乡村振兴背景下农村韧性社区建设：维度构建与推进策略

周红素

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

1 农村社区安全现状

农村社区是乡村建设的基石，是乡村治理的细胞。而社区作为乡村建设具体化的空间，在社会发展浪潮中，农村社区面临着多重风险，如居民生存发展风险、社会稳定风险、经济风险、财务风险、生命安全与健康风险等［1］。也有学者归纳为组织风险、经济风险、舆情风险、公德风险［2］。根据自然资源部地质灾害技术指导中心发布的2019年全国地质灾害通报，灾害类型以滑坡、崩塌和泥石流等自然灾害为主，全国共发生地质灾害6181起，共造成211人死亡、13人失踪、75人受伤，直接经济损失27.7亿元［3］。乡村面临自然灾害、公共卫生、事故灾难、群体性冲突等危机和风险的比例不断攀升。

在风险社会时代，乡村社区面临风险呈现多样化，在风险治理中面临诸多困境。相较于城市社区，乡村社区具有人口属性单一、建筑密度较低、服务设施欠缺及政府管控较弱等特征，进而出现资源短缺、基础设施薄弱、公共服务不均衡等问题［4］。张永理等［5］分析了改革开放以来中国乡村社区的风险变化，主要风险类型从一元转向多元，技术风险成为新风险的重要诱因，风险具有长期性，呈现出新型性、相关性、阶段性等特征。风险的复合性、多变性、阶段性、联动性等特征为农村社区风险应对与治理带来了很大挑战。有学者认为农村危机应对存在应急响应前后两个阶段的困境：前期是基层政府的单一应对与村民的冷漠回应，后期是基层政府的被动与村民心理危机出现，主要原因是村民危机意识淡漠、农村熟人社会文化的阻挠、基层政府缺乏资金政策支持等［6］。在应急处置与资源保障方面，乡村社区面对应急能力薄弱、应急处置复杂、危机跨界等复杂交织情形时，在突发公共卫生事件应对中存在应急主体单一化、应急处置机制不健全、资源保障体系薄弱、危机意识和应急意识缺位等困境［7］。同时，在信息沟通方面，乡村社区面临村户衔接不到位、信息沟通不顺畅、外部支持不足等问题，造成农村社区信息、物资和技术的“孤岛”现象［8］。在居民参与方面，农村社区治理水平还相对较低，尚未形成完善的农村社区治理体系，在建设过程中还面临居民参与度较低，流动人口参与社区治理需求得不到重视等诸多问题［9］。

社区作为基层治理的关键一环，其应对挑战和化解风险的能力越来越彰显了社区治理能力的现代化。在重大公共危机中，社区安全遭到威胁，居民的生活被扰乱。社区在危机应对中采取的态度及措施直接关系着最终的治理效果。然而，就目前社区在风险防控中采取的应对态度、速度及举措来看，仍然暴露出一些问题，如工作人员缺乏专业风险防控指导、社区平台缺乏有效组织、社区物资缺乏保障等。譬如：在此次新冠疫情防控中面临防控工作风险大，但缺乏有效的防护设备；防控工作头绪多，但缺乏充足的工作人员；防控工作难度高，但缺乏必要的权力支持［10］。在乡村振兴背景下，提升农村社区风险应对能力，减弱其脆弱性尤为重要。引发人们思考在风险频发的社会怎样增强社区抗击风险的能力，建设一个安全且韧性的社区。韧性主要指面对风险的一种抗逆力、恢复力、稳定力，最早由加拿大生态学家霍林提出，在经历工程韧性-生态韧性-社会韧性的观念转变后，韧性概念发展成为复杂的社会生态系统为回应压力和限制条件而激发的一种变化、适应和改变的能力［11］。韧性作为一种新的理念，强调社会生态系统在风险冲击后的学习、调适、创新过程，能够为探究和提升农村社区风险应对能力提供思路及对策。

2 韧性及韧性社区

2.1 韧性内涵

韧性，又称弹性，韧性这一概念经历了3个演变阶段。最开始应用于工程领域，突出强调系统抵抗外部干扰、恢复到原来状态的能力。20世纪90年代以来，拓展到社会生态系统领域，认为系统受到干扰后不可能完全恢复到最初状态，而是在冲击后形成新的平衡状态，关注其迅速修复和发展。21世纪后，在各类风险频发的背景下，延伸至应急管理、灾害风险管理等社会领域。更注重系统在风险冲击中的变化、适应、变革和创新。国际风险治理理事会建议的风险治理框架将恢复力理解为风险管理系统处理高度不确定事件或过程的规范性目标［12］。韧性研究领域从最开始的工程层面，逐渐拓展到社会生态系统、城市规划、社区家庭层面，韧性被应用于科学的各个领域，并有可能解释各种各样的问题。例如：从物理中材料维持延伸的能力到社会-生态系统在受到干扰后如何恢复到以前的平衡［13］。Tier⁃ney等［14］通过对基础设施的研究，认为韧性具有健壮性、快速性、冗余性、资源性4个特征。

2.2 韧性社区的内涵

近年来，韧性社区成为国际组织关注的重要政治议题，频繁出现在各国的政策报告中，并围绕韧性社区展开一系列实践活动。目前，研究围绕概念界定、研究维度、评估指标体系等进行。由于社区治理研究的多学科性、研究领域和背景的多样性，不同领域的学者基于研究背景进行界定，所以对于韧性社区内涵的界定并没有统一的标准。但是大多数学者将其界定为一系列能力的集合，如稳定能力、恢复能力、适应能力［15］。比较典型的是社区面临冲击时，在灾难事件中维持或恢复特定结构与功能，包括社区吸收影响其应对灾害的内在条件、社区系统重组和改变，在灾害过程中依靠自适应能力使自身的功能性和适应性达到更高层次［16］。从韧性视角对社区治理开展及时评估，有助于政府部门进行科学决策、有助于学者持续跟进社区的韧性研究。在学者们研究中，形成了丰富多样的社区韧性评估体系，如社区灾害韧性指数、社区韧性基线指数、诺里斯社区韧性模型等。评估内容聚焦于社区资本构成（社会、经济、人力）、社区构成元素（人口、政府服务、基础设施、社会文化、社区竞争力等），评估模型运用层次分析法、模糊法等构建韧性矩阵或者韧性指标体系，评估方法大多数采用定量评估，少数定性定量结合［17］。

中国对于韧性的研究最早主要集中在工程、生态、城市规划领域，如韧性城市概念界定、特征和评估指标体系。在研究推进过程中，研究对象不再是工程中刻板的材料，而是具有一定能动性的主体，韧性的关注点由环境转向个体和群体、由城市转向社区。因而韧性的涵义被进一步拓展，除了原初的恢复能力外，还加入了主体面对外部压力的适应能力和调整能力等［18］。同时，将韧性理念与社区建设相结合构筑韧性社区，可以有效提升社区应对危机的能力［19］。国内学者将研究重点集中在本土化韧性社区概念界定、评估指标体系等，同时也关注韧性社区与应急管理的融合问题，对灾害风险减少和韧性能力提升予以重视。同时，在重大突发事件中，有学者主张将韧性意识纳入社区治理体系现代化考察中，更好地思考基层社会治理现代化进程［20］。

在风险应对中，一个具有韧性的社区呈现出快速性、冗余性、学习性、持久性、多样性等突出特征。另外，韧性社区在能力上表现为社区稳定能力、社区恢复能力、社区适应能力、社区重组能力。稳定能力表现为在风险冲击中社区能够抵抗灾害，防止基本结构和功能发生改变。社区恢复能力表现为社区在遭受灾害后，韧性社区能够吸收灾害风险使其系统恢复正常运行的能力。社区适应能力表现为不仅能够吸收、维持和从灾害中恢复，而且能够适应和提高其应对能力，以减少未来灾害受到不利影响的可能性［21］。社区重建能力表现为灾后的社区能够自发组织起来进行灾后重建，使得社区具有可持续发展的能力［22］。综合国内外对于韧性社区展开的研究，本研究认为韧性社区是社区所处的社会生态系统在发展过程中面临各种风险和外部冲击时，在危机中能够利用内外部有利条件承受既定水平的压力、有效减缓冲击，维持或恢复特定结构与功能，进行快速响应、整合资源，在风险冲击中健全危机学习机制，增强自身韧性建设，进行学习、适应、变革，更好地应对未知风险。

3 农村韧性社区维度构建的新框架

农村社区在应对风险冲击中表现出脆弱性，从韧性视角能够为社区风险应对提供系统性、及时性、多元性的思路。本研究尝试构建乡村振兴背景下农村韧性社区建设的分析框架（图1），韧性社区建设是一个系统且动态的过程，受到现有制度安排、能力大小、文化氛围、社会资本等因素影响，构建起制度、过程、能力、文化、社会资本的多维韧性框架，通过社区治理能力的提升以达到有效防范化解风险，进而提升社区应对风险的韧性水平。

图1 农村韧性社区建设框架

3.1 制度韧性：提供保障

社区制度构成包括社区内部制度和社区外部制度，主要是关于社区权力、社区结构的制度安排和运行机制，社区卫生服务、和谐社区建设、社区防灾减灾等［23］。具体体现为社区居民自治机制、信息公开制度、一事一议制度、应急管理机制等。制度恢复力包括制度的灵活性、当地领导层的控制力和权利共享［24］。从防灾减灾角度出发，韧性社区中制度因素主要考察政府管理部门对社区防灾抗灾的重视和维护情况，如物资准备、政策执行等［25］。社区治理中制度韧性是社区工作有效开展的基础。在日常治理情境中，社区在内外制度环境中能够做到有效收集社区民情民意、畅通投诉举报机制、协调开展社区活动等。在危机情境中，制度韧性需要体现在社区被赋予一定权力［19］。当面临突发性公共危机时，在突发性和紧急性状态下，社区有权对当前的应对机制作适宜的调整，如在公共资源应急决策方面具有灵活性、有完善的信息反馈和纠偏机制。

3.2 过程韧性：扮演保护角色

社区治理的过程是指社区政策体系落地实施以及产生效果的实践过程。过程韧性涵盖了制度准备、实施过程、实施效果3个方面，体现为社区在整个过程中提升自己的能力。从韧性视角过程来看，韧性被视为预见、准备和适应变化条件的能力以及承受、应对和迅速从断裂中恢复的能力［21］。Cowan等［26］认为，组织的缓冲过程（固化、补充和柔化）扮演着保护机制的角色，类似于免疫系统，可以有效地降低消极的、不良结果产生的概率，帮助组织创造韧性资产和塑造价值观。在常态化治理情境中，制度准备中体现的韧性是社区存在一套应对风险预警、响应、恢复全过程的相关制度准备；实施过程韧性体现在社区治理体系的流程具有一定灵活性。在危机情境中，过程韧性体现为社区除了制度准备和实施过程存在灵活空间外，社区危机应对贯穿了防减灾、准备、响应、恢复和重建5个环节。实施效果的韧性体现为社区在危机应对取得结果中，会基于社区的资源禀赋及其他条件，进一步调整社区应对突发公共危机事件的灵活性和适应性，并提出新的“学习计划”。

3.3 能力韧性：构成基础

鉴于中国的特殊国情和中国特色社会主义制度，中国农村社区治理的能力韧性来源于社区多元主体的能力集合，包括社区两委的领导协调、沟通、学习能力，社区居民、商户、乡村精英的参与协商互助能力等。在常态化治理情境中，社区多元主体保持着各自应该拥有的能力，发挥各自的作用，同时培养快速学习和适应变化的能力。如社区两委有着高效领导资源整合能力，社区成员有序参与社区公共事务能力。在危机情景中，日常治理中凝练的资源整合、有效沟通、快速学习能力得到发挥。危机中社区的能力韧性表现在危机中稳定、恢复、适应、学习能力［27］。社区能力是实现社会整合的基本要素之一，在这些能力韧性的聚合下，社区可以在危机中快速适应突发情况，并采取一系列应急措施适应当下面临的非常规状态。

3.4 文化韧性：充当纽带

随着社会重心向基层下移，社区成为政治经济社会文化建设的基本单元。社区文化不仅是社会主义文化建设的主要内容，还是农村社区治理的精神纽带［28］。社区是社区文化的土壤，文化与社区治理相互渗透、相互影响。社区的文化内容丰富多样，不仅局限于社区的既定行为规范、社区文化活动和文化符号，还包括基于特定的要素，进一步形成的社区新型关系、社区成员的归属感和信任感。一个有文化韧性的社区，对社区整体发展和社区成员的凝聚都有显著的推动作用。在常态化治理情景中，社区通过举办多样文化活动，达到居民对社区文化的认同；社区成员通过参与社区文化活动，增强自身文化底蕴和社区归属感。在危机情境中，常态化的社区文化活动形式发挥作用，基于对社区认同和归属感，危机中社区成员不仅情绪稳定、避免焦虑，还会以积极有效的方式参与到危机应对行动中。

3.5 社会资本韧性：搭建共享平台

社会资本可以通过诸如公众参与、非营利组织、志愿协会和宗教组织的人数和作用等变量来衡量［29］。有学者强调在突发性危机中强大的社会资本、社会网络、社区灾难意识的有益支持，能够更好地应对灾难［30］。社区社会组织和志愿协会的成员越多，个人与社区其他居民共同解决问题的集体行动力就越高［31］。本研究分析的社会资本韧性维度包括社区非营利组织、志愿者团体、驻社区企业等。农村社区属于一个小型的社会系统，社区中人们有一定程度的相互依赖和相互作用，有着发达的网络和社会资本。在日常情境中，社区的社会资本在社区资金筹集、社区发展中发挥重要作用，开展基于社区的活动，促进灾害风险纾解，从而增强社区的抗灾能力。在需要人力资源而非财务需求的各种有效活动中，利用大量人（如社区团体）的集体力量具有潜在好处［21］。在危机情境中，更能彰显社区社会资本的作用，社区非营利组织、社会团体、自愿协会等，通过自身行动带动社区居民的行动共同应对危机，有效化解社区危机中面临集体行动困境。同时，这些非营利机构可以在危机中及时提供服务，将需要救助的人群与当地机构和服务联系起来，积极采取行动［32］。

4 农村韧性社区建设的推进策略

农村社区作为风险防控措施治理的基层单位，是乡村韧性治理体系构建的基础部分，也是推进乡村振兴的重要基础。此次疫情犹如基层社区治理的“一面镜子”，反映了当下风险情景中社区治理中存在的瓶颈。韧性作为一种新的理念，韧性社区建设能够为社区治理进行新的探索，提升社区风险治理能力，推进社区治理现代化。

4.1 提升制度韧性：完善制度安排及应急融合

完善韧性社区建设制度顶层设计。韧性社区建设是一个具有系统性和复杂性的工作，尤其是在农村地区复杂情境中，涉及到社区既定制度、文化、环境、设施、人员等。同时社区韧性建设的评估指标体系对于指导和推进韧性社区建设具有重要意义。政府层面需要做好韧性社区建设的宏观规划与配套政策，支持社区建设部门联动机制，完善韧性社区建设制度安排、评估指标体系等。另外，政府部门需要适度给社区赋权。社区层面需要结合社区风险应对实际情况和具体经验，确定韧性社区建设的细化指标及措施，逐渐稳步推进，落实韧性社区建设指标要求。

融合韧性社区建设与应急体系。韧性社区建设具有阶段性、目标性，与韧性的抵抗、恢复、提升、创新等特征密切相关。社区应对风险冲击存在明显的预防、准备、响应、恢复等阶段性，将韧性社区建设与应急管理体系相结合，从韧性视角分析中国应急管理存在的问题，构建富有韧性的社区应急管理体系。上海等地推行的15 min社区生活圈规划体现了韧性社区建设的具体方案，在实践层面也取得一定成效。如何在15 min韧性社区规划中加强社区应对重大突发事件的风险、建立完善的社区层面应急体系成为关注的重点。

4.2 注重过程韧性：重视过程冗余性及全周期管理

重视过程的冗余性。过程的冗余性是指相较于常态化治理，农村社区治理体系存在一些平时不发挥作用的制度、结构、机制、程度等［19］。当社区面临突发风险事件时，这类冗余的结构或者程序就被激活，在突发事件应对过程中发挥关键作用。不仅能减少灾害带来的冲击，还能针对冲击作出快速的决策和行动。在韧性社区建设中，需要重视突发事件应对过程的冗余性，存在非常态下可以灵活调节和安排的制度、机制和程序。

加强过程的全周期管理。公共危机带来的风险冲击有突发性和紧急性。习近平总书记在视察武汉市抗疫工作时也提出了“全周期管理”理念，要求基层社区治理中将灵活性和程序性相结合，保持一种韧性的工作方式。农村社区在日常管理过程中建立危机预警、危机决策、危机处理到总结提升的循环上升的“闭环”，同时要求各环节密切联系、主体之间权责明确，细化每个阶段危机处理方式。加强过程的全周期管理，建立健全从危机预警、处理到协调的动态化管理和监测程序。

4.3 增强能力韧性：提升社区硬件韧性及人员应变能力

提升社区硬件韧性。农村社区硬件包括智慧设备、楼房建筑、公共场地等基础设施。在此次的新冠肺炎疫情防控过程中，大数据和人工智能等高科技手段有效地减轻了社区工作者的任务量，提高了工作效率，为疫情防控作出了巨大贡献。社区要提升硬件基础设施建设，充分运用智慧化技术，使其与社区治理各个环节、社区一线工作人员相融合，如疫情中健康码等新技术的合理运用不仅提高了疫情防控精准性，还提高了工作效率。同时，运用大数据相关技术进行资源合理分配，借助移动终端进行宣传教育和危机通告，提高社区治理效能，疫情中大部分农村社区借助智慧技术进行“抗疫”硬核标语宣传，在一定程度上起到宣传深入公众心里的效果。社区治理应当结合数字化治理发展趋势，进行智慧社区建设，建立一种为了应对日后突发公共危机事件的科学化、系统化治理体系，提高基层社区危机处理效率。

提升社区人员应变能力。社区人员应变能力包括工作者经验学习、决策水平、协调整合、动员公众社区参与等。面对突发疫情，大多数农村社区都建立了由社区党组织、社区居民、乡村精英等组成的疫情防控小组，明确职责，建立责任清单制度，增强危机的适应能力和应对能力。公共危机对社区工作人员既是挑战也是机遇，对其反应决策能力、专业防控指导能力等提出了更高要求。因此，需要加强社区人才培养，需要通过各种方式鼓励社区工作者不断学习，不断加强其技能培训，培养具有信息化、专业化、综合化的社区人才队伍，能够在危机应对中具有能力韧性。

4.4 强化文化韧性：营造韧性文化及互助氛围

营造韧性文化。社区文化是社区治理的重要内容，社区韧性文化对于韧性社区的塑造具有根本性的作用。社区可以通过开展丰富多样的社区活动，如物质、精神、社会关系、艺术、语言符号、风俗习惯等，引导社区居民参与，挖掘社区文化，营造韧性文化。通过社区文化营造，提升居民乐于参与社区活动的意愿，并将意愿转化为持续实际行动，通过行动进一步巩固社区居民的参与感和凝聚力。

促进居民邻里互助。社区建设不仅要关注物的韧性，更要关注人的韧性。在营造社区良好氛围情况下，发挥社区居民之间互动互助。围绕社区居民关心的公共领域进行改善，在社区专业人士的带领下，鼓励并组织社区居民参与到各种各样的社区活动中，建立社区文化符号，加深居民之间联系，营造一种社区共同体氛围和精神，提升社区居民对于社区的归属感和认同感，实现邻里互助以及社区自治。在这样的社区文化纽带之下，社区居民才会主动参与到突发重大事件应对中，进一步提升社区居民自我营造以及危机自救能力。在应对例如新冠肺炎等突发重大公共事件时，单方的力量是不够的，需要多主体群策群力，多元协同治理才是破解难题的关键所在［33］。在良好社区文化环境的基础上，培养社区居民主人翁意识、自主参与精神和能力，将常态化文化队伍“变身”参与到社区应急的重要力量。

4.5 拓宽社会资本韧性：培育社会资本及服务平台

培育多元社会组织。社区的组织包括社区两委、居民、社会组织与社会团体、志愿者协会等。在此次的疫情中，透露出社区在危机应对中人手不足的问题，其中社会资本发挥了巨大作用。Breton［34］分析构建了社会组织网络，认为通过加入社会网络，个人和群体获得的社会关系收益对社区灾后恢复能力尤为重要。对于政府来说，通过出台相关配套政策，盘活农村社区的资源禀赋，提高农村社区吸引力，鼓励非营利组织、志愿者团体等多样化的社会组织进入农村社区队伍中。积极培育多元化社会组织、公益组织、志愿者组织等，发展壮大基层社区治理力量，可以有效扭转社区工作人员人手不够的局面［35］。

赋能社会组织。在培育社会组织的基础上，要赋能给社会组织。政府通过购买等多种方式引导各种社会组织组成社区治理力量，以保证资源的合理配置和使用。同时，社区应该搭建多主体治理的服务平台，加强各社会组织的合作，加强社会资本的聚合。以社区服务中心作为载体，通过协调各方，形成多元共治机制，实现社区治理由以前的单独治理到现在的联合多元治理转变，推动农村韧性社区建设，进一步提高社区风险治理的韧性水平。