流域生态补偿下农村污水治理机制研究——基于黄山市实践的考察

汪厚庭

(中共黄山市委党校，安徽 黄山 245000)

1 问题提出与文献回顾

新安江流域生态补偿是全国跨省生态补偿的首例，从2012—2020年已经过8年的实践，取得了一些典型示范经验，并写入了中央《生态文明体制改革总体方案》和《关于健全生态保护补偿机制的意见》。新安江环境保护工作机制得到了国家有关部委、皖浙两省的充分肯定，为建立可复制、可推广的生态补偿机制积累了经验，新安江模式已在全国其他5条流域和多个省份推广[1]，对全国跨省协同保护流域水环境具有重要的借鉴作用。

由于我国流域生态补偿机制的实践起步较晚，发展至今在体系和机制方面还不健全，政策和制度的确立仍需时日，仍存在上下游之间的环境账、经济账难以核算等问题。新安江流域作为全国首个跨省流域生态补偿试点，就是为解决上述问题而进行有益探索的。虽然经过8年的实践，也取得了一定成效，但在农村污水治理领域仍存在一些机制上的漏洞，急需通过政策层面进行不断完善，让直接影响米袋子、菜篮子、水缸子、城镇后花园的农村生态环境，在推进农村污水、垃圾治理，着力提升村容村貌，建立健全整治长效机制等一系列推进乡村振兴重要目标的过程中，实现“农村美”。

生态补偿是一种积极的保护行为，是为了平衡在开发或资源利用过程中失去的生态价值，也是一种有目的的贸易形式。补偿是通过环境影响评估(EIA)来确定的，EIA为具有不利环境影响的项目提供了决策框架。国外学者对“流域生态补偿”的定义，很大程度上是基于生态受益者付费[2]、促进生态服务功能实现方面进行的[3],与国内学者的界定在本质上是一致的[4]。国内外学者的研究，是对建立生态补偿机制的重要性和必要性认识的不断深化[5]。生态补偿是调节社会公正公平、建立和谐社会，尤其是人与自然和谐相处的重要手段，这已成为学术界的共识。蒋毓琪等[6]认为，流域生态补偿是基于生态补偿理论的拓展，以其为载体，在一定的资源范围内解决在流域内不同区域经济损益变化而造成的补偿问题，协调流域上下游利益相关者实践活动造成的区域间利益关系失衡的重要经济手段，通过直接支付生态补偿，从而实现生态环境保护和利益分配的公平正义。任以胜等[7]则从跨区域生态治理和自然区域保护的视角，认为流域生态补偿是我国一项重要经济、社会、环境政策,是地理科学研究的一个典型课题，应将区域利益的差异与协调、区域协同与合作结构考虑其中。刘洋等[8]则将公共物品理论、外部性理论和生态资本论和可持续发展论作为流域生态补偿的理论基础，并将基于市场交易理论、微观经济学模型、意愿调查、生态系统服务定量模拟等作为其补偿标准研究方法。可见，国内外对流域生态补偿的概念、理论基础和补偿标准等方面进行了深入的研究，但对不同地区流域针对性的补偿机制研究，却是个空白。

农村污水是指农村居民在生活及种植养殖等过程中所产生的污水总称。近年来，政府和社会广泛关注农村污水引起的人居环境污染问题，而学术界对农村污水治理的研究，主要集中表现在概念上或工程项目点上分析农村污水治理的效益，如农村污水处理设施的利用效率较低[9]，部分农村污水处理工程由于处理工艺选择不恰当，不但没有达到污水处理的效果，还造成资源的浪费[10]，但现有研究仅限于简单描述农村污水处理设施利用效率低下的现状，以及所选污水处理工艺与当地实际不般配的情况[11]。由于缺乏系统考虑农村污水治理技术的体系、投入渠道、评价方法和长效机制的研究，从而难以在流域生态补偿中对农村污水治理实施定量化评价分析。

农村污水治理是流域生态补偿的主要内容，流域生态补偿与农村污水治理的关系，是调整生态环境保护主体(治理者)和受益主体(补偿者)之间的环境利益和经济利益分配。因此，流域生态补偿对农村污水治理是有具体的目标要求的，即治理者需要达到双方协议的一系列指标，通过推进流域生态补偿，实现农村污水的有效治理。而现有文献未涉及流域生态补偿条件下农村污水治理方面的研究。鉴于此，本文在分析总结新安江生态补偿黄山实践的基础上，重点开展农村污水治理管理体系、投入及补偿方式、评价体系和技术标准体系的研究。研究表明，运行成本、维护的难易程度、资金投入是目前农村污水治理技术路线选择的关键因素。农村污水处理目前主要还是照搬城镇污水处理技术，没能有效结合农村的实际情况，未能达到预期的实施效果。因而，在管理上，针对农村污水治理管理的混乱，需加快构建农村污水治理管理体系。在投入分配及补偿方式上，由于农村污水治理投入分配及补偿方式存在短板，所以要进一步优化农村污水治理投入分配及补偿方式。在评价上，缺乏科学合理的评价标准，急需建立农村污水治理评价体系。在技术方法的选择上，一定要结合当地实际，采取适合农村生态处理技术、资源循环处理方式，并制定出农村污水治理技术标准体系。只有采取上述一系列优化措施，才能真正使农村污水的治理更加有序、有效、合理。

2 流域生态补偿对农村污水治理的目标分析

2.1 流域生态补偿与农村污水治理

流域生态补偿的理论基础是基于公共物品理论、外部性理论和生态资本论。按公共物品理论，流域生态资源属于公共物品范畴，具有非竞争性和非排他性。过度使用易导致“公地悲剧”，所以需通过生态补偿的方式来加以解决。外部性理论认为流域生态资源具有外部性。现实中，社会的边际成本收益与私人存在偏差，资源的帕累托最优配置无法实现，致使市场机制作用失效。而生态资本论则指出，流域生态资源以生态资本的形式存在，保护流域生态资源就能使生态资本增殖。由此，流域生态补偿应遵循“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿”原则，着力调整生态环境保护主体和受益主体之间的环境利益和经济利益分配关系，以期达到保护生态环境、促进人与自然和谐的目的。

农村污水分农村生活性污水和农业生产性污水两大类。我国农村生活性污水成分(含氮、磷及有机物等)相对单一，通常不含有毒物质，且可生化性能较好。而农业生产性污水主要来源于农田种植和畜禽养殖的总氮、总磷排放[12]。由于生活水平的日益提高，农村污水排放量也随之增加，大量未经有效处理的污水直接排出，这无疑直接导致流域水质下降，甚至污染，并对流域水环境、下游水环境以及流域生态产业发展产生负面影响。因此，通过流域生态补偿的方式，解决农村污水治理问题意义重大。

2.2 流域生态补偿下农村污水治理目标

为加大流域上游居民保护水生态环境的积极性，应制定生态补偿机制，由流域下游受益区政府和居民向上游地区做出环境贡献的居民进行货币补偿。目前我国大多采用“双重补偿”模式，以此可随机配置产权，并巧妙规避横向生态补偿的“产权”纠纷，由中央政府仲裁，以权利和义务平等的原则，上下游按事先约定的水质标准确定补偿对象并拨付补偿资金[13]。流域生态补偿对农村污水治理的目标要求是保护并改善流域水生态环境，促进人与自然和谐共生，同时体现流域水生态环境的社会和经济价值。我国目前的生态补偿大部分是用于农村景观的改善和农村居民收入的快速增加，但涉及农村污水治理或水环境改善措施的补偿政策和评价体系及工艺方法等方面较少。为实现流域水生态环境保护和改善，就应设定流域生态补偿下农村污水治理的具体目标。在管理制度上，制定农村污水日常治理以及农村污染源预防的工作流程管理细则，构建农村污水防治并重的管理体系。在补偿模式上，如“新安江模式”：皖浙两省签订第三轮《关于新安江流域上下游横向生态补偿的协议》(以下简称《协议》)，每年设置7亿元补偿资金，其中中央财政承担3亿元，皖浙两省各出资2亿元。年度水质达到考核标准，浙江付给安徽2亿元，否则相反。在考核指标上，调整皖浙两省《协议》的目标：在水质考核中加大总磷、总氮的权重，氨氮、高锰酸盐指数、总氮和总磷4项指标权重分别由原来的各25%调整为22%、22%、28%、28%；相应提高水质稳定系数，由第二轮的89%提高到90%。在技术标准上，推进种植业、养殖业污染控制及农村生活性污水处理技术标准化体系建设，建立指导规划、建设、运行、监管全过程的技术标准化体系。

3 流域生态补偿：基于新安江的黄山实践

3.1 新安江流域水系与人口经济状况

新安江发源于安徽省休宁县，是安徽省内第三大水系，是华东地区的重要的水生态屏障，也是浙江省上游的最大入境河流。流域总面积11 452.5 km2，干流总长359 km[14]。在安徽境内可输送至下游的总水量评价达到千岛湖水量的60%以上，地表水水质稳定达到二类水质标准。新安江流域涵盖黄山市73个乡镇和街道，宣城市绩溪县部分乡镇，以及下游杭州市淳安县全境。安徽境内流域总面积 6 736.8 km2，干流长242.3 km，大小支流600多条。其中，流经黄山市的面积达到5 856.1 km2，占流域总面积的51.1%，宣城市绩溪县880.7 km2，占流域总面积的7.7%，下游浙江省境内面积4 715.7 km2，占流域总面积的41.2%[15]。表1为2020年新安江流域地市的人口经济状况。本文以黄山市为例，对新安江流域生态补偿下农村污水治理进行机制层面系统研究。

表1 2020年新安江流域人口经济状况

3.2 新安江流域生态补偿工作进展

为贯彻落实党中央、国务院关于全面实施生态文明建设和生态文明体制改革的规定，在财政部、环保部指导下，安徽、浙江两省政府于2012年正式实施了新安江流域水环境补偿试点，成为全国首个跨省流域水环境补偿试点，首轮试点为期3年(2012—2014年)，取得了初步成效，得到了社会各界的充分肯定[1]。2015—2017年，两省进一步加强沟通配合，扎实推进第二轮生态补偿试点工作，加快建立流域保护和治理的长期机制，包括成本分担、利益共享、合作与治理，建立多元化、市场化的生态补偿机制[15]，并取得积极成效。2018年，浙江省与安徽省签订了第三期新安江流域上下流横向生态补偿协议，本次试点周期为3年，两省均计划出资2亿元，同时争取得到中央资金的积极配合。第三期补偿协议更加体现“问题导向”和“稳定向好”原则，对农村水污染防治提出了进一步要求，针对新目标要求，尤其是事关氮磷污染排放的农村污水治理评价体系、工艺方法等需进一步健全完善。

3.3 生态补偿下黄山市农村污水治理状况及问题分析

3.3.1黄山市水环境现状

近年来，生态补偿下的黄山市新安江流域总体水质状况为优，8个监测断面水质均为Ⅰ、Ⅱ类[15]，且水环境质量总体保持稳定，出境断面水质均达到地表水考核标准要求。据统计，2020年黄山市水污染物COD排放总量20 983 t。生态补偿下农业农村水污染物排放是影响黄山市水环境质量稳定和提升的重要因素，必须进一步有效加以解决，合理控制和削减农业农村水污染物排放量。新安江黄山市段干流主要污染物为化学需氧量、氨氮、总磷、总氮。

3.3.2黄山市农村污水排放及治理现状

黄山市农村污水除了生活性污水外，还有农业面源污染产生的生产性污水，如畜禽养殖废水、农药和化肥残留废水等。在生态补偿下，黄山市在工业点源防控有序开展的同时，正在积极推进农业面源污染防治，畜禽养殖场逐步关闭和搬迁，网箱养殖逐步退出，肥料和农药开始集中管理，并发布通告明确禁止销售含磷洗涤用品，同时禁止使用含磷洗涤用品，改用无磷洗涤用品。此外，强化农村改水、改厕，农村卫生厕所普及率已达到90%以上。在农村环境整治中引入农村垃圾治理PPP项目和农村污水治理PPP项目，总投资分别为5.21亿元和3亿元，上述管理机制有序推进，将有效削减农业农村水污染。截至2019年底，黄山市101个乡镇驻地中16个污水排入市县城市污水处理厂进行处理，66个建有污水处理设施71套，14个正在设计和建设中。此外，美丽乡村共建有污水分散处理设施242套[16]。农村污水治理PPP项目拟建或提升改造74个，计开工建设53个站点，完成36个和在建32个，但目前农村污水的处理率和实施成效尚未体现[16]。

3.3.3黄山市农村污水治理存在的问题

生态补偿下黄山市农村污水治理取得了实质性成效，新安江流域总体水质状况为优并稳定向好(监测断面水质均为Ⅰ～Ⅲ类)。但通过调研发现，生态补偿下黄山市农村污水治理仍存在机制层面的四大问题：

a.农村污水治理管理体系缺失。污水设施建设缺乏统一规划，不少项目建设往往是“拍脑袋”决策的，且审批程序烦琐等。污水设施覆盖设计不合理与使用效率低，造成对补偿资金使用的浪费，如部分设施污水管网建设覆盖面小，接户率不高；部分设施没有污水进出水，设备处理效果不佳；污水管网设计能力远大于实际排放，如农村污水处理设施按户籍人口设计，实际相当一部分人口在外务工，留守人口不足50%甚至更低，设施收水率常年远低于设计负荷。缺乏利用补偿资金对相关人员的管理培训，导致现有管理人员对系统存在的问题、设备是否损坏等不能及时发现和做出准确判断，因而就会出现污水处理质量差、水质末达标等情况。总之，上述这些管理层面的问题，归根结底是生态补偿资金使用的浪费和未使用在关键领域造成的，从而严重制约了农村污水处理水平及效果。

b.农村污水治理投入分配及补偿方式存在短板。新安江上游流域经济发展相对滞后，现有财力较为薄弱，可持续性投入难度较大。在后续水环境保护过程中，还面临着偿还国开行贷款、农村面源污染治理资金、污染防治设施的日常运行维护等资金问题。前两轮试点完成总投入120.87亿元，其中农村污水治理完成投入约1.89亿元，仅占完成投资总金额的1.56%，而生态补偿资金(每年7亿元中的一部分)占黄山市农村污水治理总投资的比重就显得只是象征性的了，但其积极意义在于推动了黄山市域的水环境治理。

在生态补偿资金的投入分配中，用于农村污水治理的投入严重不足，比例很低，在一定程度上影响到农村污水治理项目的实施和工作的推进，目前的投入分配及补偿方式的短板在于它的单一性，是直接导致农村污水治理效果不佳的主因。且相当一部分已建的农村污水治理设施因为投入不足，从而导致运行不正常，维护不及时，排放不达标。

c.农村污水治理缺乏科学合理的评价标准。目前国家尚未制定统一的农村污水治理评价标准，省级及其以下政府也未出台相关实施细则，农村污水处理设施建设和运营管理严重依赖政府、行业部门和村集体，域内农村居民参与度较低，从而导致对污水处理设施进行日常维护管理成本、稳定设施运行状态的支出费用居高不下，以及噪声水平较高等问题。而当前黄山市对农村污水治理同样缺乏科学合理的评价标准，造成运行成本、噪声水平及维护频率“三高”的局面。显然，流域生态补偿资金远远弥补不了此“三高”的支出，这除了会导致新一轮的农村污水直排污染外，也会引起农村污水处理技术路线的不成熟和方向的偏差。脱离了农村的实际情况，脱离了农民的生产生活，所以也就难以得到农村和农民的关心和支持。

d.农村污水处理技术路线存在偏差。现有的农村污水处理工艺类型主要包括A2O(厌氧缺氧好氧)或AO(缺氧好氧)处理工艺、厌氧+人工潜流湿地处理工艺、太阳能微动力+人工湿地处理工艺、生物接触氧化、生物转盘法、MBR等[17]。在这些工艺中除了人工湿地处理系统外，大部分技术都是我国城镇污水处理厂常用的技术类型。这也说明在财政投入和生态补偿严重不足的条件下，黄山市农村污水处理技术不符合农村实际，造成农村污水治理资金浪费以及处理技术路线选择出现一定的偏差。

4 流域生态补偿下农村污水治理机制优化

农村污水治理是流域生态补偿的重要组成部分。各地流域生态补偿中均对农村污水提出具体的治理要求，并落实推进大量污水治理项目建设。针对生态补偿下黄山市农村污水治理中存在机制层面的典型问题，应采取以下优化调整措施。

4.1 构建农村污水治理管理体系

在加强农村污水治理建设和运维的同时，要着重解决好农村污水治理的监督和管理，依据《水污染防治法》等相关法律，以“互联网+”等为平台，以组织实施、技术引导和专业监管三大职能为治理框架，构建农村污水治理管理体系。①完善组织实施。在治理范围内进行统一规划设计，统筹工程建设和运行维护，实现设计、施工、实施同步。简化农村污水处理设施建设审批招标程序，保障项目建设进度；落实农村污水处理用电用地支持政策等措施。②完善技术引导。按照“因地制宜、维护方便”的原则，科学选择处理方式，加强污水处理设施的建设，避免包括生态补偿资金在内的浪费。城市周边乡镇的污水可以集中到市里的污水管网统一处理，有条件的村可以采用集中处理、集中与分散相结合的处理模式。其他村庄则以分散处理为主，以分户式、联户式，采用装配式三格化粪池等简易处理技术，就地管理生态系统。③完善专业监管。明确农村污水治理设施产权归属和运行管护责任单位，推动建立有制度、有标准、有队伍、有经费、有督查的运行管护机制；鼓励专业化、市场化建设和运营管理；鼓励有条件的地区探索建立污水处理受益农民支付及培训制度，提高农户自觉参与的积极性[18]。在杜绝化粪池出水直排基础上，就地就近实现农田利用，鼓励农户利用房前屋后小菜园等，实现就地回用[6]。对于开展农村污水治理的地区，应进行配套减免部分自来水使用费用或其他形式的物质补偿，增强农民对农村污水治理设施持续维护的自觉性，同时鼓励农民对剩余污泥和生物质进行回用，从而保障农村污水治理设施的长久运行。

4.2 优化农村污水治理投入分配及补偿方式

从资金投入的角度看，农村污水治理资金投入具有“双重目标设定”特点[19]，一个是通过流域生态补偿，提升流域水环境的目标；另一个是通过地方财政及村集体的污水治理，改善农村人居环境的目标。因此，农村污水治理目标与“生态宜居”是一致的。在农村污水治理资金投入上，要以流域生态补偿机制为契机，加大地方财政及村集体等配套资金投入，推动流域水环境与农村人居环境的协调治理和改善。流域生态补偿中资金补偿是主要的一种形式，常见的资金补偿方式有财政转移支付、生态补偿基金、机构融资、债券发行、财政补贴等。应增加引入市场化机制，通过价格、财税等手段，促进当地产业转型和生态经济发展，推动末梢治理向源头控制转变，以此带动流域的综合治理，扩大并提高项目的连带、后续和经济效益，促进生态、经济、社会的和谐可持续发展。为此，应从市场、激励、管理和约束机制角度，加强对治理投入及补偿方式的优化：一是运用市场机制加快推进农村污水治理PPP项目实施，充分利用社会资本拓展农村污水治理的投入渠道。二是在有条件的乡镇逐步推行农村污水治理收费制。三是在专项资金分配上，采用因素分配法根据治理的成效进行科学规划、合理安排，尤其是在氮磷污染元素治理上，更加要突出农村污水治理的重要性。总之，通过优化投入和补偿方式，逐步加大农村污水治理投入，强化绩效管理，为从机制上有效提升治理水平和效果提供资金保障。

4.3 建立农村污水治理评价体系

由于农村环境和农村污染情况的复杂性，选择合理的评价考核指标，是加强对农村地区进行流域生态补偿的关键所在。

4.3.1评价指标分类与分层次构建评价体系

农村污水治理技术评价中需要重点突出生态补偿下农村污水治理现状应用特点，并确定出流域生态补偿下农村污水治理主要评价指标：①经济指标。对生态补偿下农村污水处理进行投资中经济指标是最主要考虑的因素。同时，经济指标能够较为直接地反映污水处理设施的运行管理情况。②运行指标。COD去除率是表示水中有氧污染物质含量的综合指示参数。农村污水处理设施对COD去除效率越高，说明该工艺技术对污染物具有更好的去除效果。③环境指标。恶臭气体产生量越高，对周边环境影响越大，也证明其处理效果越差。噪声水平值越高，表明该农村污水处理设施对周围农村居民生产生活的影响更严重。若对农村居民生产生活的影响值越高，该农村污水处理设施就不适合在离居住点较近的地方建设。只有这些评价指标更加符合实用性、便利性及可量化原则，从而更好地反映农村污水处理的实际情况、分类管理集中化等，并能体现其符合实用性、获取便利性、可量化性以及人文关怀的特征。

因此，应根据当地农村污水处理技术特点及其主要指标，构建分层次评价体系，寻求经济、简便、高效、易行的农村污水处理技术，并综合考虑经济指标、运行指标和环境指标。根据农村污水治理评价指标，将生态补偿下农村污水处理技术设为指标方案层，将适合某一农村污水处理技术模式设为目标层，将生态补偿下农村污水处理评价指标设为指标层，建立层次结构模式。如图1所示的层次结构便适合于黄山市这样的山区农村在生态补偿下选择的污水治理模式。

图1 农村污水治理评价层次结构图

4.3.2确定权重分配

流域生态补偿下农村污水治理应以农村居民的生产生活为中心的理念，遵循因地制宜的原则，充分重视确定指标权重分配。可采用层次分析法确定评价指标,此方法的优点不仅在于将定性和定量有机地结合起来，对多目标决策提供系统性、层次化的分析，还在于能够把复杂的决策问题简单化，即通过成对比较确定同级元素与上一级元素的数量关系，进行简单的数学运算，便可让决策者获得所需的结果。流域生态补偿中的农村污水治理，应在此指标权重的指导下，倒逼农村在污水治理技术及运维等方面自觉选择适合当地农村的生态处理技术、资源循环处理方式和合理的运行成本。只有这样，才能得到农村和居民的充分重视和全力支持。

4.4 制定农村污水治理技术标准体系

流域生态补偿下农村污水治理技术体系的选择和标准的确定，直接关系到农村污水处理设施的正常运行、资源的再利用以及农村生态环境产业的发展。流域生态补偿下农村污水治理标准体系的建立，应遵循适用性、前瞻性和系统性的原则,制定出既适应当地的区位、人口等实际情况，又考虑到其他相关领域，更为未来预留空间的农村污水治理技术标准体系。在生态补偿下农村污水治理过程中，需更进一步鼓励资源循环型、生态友好型的工艺技术路线和适度的排放标准出现，并对现有标准体系进行优化：一是优先保证污水资源化利用；二是对不能灌溉再利用的地方，做到保证污水处理后达标排放；三是要建立完备的污水收集系统，选择合理的管网建设方式，适用于当地农村的经济水平和现状环境条件；四是合理降低设施运行与维护费用，控制在农村地区可以承受的范围；五是设备选择和设施建设相对简单，便于运行和管理，依靠当地的技术和管理人员就能正常运行；六是因地制宜，充分利用当地自然条件，如利用天然荒地、洼地等建设湿地型污水处理设施；七是组织开展农村污水排放标准专题研究。总之，应根据当地水环境现状，污染物排放情况及补偿协议的相关要求，有针对性地优化农村污水补偿标准。