浙江省丽水市山水林田湖草生态保护修复工程规划与实践

苏海磊，王凡凡，陈海燕，刘雪松，魏源*，罗艳，陈灵敏，白敏冬

1.环境基准与风险评估国家重点实验室,中国环境科学研究院

2.丽水市生态环境保护局

3.厦门大学环境与生态学院,海洋生物资源开发利用协同创新中心

党的十九大报告中明确提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，统筹山水林田湖草系统治理”。“山水林田湖草生命共同体”的理念体现了生态环境治理的完整性和系统性[1-2]。深入推进山水林田湖草生态保护修复工作，是实践“绿水青山就是金山银山”的根本保障。自2016 年财政部、自然资源部（原国土资源部）和生态环境部（原环境保护部）三部委联合印发《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》以来，已经先后通过了3 个批次共25 个山水林田湖草生态保护修复试点工程（简称“山水工程”），涵盖了我国24 个省（自治区、直辖市）[3]。这些试点工程旨在构建国家生态安全战略格局，保障国家生态安全，全面提升我国生态系统的完整性和稳定性[4]。我国学者们对已实施的试点工程的实践进行了总结[5-6]，同时也开展了大量的山水林田湖草生态保护修复的理论研究，包括评价体系[7]、技术框架[8]、战略路径[9]、理念制度[10-11]等，为我国山水林田湖草生态保护修复工程的实施和推进积累了宝贵财富。2020 年，自然资源部、财政部办公厅、生态环境部办公厅联合印发《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》，系统指导和规范各地“山水工程”的实施，对其提出了总体要求和原则，并对实施范围、监测评估和工程管理等提出了具体要求[12]。

已经开展的3 个批次共25 个“山水工程”重在进行生态环境的保护修复。例如，陕西榆林地区生态环境破坏矛盾突出，风沙草滩区生态保护修复是该流域山水工程的重要内容[13]；广东粤北南岭山区矿山环境问题突出，土壤退化严重，主要实施恢复矿山环境、提高耕地安全利用率等工程方案[14]；湖北山峡地区作为长江上游向中游的过渡地带，主要生态环境问题是流域水环境污染和水土流失等[15]；铜川市的主要生态环境问题是湿地退化、水土流失严重等，主要实施农田生态系统提升、水土流失综合治理等措施[16]；中卫市风沙危害严重，生态系统脆弱，主要实施防沙固沙生态修复工程[17]；祁连山的主要生态问题是水源涵养功能变弱，冰川消融量不断增加，雪线退缩日益严重，主要进行水源涵养和水资源保护等[18]。已实施的试点工程均在生态环境恶化、生态破坏问题突出的区域，试点工程的推进极大改善了当地的生态环境。“山水工程”是修复和保护“绿水青山”的重要途径，也是“两山”转化的基本保障，后续的试点工程应在规划实施中融入“两山”理论，注重山水林田湖草+人的理念，直接服务于“绿水青山”向“金山银山”的转化。

浙江省丽水市是习近平总书记“两山”理论的重要萌发地和先行实践地。受总书记“绿水青山就是金山银山，对丽水来说尤为如此”的殷切嘱托，丽水市10 多年来积极推进“两山”实践创新基地建设，取得了显著的成效。笔者选择丽水市作为研究区，开展山水林田湖草生态保护修复研究，探索“山水工程”在“两山”转化中的实践，深入思考生命共同体理念与“两山”理论的融合和推进，有助于打造浙江省乃至全国生态文明建设的丽水样板，以期为后续的“两山”工程和“两山”转化提供借鉴和参考。

1 丽水市概况与主要生态环境问题

1.1 丽水市概况

丽水市地处浙江省西南，浙江、福建两省结合部，下辖1 区7 县1 市，全市土地面积为1.73 万km2，是浙江省陆地面积最大的地级市，占全省面积的1/6。丽水市位于浙闽隆起区组成部分，地貌以中山广布，峡谷众多，间以狭长的山间盆地为基本特征，誉为“九山半水半分田”。丽水市属中亚热带季风气候，温暖湿润，四季分明，雨量充沛，无霜期长，为明显的山地立体气候。丽水市地处六江之源，是瓯江、飞云江干流，钱塘江、椒江、闽江、福安江支流的发源地。丽水市风光秀美，自然资源丰富，有“动植物摇篮”之美誉。

作为六江之源，丽水市是华东地区生态保存最完好的一块宝地，是浙江省重要的水源涵养区，其森林覆盖率达81.70%，生态环境优越，是华东地区重要的绿色生态屏障。丽水市还是现存或潜在乡土物种的分布点，是华东地区生物多样性中心之一，对浙江省乃至整个华东地区的生态系统稳定起到决定性作用。

1.2 生态环境保护面临的问题与挑战

丽水市政府一直以来高度重视生态环境保护工作，积极践行“两山”理论，在可持续治水、环境综合整治、生态保育、自然保护区建设、生态保护与治理体制完善等方面开展了实践，并取得较为显著的效果，为丽水市“山水工程”的开展和推进打下了良好的基础。但丽水市在环境保护修复方面仍然存在一些问题和挑战，主要包括以下几个方面。

（1）森林覆盖率高，但群落结构单一

丽水市有“浙南林海”之称，其森林覆盖率达81.7%，位居全国地级市前茅。但丽水市的森林资源以马尾松或杉木纯林居多，群落结构单一，森林景观季相变化不够明显，生态稳定性较差。

（2）环境质量总体改善，但局部环境比较脆弱

瓯江流域干流总体水质良好，年均值基本达到GB 3838—2002《地表水环境质量标准》Ⅱ类水质标准。但由于人类和自然因素的双重作用，流域少数区段水环境质量变化敏感且极易波动，很难稳定维持在Ⅱ类水质，有待开展进一步的综合整治。主要表现在局部河段来水不足、水质波动大，少数国控断面水质较难稳定达标，不达标小型水电站存在水环境隐患，畜牧养殖废水污染隐患依然存在等方面。

（3）矿山资源开发与生态保护的矛盾仍然存在

丽水市是浙江省矿产资源最丰富的市，但近年来日益增加的矿产资源需求与生态环境保护的矛盾依然存在。局部废弃矿山与在建矿山仍有废水、废渣直接入河现象，需进一步探索和加强废物资源化利用。矿山开采、工业区建设容易造成水土流失。目前，矿山开采，尤其是露采造成的局部水土流失加剧，工业区开发建设由于面积大，水土保持措施不能及时跟上，且开发后建设周期长，裸露地表多，造成的局部水土流失明显加剧[18]。

（4）环保资金投入不足，基础设施建设和运维水平较低

景区游客的行为管理在景区管理中是一个重要课题，长期以来并没有受到充分的重视。在旅游者不文明行为长期被人们关注的背景下，景区需要主动采取措施，而不是放任，本文正是基于这样的基本认识，认为必须在充分认识游客行为规律性的基础上，采取“顺而导之”的原则，采取多管齐下的措施，在景区能力允许的范围内，对游客的行为进行管理，从而最大限度地引导游客的行为合乎规范，从而塑造一个文明景区的形象。

生态环境建设是一个长期的过程，也是一个需要大投入和全社会共同参与的系统工程。然而目前丽水市生态环境保护资金投入仍然不足，环境基础设施建设和运行维护水平仍然较低，尤其在农村地区表现得更为突出。

（5）“两山”转化通道尚未完全打开，绿色发展水平不足

多年来，丽水市坚持走绿色发展之路。在“两山”理论的指引下，生态环境状况不断改善，同时农民收入快速增加，实现了国内生产总值（GDP）和生态系统生产总值（GEP）的双增长，在绿色发展方面取得了显著成效。但是仍然面临着不足和挑战，“两山”转化通道尚未完全打开，新旧动能转换尚处于艰难转型时期。

2 丽水市“山水工程”实施思路与工程方案设计

相对于以往“山水工程”试点区域的生态环境状况，丽水市生态环境良好，在丽水市开展“山水工程”是践行保护优先的环境政策的直接体现，在已有基础上进一步提升生态环境质量，为“两山”转化通道的进一步打开提供坚实的保障。以习近平生态文明思想为指导，秉承“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，确定找问题—定分区—谋工程—上措施的研究思路，针对丽水市生态环境突出问题，统筹部署，全面推进生态保护与修复工作。

通过对丽水市山水林田湖草生态保护修复状况开展调查研究，全面摸清生态环境现状，科学确定山水林田湖草生态保护修复的重点领域和重点措施，谋划实施一批重大项目，重点解决和改善区域内跨界水体和流域水环境污染、农村环境污染、水源区保护修复、水土流失、矿区生境破碎及污染等影响区域性生态安全的问题，努力实现山水林田湖草等生态要素的有机结合，最终实现生态环境稳定性明显改善，生态系统服务与保障功能供给能力显著增强，并助力长江经济带大花园——丽水市最美核心区的建设，服务于国家“两山”实践创新基地建设。

2.1 “山水工程”分区思路与方案

“山水工程”重点任务包括全面摸清生态环境突出问题，划定生态保护与修复部署片区，规划生态保护与修复工程，建立健全保障制度措施等几个方面。其中，生态保护修复分区是“山水工程”部署和推进的重要内容之一。

丽水市生态保护修复分区遵循贯彻“山水林田湖草生命共同体”理念和生态系统理论，采用流域整体和生态系统服务功能管理作为分区的主要依据：1）针对丽水市生态环境突出问题，根据《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》，确定生态保护与修复的重点工程及内容。2）贯彻“山水林田湖草生命共同体”理念与生态系统理论，明确区域内各生态系统要素之间的相互关系及流域上下游、岸上岸下相互关系，确定产生生态环境问题的关键环节。3）突出生态功能重要区域和生态脆弱敏感区域，开展生态系统服务功能重要性评估和生态系统敏感性评估，并通过梳理国家、浙江省、丽水市相关规划区域，识别影响区域生态安全、需要优先保护和修复的重点区域。4）基于上述分析和评估，采用地理信息系统汇水区分析技术，考虑行政单元相对完整性，对丽水市生态保护修复空间进行片区划分，每个片区均成为独立的“从山岭到水体”的区域整体。结合生态保护修复工程内容，确定相应的工程部署区域。丽水市生态保护修复工程分区思路见图1。

图1 生态保护修复工程分区思路Fig.1 Division thoughts of ecological protection and restoration project

图2 丽水市“三区一带”生态保护修复功能分区示意Fig.2 “Three districts and one belt”functional domain of ecological protection and restoration in Lishui City

2.2 “山水工程”部署与设计

在丽水市生态保护修复功能分区“三区一带”的基础上，根据丽水市各县（市、区）的生态环境质量和主要生态问题、工业布局和经济发展状况等条件，重点部署推进流域水环境保护与整治、矿山环境修复、水土流失防护与治理、森林与生物多样性保护、土地整治与土壤改良共5 大类生态建设工程、20 类二级工程（表1）。具体工程布局如图3 所示。

其中，水源涵养和生态功能巩固区主要生态保护修复工程包括水环境保护与改善工程中的饮用水隔离防护项目、水源建设项目、饮用水监管建设项目和少量的畜禽养殖污染加急安排项目及水土流失防护与治理工程。矿山修复和水土流失治理区主要生态保护修复工程包括矿山环境修复工程中的矿山环境整治、生态修复与绿色矿山建设工程、水土流失防护与治理工程等。工业污染防治与治理区主要生态保护修复工程包括水环境保护与改善中的工业污染源减排、畜禽养殖减排、给排水建设工程、水生态保护与修复工程等。瓯江流域环境保护修复综合整治带主要生态保护修复工程包括水环境保护与改善工程中的水生态保护与修复工程、森林与生物多样性保护工程和土地整治与土壤改良工程等。

2.3 “山水工程”与“两山”转化的逻辑关系

十九大报告指出，生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，统筹山水林田湖草系统治理，形成绿色发展方式和生活方式，坚持人与自然和谐共生。作为生态文明建设的重要内容，“山水工程”关系国家生态安全和中华民族永续发展，是贯彻绿色发展理念的有力举措，是破解生态环境难题的必然要求和绿色经济发展的唯一途径[19]。“山水工程”依据各生态要素的特点和目标，遵循自然生态的内在规律，系统解决生态系统各环境要素的问题，从根本上改善生态环境，留住“绿水青山”。保护和改善生态环境就是保护和发展生产力，通过“山水工程”引领当地调整产业结构和发展绿色经济，将生态环境的资源优势转变为产业优势，最终实现“两山转化”的发展目标。

“两山”理论的实质在于揭示经济发展与环境保护之间的关系，“生态优先、绿色发展”是把生态环境保护放在绝对优先的位置考虑，同时采用绿色方式兼顾经济的发展[20]。“两山”转化就是将自然资源合理有效地转换为物质财富，遵循绿色发展理念，依托生态资源环境，探索“生态+”绿色发展模式，构建“两山”转化机制，发展生态经济[21]。丽水市经过持续推进的生态保护修复，将“穷山恶水”治理成了“绿水青山”，先后成功申报了全国生态示范区建设试点、生态产品价值实现机制试点、GEP 核算试点，初步实现人与自然协同发展，逐步实现了“金山银山”的生态价值。2018 年习近平总书记在深入推动长江经济带座谈会上指出：“浙江丽水市多年来坚持走绿色发展道路，坚定不移保护绿水青山这个金饭碗，努力把绿水青山蕴含的生态产品价值转化为金山银山，生态环境质量、发展进程指数、农民收入增幅多年位居全省第一，实现了生态文明、脱贫攻坚、乡村振兴协同推进。”反过来，推动生态产品价值实现，是实现绿色发展的有效途径，有助于构建新的经济“增长极”和培育绿色发展新功能，进而实现高质量发展和推动生态文明建设[22]。保护和维护好生态系统，守护住“绿水青山”，才能有效利用生态系统的生态服务功能和资源供给功能，发挥好生态系统的生态效益、经济效益和社会效益[23]。经过初步估算，丽水市“山水工程”总投资约195 亿元，截至2020 年底已开展工程的投资约占30%（约60 亿元），丽水市GEP 从2017 年的2 579 亿元提高至2020 年的2 703 亿元，增加了124 亿元。可以说，“两山”转化的根本前提就是守住“绿水青山”，而“两山工程”则是生态文明建设的重要任务，是守住“绿水青山”的重要途径，也是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措。

3 “山水工程”在“两山”转化中的思考与建议

浙江省丽水市是“两山”理念的重要发源地，也是国家首个生态产品价值实现机制试点市和国家第二批“两山”创新实践建设基地。近年来，丽水市积极探索构建生态产品价值实现和“两山”转化机制，通过生态产品价值核算评估体系、生态产品交易体系、生态信用制度体系等三大体系建设，率先形成了一套可示范、可推广的“两山”转化丽水经验和模式。“山水工程”的开展和推进正是要守住丽水的“绿水青山”，使其源源不断带来“金山银山”成为可能。通过探索丽水“山水工程”在“两山”转化中的实践，有以下几点思考与建议。

（1）将“两山”理念融入山水林田湖草生态保护修复过程中，实现“山水林田湖草+人”有机统一。山水林田湖草是一个生命共同体，人与自然也是一个生命共同体。生态环境具有生态价值和经济价值双重属性，人类社会的发展必须尊重自然、保护自然，并最终依赖自然实现发展。生态保护修复工程的实施，要协调生态环境保护修复与经济社会发展的关系，按照绿色发展理念，破解发展难题，不断探索“绿水青山”转化成“金山银山”的路径方法[24]，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的生态文明之路[19]。

（2）因地制宜，切实统筹治理。“山水工程”具有明显的区域性，不同区域的地理特征、环境要素、生态本底、破坏程度等各不相同，因此工程的实施需要因地制宜[25]。山水林田湖草生态保护修复，需要按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹自然、社会、经济各要素，实施整体保护、系统修复和综合治理，最终全面提升自然生态系统稳定性和生态服务功能[26-27]。依据区域内突出的环境问题，统筹协调对象不同、受损程度不同、目标要求不同的山水林田湖草各生态要素，确定适宜的生态保护与修复系统重点工程。各生态要素的修复工作都应基于山水林田湖草统筹视角进行[28]。在明确生态环境主要矛盾和问题的前提下，从全局出发，结合自然地理单元分布、区域主体功能区划、土地利用规划等相关规划及区域特征，识别优先保护和重点治理的关键，进行生态环境功能分区，系统布局不同功能分区的生态保护修复措施和工程。

（3）强调以人为本，创新体制机制，做好顶层设计。山水林田湖草的管辖权分散，存在九龙治水的现象，需要统筹协调各部门协同合作。“山水林田湖草生命共同体”在整体设计、科学分析、工程实施等方面都离不开人的主观能动性，所以必须将“人”统筹进去[29]。信息化管理、公众参与监督等，都需要“人”这个要素。另外，“山水工程”需要科学完善的制度保障[12]，包括统筹使用各类财政资源，探索市场化资金筹措机制；完善体制机制，形成山水林田湖草生态保护修复长效机制；加强生态保护修复技术模式的开发和应用，强化科技支撑作用；制定出台山水林田湖草生态保护修复相关标准规范，确保工程设计科学规范；构建监测监控体系，切实加强工程实施监管。

（4）打开“两山”通道，打造绿色低碳大花园，需要加快发展生态绿色农业、生态优势工业和生态特色服务业。全力打好最美生态牌，将丽水市建成全国生态环境保护样板区和绿色产业深度融合先导区，为绿色发展综合改革创新积累经验，提供示范。对标创建全国生态文明高地和世界一流生态旅游目的地的要求，率先把丽水市建设成为生态环境优美、空间格局优化、绿色经济发达、人民生活幸福、体制机制完善的大花园，打造践行“绿水青山就是金山银山”全国标杆和“诗画浙江”鲜活样本。

4 结语

丽水“山水工程”是建设“两山”理论实践基地的重要保障，是维护华东地区生态屏障安全的战略需求，是厚植大花园核心区生态底色的坚实基础，是促进革命老区可持续发展的客观需要，也是保护生物多样性生态功能区的必然要求。通过对丽水市山水林田湖草各要素调研分析，确定了丽水市保护优先、修复为辅的生态保护修复思路，及“三区一带”的生态保护修复功能分区。在此基础上，根据丽水的生态环境质量和主要生态问题、工业布局和经济发展状况等条件，重点部署推进流域水环境保护与整治、矿山环境修复、水土流失防护与治理、森林与生物多样性保护、土地整治与土壤改良5 大类生态建设工程。同时，探讨了“山水工程”与“两山”转化的逻辑关系，指出“山水工程”是“两山”转化的重要实践和举措。研究结果有助于丽水市全面深入推进山水林田湖草生态保护修复工作，进一步维护和提升丽水市生态环境质量，助力国家“两山”实践创新基地建设和进一步打开丽水市“两山”转化通道，为国家“山水工程”规划和“两山”转化的探索提供支撑和借鉴。