不确定性，影响了企业和金融机构的投资热情。虽然苏北小城镇的土地、劳动力便宜，政府的优惠政策和措施多，但由于小城镇的基础设施比较差，一旦算上基础设施建设费用，成本就增高许多，单靠企业很难完成特色小镇的建设工作。同时，由于按照特色小镇的规划方案，投资回报较低，地方政府不愿意提供担保，资本合作的项目运作模式也很难落实。有干部告诉调研组，因为特色小镇建设不同于传统的区域开发，有诸多限制和要求。政府的建设逻辑与投资方追求资本利润最大化的商业逻辑多有冲突，影响了投资方的投资热情。其次是用地紧张。关于土地，现有的政策是收紧一些，提高企业准入门槛，加大土地利用效率，不搞大扩大建，这样做的目的是为了防止企业圈地开发房地产。但有些干部向调研组反映，刻板的用地政策导致供地不足是影响特色小镇建设的一个重要原因。此外，现有的用地指标主要通过城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡来解决，往往涉及征地拆迁、安置补偿等复杂问题，通过这种方式获取的土地指标到位速度慢，影响了特色小镇项目推进的效率。

3.3 部分特色小镇文化挖掘不足，旅游开发跑偏

从苏北到苏南，尽管经济发展水平存在差距，但都有深厚、丰富、各具特色的历史文化，应该凭借这些得天独厚的资源，塑造小镇的文化灵魂和精神内核，培育创建出一批彰显江苏省人文底蕴、内涵丰富的特色小镇。要注意到，从历史中走来的小镇往往有着鲜明的个性，这种个性特色是依据一个地方的自然风貌，以及在漫长的时间里在这块土地上的人类活动所形成，它包含世代相传的信仰、习俗、道德、礼仪、节庆，也含有笔迹、诗文、匾额、楹联、阁楼、民宅、街巷、水网、建筑布局等外在的形式。部分特色小镇在创建的过程中，没有深挖小镇文化中的真特色，缺乏对文化建设的准确定位。要么热衷于建设“欧陆风情小镇”“主题公园”；要么打造“假古董风景”“伪民俗村”；有的采取大拆大建的方式，摧毁了原有的独特历史风貌；有的缺乏“工匠精神”，粗制滥造，制造的“古镇”面目雷同，不伦不类，透着过度商业化的媚俗。同时，调查发现，一些小镇的旅游开发定位不准，效果不彰，层次不高，骑虎难下。这种困境源于对特色小镇发展产业和旅游理解的偏差。一些地方在建设特色小镇的时候遇到的主要问题就是如何协调特色小镇建设中产业与旅游的关系。做产业服务和招商的需要学习如何发展旅游、吸引游客，做旅游策划的被迫加入产业内容，研究如何招商引资。甚至有些地方缺乏旅游资源，为了增加特色，被迫造出一些旅游项目。

3.4 部分干部对创建特色小镇认识不到位，缺乏长期发展的自觉性

特色小镇是经济社会发展到一定阶段之后，城镇化建设的一条新道路，一个新样态，一种新理念。它对许多契合条件的小镇来说是一种机遇，必须抓住这种机会，利用好各项政策，擘画小镇长久的未来。特色小镇是一种新的发展模式，是促进城乡融合的平台和新型城镇化的载体［12］。但是在座谈和访谈中发现，部分干部对创建特色小镇存在如下几种典型的认识误区：一是把创建特色小镇当作一阵风，认为刮过去就结束了。因此，对他们而言，创建就是一个短期的工作，一个阶段性的任务。他们会为创建需要临时选择某产业作为特色产业，然后围绕此产业做申报材料，也会做一些与创建相关的基础性建设，但始终具有临时观念，没有一种长期建设的意识；二是看重特色小镇的名头，把创建特色小镇当作政绩。一些干部认为，国家级和省级特色小镇具有较大的含金量，由此能够产生扩大小镇知名度的名片效应，这些都可以被视为实实在在的政绩；三是希望借评比特色小镇引起上级关注，加大扶持，改善基础环境。在自身资源紧张，向上争取面临激烈竞争的情况下，创建特色小镇，可以向上级争取更多资金和一些特殊政策用于各项事业的发展建设。这些认识造成部分小镇以各项评比标准为分散的工具性目标，安排实施工作。在决策层和执行层缺乏长期发展特色小镇的信念，没有形成一种以发展特色小镇为中心思想的大格局，大视野，大战略，也没有以特色小镇建设工作为主线，把各项工作有机组合起来，只把创建特色小镇当手段而非目的，为眼前短期利益而创建。

4 基于特色小镇可持续发展的行动路径

4.1 着力于特色产业（IP）的选择和培育

IP的传统涵义是知识产权或知识财产，在特色小镇中则意味着“核心吸引力＋全产业链”。IP的选择不仅要考虑到传统文化基因和时代精神，还要考虑到产品受众的特征和需求［13］。只有这样才能发挥特色产业的生产和驱动能力，有利于特色小镇的长远发展。具体而言，这个特色要有独立知识产权，具有明确的主题、市场价值以及核心吸引力，有较为成熟的产品支撑，品牌具有一定的知名度和客户黏性，有完善的商业模式和运营能力，具有一定的延展能力和消费迁移能力。目前，特色小镇的规划者都能够理解“特”字中包含的个性和稀缺性，但是否能讲好这个故事，赋予其生命力，却仍有欠缺。江苏省的特色资源很多，从自然风景地貌到植物生物资源，从历史文化传承到经济社会创新，涉及新兴科技、旅游、文化创意、健康养老、教育、体育、金融等各个领域，是亟待开发的宝藏。关键是如何在资源中凝练“特”，把特色转化为产业。遴选特色产业首先需要因地制宜，立足当地资源禀赋、区位优势、人文环境、产业基础，以此确定发展方向，例如新兴产业、传统产业升级、历史经典产业等。其次，在具体的选择上，对于传统的小镇，要着眼于现有优势产业，注重历史传承，在传统产业中发掘新内涵，整合新特色，创建新模式，利用新资源，“旧瓶装新酒”，同时选用一定的遴选办法如区位熵模型、比较劳动生产率等，根据实际情况设计相应的指标体系，科学遴选符合小镇发展需求的主导特色产业。对于一些新建的新兴小镇，规划者要具备创新、探索甚至是颠覆精神，利用开发团队寻找新创意，研发新产品，这就要跳出传统的产业甄选模型，在政策、经济、社会、技术环境分析的基础上，把握自身的优势、劣势、机会和挑战，明确自身的资源禀赋、市场特色和消费者层次，甄选适合新开发小镇战略性发展的主导产业。

4.2 着力于产业业态体系构建和空间布局

在特色小镇建设中，要在做强主导特色产业的基础上，打通上下游产业，形成完整的产业链条或者实现相关的产业融合，最终构建完善的产业业态体系，发挥产业组合集聚的“溢出效应”。要立足优势特色产业，进行资源整合、差异互补和项目组合，推动产业内的协同创新，引领产业发展，保持产业优势。同时，对于一个小镇而言，单一的产业受到市场行情影响较大，所以，要培育多个产业项目，形成产业集群，多产业有机组合，最大限度抵御市场风险，实现小镇稳步发展。要根据产业业态建设的需要，结合自身条件和市场发展的前景，合理选择小镇落地项目。空间布局是对产业设施进行空间安排和协调的手段，目的是塑造特色小镇特色主题和功能定位，目标是实现小镇空间“精而美”的要求。特色小镇的空间布局受到经济基础、人口密度、产业集群创新和城镇化发展水平的影响［14］。要结合项目对用地的要求，在建设用地上进行功能分区，确保各产业，产业的各个环节、流程无缝衔接和最优化，发挥小镇空间高度浓缩、要素高度集聚等独特优势，营造处处皆景的宜人环境，形成富有活力的产业生态系统，实现土地利用效率和价值的最大化。同时，作为一个在有限空间里具有较强密集度的生态综合体，特色小镇需要处理好不同产业要素在小镇内的集聚、疏散和流通问题，要从各种功能叠加的角度满足特色小镇的高端化、特色化、差异化发展需求。

4.3 着力于文化传承和风貌特色规划

无论是农业类型的小镇，还是产业型小镇，或是服务业特色小镇，它们的发展都离不开文化的基础。文化历史遗产是推动特色小镇建设的内生型力量，文化产业的可持续发展和升级可以源源不断地为特色小镇的发展提供动力，凝练当地的核心文化竞争力，推动特色小镇形成独特的竞争优势［15］。江苏省是吴文化、金陵文化、淮扬文化、楚汉文化的主要发源地，文化底蕴深厚，文化资源庞杂，各地特色小镇的规划者一定要站在保护、传承传统文化的高度，进行小镇的整体设计，保留文化的根脉，将传统特色与现代城镇的各种功能性需要耦合，发掘传统文化的深层价值，实现产、城、人、文一体建设和生产生态生活的深度融合。在具体的操作路径上，要修缮、恢复、保护好原有的建筑、景观、自然和文化遗产；商业化打造要注意传统与现代、文化与经济、内涵与形式的协调融合，要有整体规划和长远考量，避免一哄而上，粗制滥造，急功近利，“政绩工程”和过度商业化；对于可以进行产业化开发的特色文化资源，要发挥市场主体作用，开发内涵丰富的文化创意产品，打造具有地方特色的文化品牌，推动传统民俗、文化习俗和节庆、演艺、赛事经济相结合；建设健全特色小镇公共文化服务体系，通过开展各种文化活动，丰富特色小镇居民的文化生活。特色小镇的规划不但包括对产业布局、文化保护、生活环境、公共服务设施的具体考量，而且要含有对小镇的宏观格局、景观风貌、建筑风貌的整体性要求，也就是要形成小镇的景观风貌特色。需要对小镇的景观风貌按照“打造和谐宜居的美丽环境”的要求，进行整体风貌设计、风貌节点设计和建筑风貌指引。

4.4 着力于体制和机制创新

特色小镇是一种城镇化发展的新模式，有别于传统的小城镇建设，也不可能成为城镇化发展的主流。它不追求规模效应和低水平的“摊大饼”式扩张，而是要做到在有限范围内的小而精，要成为创新创业的新空间和新产业、新动能的引擎。要明确特色小镇的类型以确定其形态发展机制，健全小镇特色产业发展机制以实现其产业升级，完善特色小镇技术支撑机制以推动其创新驱动，建立健全融资机制以保障其各项工程稳步推进［16］。所以，必须改造传统的指导小城镇建设的方法，根据特色小镇的建设要求实现体制与机制的创新。第一，要摆正政府与市场的关系，特色小镇建设必须以企业为主体。政府的作用主要体现在空间规划、基础设施配套、完善基本公共服务和维护市场秩序等方面，在科技创新和产业创新等方面，要让企业（市场）发挥基础性的作用，给它们足够的自由度，自由度越大，生命力就越强。积极鼓励高校、科研院所、社会组织等力量参与特色小镇的建设运营，培育特色小镇的多元化基础。第二，针对乡镇财权和事权不匹配的问题，以及资金缺口，要充分发挥财政的杠杆作用，通过发挥政府资金的作用，利用PPP、BOT等模式，吸引社会资本的参与。在融资方面，还要打破行政区域的限制，在一个大的范围形成各种主体共同出资的融资模式，共担风险，共享收益。同时，要严控金融风险，特色小镇投入大、周期长、见效慢，要防范建设过程中因投资回报波动导致金融机构和投资运营商减少或停止投资风险。第三，针对一些特色小镇反映的用地瓶颈问题，要在不违反土地政策的前提下，加大对特色小镇建设中征地、农转用、供地的计划调整力度，对基础设施、公益项目、重点产业等用地，在年度土地供应计划中优先保障。也可以考虑在特色小镇试点改革农村集体土地管理制度，鼓励宅基地以及建设用地参与特色小镇开发，缩减征地成本。第四，要在统一创建理念的基础上，尊重各地创建实施的灵活性。江苏省政府印发的指导意见，明确了创建特色小镇的总体要求、分类施策、创建要求和组织实施，这些原则性要求保证了创建特色小镇不走样，但是也要意识到由于江苏省不同区域间经济和社会发展的不平衡，特色小镇在创建过程中面临的问题不同，支撑体系不同，特色小镇发展所能及的程度也不同。对于多数苏北地区的特色小镇来说，虽然是地区城镇化建设的典范，但是要创建结果与苏南地区达到同一水平，几乎不可能。经济相对薄弱地区的特色小镇需要得到上级更多的扶持，需要差异化的政策供给。因此，要鼓励各个地方根据具体情况，制定符合本地特色小镇发展要求的创建办法，同时在考核指标的设计上，也要具有灵活性，不搞一刀切，以此促进不同区域特色小镇的健康发展。