国家级节水政策的量化评价及优化路径探析

周海炜，杨月影，王 腾

(1.河海大学商学院，江苏 南京 211100； 2.河海大学节水管理研究中心，江苏 南京 211100；3.江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心，江苏 南京 211100)

水是生命之源、生产之要、生态之基[1]，是不可替代的经济资源与自然资源，在经济社会的发展中具有重要的战略地位[2]。我国水资源总量丰富，但人均占有量少、时空分布不均，供需矛盾突出。同时，全社会节水意识不强、用水粗放、浪费严重，水资源短缺已显著制约我国生态文明建设和经济社会可持续发展。由此，大力推进全社会节约用水，提高水资源利用效率，则成为应对我国水资源短缺问题的重点方向。

随着习总书记提出“十六字”治水思路，“节水优先”已在我国治水工作中占据首要位置[3]，并成为解决我国复杂水问题的关键[4]。在此背景下，中央及各部委对节水问题高度重视，连续多年出台了大量国家级节水政策，对节水的原则、标准、措施等提出了更为具体的规范与要求，并在推进节水工作、提高用水效率、缓解水资源供需矛盾等方面成为重要的规制基础。然而，要了解这些政策对促进节水所起的作用和效果以及不同节水政策的差异和优劣，需对当前的节水政策进行深入挖掘与量化分析，从而探索节水政策的优化路径。基于此，本研究利用拓尔思(TRS)文本检索系统挖掘现有的国家级节水政策文本，结合PMC指数模型构建政策评价体系，通过对典型节水政策的量化评价，分析政策的差异性及优劣势并提出优化建议，以期为后续节水政策的优化与完善提供决策参考。

1 节水政策评价研究综述

节水是指通过行政、技术、经济等管理手段调整用水结构，改进用水工艺，有效地使用水资源，保护水资源，以适应经济社会持续发展的需要[5]。节水政策作为公共政策的组成部分，是政府为主的公共法权主体意志的体现，是推行政府节水活动的重要工具，因此，节水工作能否有效推进在很大程度上受到节水政策的影响。

自2011年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》发布以来，中央及各部委发布的节水政策数量大幅度增长，而对节水政策的评价与完善也成为学者们的研究焦点。早期节水政策研究主要通过梳理政策演进历程、分析政策现状，从不同角度剖析问题并提出优化建议，例如，从政策作用的对象来看，相关研究大多聚焦于农业节水政策[6-7]和城市节水政策[8]，通过解析国外节水的先进模式与成功经验，为完善我国节水政策体系提供启示；从政策作用的领域来看，研究主要围绕节水财税金融政策[9-11]、节水技术创新政策[12]等方面展开，为节水政策的两大关键领域提出对策建议。随着节水政策体系逐步成型，相关研究的重点开始转向节水政策的实施效果，主要包括公众认知与态度研究以及政策绩效评估，例如，常跟应等[13]分析了民勤县农民对石羊河流域节水政策及节水效果认知，发现节水政策虽取得一定成效，但依旧存在着对地面节水技术推广的关注度不高、忽略农户作用、具体节水措施不完善等问题；Liu等[14]在流域层面评估我国节水型社会政策的实施效果，提出在干旱流域实施节水政策时，须结合当地的水资源禀赋和环境用水需求限制总用水量。

综上可见，当前对于节水政策评价的研究侧重于效果评价，主要关注政策实施的过程、政策实施后的效果以及公众满意度，而针对节水政策本身的研究相对较少。其次，政策样本的选取具有割裂性，通常选取作用于农业节水、城市节水等某个单一对象的政策或财税金融、技术创新等某个单一领域的政策进行分析，无法从跨领域、多对象的综合性视角进行政策评价。最后，相关研究提出的政策改进建议主观性较强，缺乏数量模型支持。由此，本研究在全面收集节水政策样本的基础上，基于PMC指数模型构建符合节水工作特点的政策评价体系，对典型国家级节水政策进行综合评价，为政策的优化与完善提供参考和依据。

2 构建PMC指数模型

PMC(policy modeling consistency)指数模型最早由Estrada[15]提出，用以帮助政策制定者和研究人员衡量政策的内部一致性及其优缺点。该模型超越了早期学者们提出的其他条件不变的假设(ceteris paribus assumption)[16]，其以Omnia Mobilis假设[17]为基础，认为世界上的一切事物均动态演化且相互联系，任何变量的缺失都会增加政策的脆弱性。因此，应用PMC指数模型进行政策评价时能够全面考虑变量，重视所有相关变量的影响力。构建PMC指数模型主要分为4个基本步骤，分别为变量分类与参数确定、建立多投入产出表、计算PMC指数和绘制PMC曲面。

2.1 样本选取

我国早在20世纪80年代即已开展节水工作，但有关节水的专项政策较少，相关规定大多散落于综合性政策中，以条文或条款的形式出现，缺乏针对性和连续性。直至2011年中央一号文件发布，我国节水政策才迎来进一步发展，因此在选取样本时将政策发布时间设定为2011—2020年。由于所获取的文本信息十分繁杂，为了保障样本的时效性、代表性和权威性，本研究在对政策文件进行筛选时依据以下原则：①政策文件由政府官方发布，发文单位为中央行政机关及其直属机构；②政策类型为节水专项政策，其内容与节水直接相关。基于拓尔思(TRS)文本检索系统，最终整理出43项国家级节水政策作为研究样本。

2.2 变量分类与参数确定

将研究样本导入Rostcm软件，利用该软件对政策文本进行分词并统计词频，进而获得节水政策文本的高频词。由于“建设、利用、开展”等行为动词和“加强、提高、加快”等趋向动词对研究无显著影响，因此剔除此类词汇并整理获得反映节水政策特点的有效高频词，以此作为构建节水政策评价指标体系的重要依据。前60个高频词如表1所示。

表1 节水政策前60个高频词及频次统计

以Omnia Mobilis假设为基础，PMC指数模型对变量的数量和权重均不设限。因此，本研究在参考Estrada[15]提出的变量设置和相关要求的同时，借鉴张永安等[18]、胡峰等[19]和方永恒等[20]对于模型本土化的研究成果，结合节水政策文本的具体内容和高频词汇及其频次统计顺序，设置10个一级变量和39个二级变量，分别用Xi和Xi∶j表示，构建了符合节水工作特点的政策评价指标体系，如表2所示。政策功能X1判断政策是否发挥了预测、监督、建议、描述和诊断功能；持续效力X2考察政策的时效性，5 a以上为长期政策，3～5 a为中期政策，3 a以下为短期政策；政策视角X3判断政策是否对节水工作进行宏观规划布局和微观控制引导；政策评价X4衡量节水政策是否因地制宜以及政策目标的清晰度、规划的合理性和方案的科学性；由于不同节水政策的目标需要各个层面的作用对象来实现，因此设置作用层面X5判断政策是否作用于国家层面、省市层面、区县层面和其他层面；由于节水政策的发布机构及其目的不同，侧重点也有所不同，因此设置政策内容X6判断政策是否涉及工业节水增效、农业节水增产、城镇节水降损、公共机构节水示范和重点地区节水开源相关内容；政策要点X7衡量政策是否全面覆盖节水实践中的各项典型措施，包括取水定额、用水计量、节水器具推广、节水项目建设、节水监督和节水评价；由于节水市场发展空间广阔，需充分发挥市场配置资源的作用[21]，因此设置市场机制X8判断政策是否注重相关机制的创新，涉及水权水市场改革、水效标识建设、合同节水管理和节水产品认证；由于节水政策在贯彻落实的过程中需要一定的执行保障，因此设置保障措施X9判断政策是否强调加强组织领导、推进法治建设、鼓励技术创新、强化宣传教育、健全公众参与机制、开展国际合作；政策公开X10判断政策是否公开发布。本研究对二级变量设置相同的权重以维持所有变量之间的平衡，并使用二分变量设置变量参数值，若政策内容反映了相关二级变量的信息，则对该二级变量赋值1，否则取0。

表2 节水政策评价指标体系

2.3 建立多投入产出表

多投入产出表是计算PMC指数的基本分析框架，该表允许储存大量数据，有助于从多维度衡量单一变量，从而反映政策的特点。表中一级变量仅用作区分二级变量，不存在重要程度高低之分；二级变量的数量不受限制，任何与一级变量相关的二级变量均可纳入其中，且各二级变量所占权重相等。本研究基于节水政策的变量分类，建立了多投入产出表，如表3所示。

表3 多投入产出

2.4 计算PMC指数

PMC指数的计算包括3个步骤：根据式(1)对二级变量赋值，根据式(2)计算一级变量的值，将各一级变量的值代入式(3)计算PMC指数I。

Xi∶j～N(0,1)

(1)

(2)

(3)

式中：i为一级变量编号；i∶j为二级变量编号；n为二级变量的个数。

根据PMC指数的计算结果，可对节水政策进行量化评价。评价标准为：得分9～10分，政策评级为完美；得分7～8.99分，政策评级为优秀；得分5～6.99分，政策评级为良好；得分0～4.99分，政策评级为不良[15,18]。

2.5 绘制PMC曲面

PMC曲面将PMC指数的计算结果可视化，直观地展示多维坐标空间上相关政策的优劣势。本研究所构建的节水政策评价指标体系包含10个一级变量，而X10没有设置二级变量且样本政策在X10上的得分均为1，为了达到PMC曲面平衡的效果，本研究在构建PMC矩阵时删去X10，利用X1～X9构建如式(4)所示的三阶矩阵Z，以此作为绘制PMC曲面的依据。

(4)

3 结果与分析

3.1 PMC指数计算及曲面绘制

基于所构建的PMC指数模型，本研究选取6项具有代表性的节水政策作为样本，具体信息如表4所示。6项政策有其内在逻辑：从政策内容来看，包含农业节水专项政策、城镇节水专项政策、工业节水专项政策和综合性节水政策，基本覆盖了节水的主要环节、重要领域和具体活动。从政策发布的日期来看，2012年、2016年和2019年是3个重要的时间节点，2012年是加快水利改革发展、全力推进新一轮节水工作的重要之年，在《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》的指引下，节水灌溉已成为经济社会可持续发展的重大战略任务，基于此发布了P1以全面部署农业节水工作；2016年是“十三五”规划开局之年，规划中提出实施全民节水行动计划、加快城镇节水改造、建设节水型社会等要求，P2、P3和P4这3项政策应运而生；2019年是践行水利改革发展总基调的开局之年，国家进一步加大了水资源节约保护力度，将“节约用水攻坚战”置于水利工作攻坚战的首要位置，启动实施了国家节水行动计划，同时强调应加强重点地区工业节水管理，P5和P6这2项政策由此而来。从政策的意义和作用来看，P1是首个农业节水国家纲要，对后续农业节水政策的编制具有重要指导意义；P2是国家发展改革委、水利部、住房和城乡建设部等九部委联合发布的国家行动计划，是“十三五”期间指导我国节水工作的纲领性文件；P3是针对城镇节水的专项政策，为城镇节水工作提供了行动指南；P4针对节水型社会建设这一重点任务进行分析并做出规划，是“十三五”期间我国节水型社会建设的行动纲领；P5对我国2019—2035年的节水工作做了全面部署，将在中长期内指导全国节水工作的开展；P6是针对京津冀这一缺水区域的工业节水专项政策，体现了国家对重点地区和重点领域节水工作的重视。

表4 节水政策典型样本

在此基础上，对6项节水政策多投入产出表中的二级变量赋值，然后分别计算各项政策一级变量的值和PMC指数并划分政策评级，最终结果如表5所示。同时，分别将样本政策X1～X9的值代入式(4)，绘制各项政策的PMC曲面，受篇幅限制，仅列出PMC指数最高的P5和PMC指数最低的P6这2项政策的PMC曲面，如图1和图2所示。

表5 样本政策的PMC指数

图1 P5的PMC曲面

图2 P6的PMC曲面

3.2 政策总体评价

从政策评价的结果来看，6项节水政策整体表现优秀，PMC指数均值为7.52。在一级变量的得分方面，样本政策的表现具有一定的优劣差异。首先，在政策视角X3、政策评价X4、政策公开X10这3项指标上，样本政策表现优异，得分分别为0.92、1.00和1.00，该结果表明各机构在制定节水政策时，既关注顶层设计和整体布局，从宏观视角对节水的主要环节、重点领域做出要求，也重视基层落实和具体执行，从微观视角对节水目标的可达性进行规划。其次，在政策内容X6、政策要点X7、保障措施X9这3项指标上，6项节水政策的表现较好，得分分别为0.73、0.86和0.75，该结果表明政策内容大体涵盖了社会生活和经济发展中与节水有关的各个领域，事前规划、事中控制和事后评价的全过程管理理念以政策要点的形式贯穿于大部分政策文本之中，并辅以多样化的保障措施确保政策有效实施。最后，6项节水政策在政策功能X1、持续效力X2、作用层面X5、市场机制X8这4项指标上的表现略有欠缺，得分分别为0.60、0.50、0.58、0.58，这反映了样本政策存在以下几点问题：第一，政策功能尚不齐全，预测与诊断功能不到位；第二，政策时效不连贯，样本政策普遍聚焦中期目标，短期规划和长期布局相对不足；第三，作用层面覆盖不全面，对区县及以下层面的关注度不高；第四，对市场机制的激发和管理不足，节水市场潜力尚未被充分挖掘。

从政策评级和政策排名来看，6项节水政策中有1项政策评级达到完美，3项政策评级为优秀，2项政策评级仅为良好，各项政策的排名由高到低为P5、P4、P2、P3、P1、P6，由此可见，即使同为中央及各部委发布的国家级政策，每项政策在不同维度上也各有侧重点和优劣势，意味着各项政策均存在一定的优化空间，因此须结合各项政策一级变量得分进行针对性评价。

3.3 单项政策评价

a.国家发展改革委和水利部联合发布的《国家节水行动方案》(P5)。PMC指数为9.01，排名第一，政策等级为完美。作为未来一段时间内我国开展节水工作的主要依据，P5展现出较高的政策水平，其将宏观视角与微观视角相结合，将长期目标分解为阶段性的中短期目标，既为节水工作提供坚实的制度保障，又充分发挥了市场机制的作用，不仅做到因地制宜，而且重点突出。除政策要点X7之外，P5在其他指标上均高于均值，X7的不足之处在于忽视了节水评价，因此P5的优化路径为X7，应重视开展节水评价工作，明确节水评价的对象和内容，建立合理的评价标准，采用先进的评价技术，确保评价结论客观公正。

b.《节水型社会建设“十三五”规划》(P4)。PMC指数为8.91，排名第二，政策等级为优秀。“全面推进节水型社会建设”是水利改革发展“十三五”规划八个重点任务之首，其重要性可见一斑，P4作为指导“十三五”期间节水型社会建设的纲领性文件，在政策评价中亦名列前茅，在多项指标上获得满分。与P5相比，P4对我国水资源存在的问题和面临的形势进行诊断，提出了一系列预期性的指标，且政策要点齐全，故P4在政策功能X1和政策要点X7上的得分更高。但五年规划的基本定位使P4在持续效力X2上不可避免地得分降低，因此P4的优化路径为X2，应强化五年规划对短期规划的统领作用，以其为依据做好短期规划的部署，有步骤地补齐节水型社会建设中的短板，使政策既具有目标性又具有适应性。

c.《全民节水行动计划》(P2)。PMC指数为8.27，排名第三，政策等级为优秀。P2是以“十三五”规划为基础制定的国家行动计划，致力于推动节水成为全民行动。P2的政策重点在于促进形成节水型生产方式和生活方式，因此P2在工业、农业等领域以及城镇、公共机构、重点地区等层面号召节水，在取水、用水、器具推广、项目建设、监督评价等环节做出缜密规划，并且重视水效标识建设、合同节水管理、节水产品认证等机制以激发节水的内生动力。然而，P2在保障措施X9这一指标上表现略有欠缺，在组织领导、法治建设和国际合作等方面均未考虑周全，因此P2的优化路径为X9，应重点加强组织领导，促使各部门加大协调对接力度，统筹推进节水工作；推动法治建设，完善节水法律体系，加强执法检查；鼓励开展国际合作，加强节水政策、技术、管理等方面的交流，学习国际先进经验。

d.住房和城乡建设部联合国家发展改革委印发的《城镇节水工作指南》(P3)。PMC指数为7.03，排名第四，政策等级为优秀。在宏观上，其以城市总体规划为引领，对供水管网、污水再生利用设施、雨水回收处理设施等市政基础设施进行改造；在微观上，其以控制性详细规划为基础，针对公共机构、居民小区、工业企业等不同对象开展取水定额、用水计量、器具推广、市场机制改革等节水管理工作。然而，P3的政策功能不完善，且仅做出中期规划，作用层面仅覆盖到省市级别，未对节水监督做出具体规定，技术创新、国际合作等保障措施也未体现于政策中。因此建议按照X5—X1—X2—X9—X7路径对P3进行优化，将作用层面拓展至区县及以下层面、强化预测、监督和诊断功能、制定长期规划和短期规划、提倡技术创新和国际合作、加强节水监督。

e.国务院办公厅印发的《国家农业节水纲要(2012—2020年)》(P1)。PMC指数为6.74，排名第五，政策等级为良好。P1是我国第一项专门针对农业节水的国家纲要，对于全面推进农业节水、缓解水资源供需矛盾、保障国家粮食安全具有重要意义。P1在政策视角X3、政策评价X4、保障措施X9和政策公开X10上表现较好，其对农业节水的相关工作进行统筹规划，明确了农业节水的目标、体系、机制等内容，不仅强调要综合运用法律、科技、行政、教育等手段创新农业节水发展体制，而且强调要因地制宜，对农业节水进行分区分类指导，突出重点工程。然而，由于P1发布的时间较早，彼时我国水权水市场建设仍处于探索阶段，因此政策中有关市场机制的规定并不多见；此外，由于P1重点关注农业节水的长期规划，因此政策内容涉及的领域较少，政策持续效力也较为单一。因此P1的优化路径为X8—X6—X2—X7，应综合运用水权水市场改革、水效标识建设、合同节水管理和节水产品认证等手段完善市场机制，激发市场活力；深挖农业与重点地区的节水潜力以丰富政策内容，充分发挥农业节水专项政策的优势；在长期目标的指引下合理制定中期规划和短期规划以健全规划体系，保障政策时效性与稳定性；重视节水器具的推广以细化政策要点，增强政策的可操作性。

f.工信部、水利部、科技部、财政部联合印发的《京津冀工业节水行动计划》(P6)。PMC指数为5.18，排名第六，政策等级为良好。P6是国家层面下发的区域节水指导文件，其针对京津冀地区工业领域的节水工作做出了中期规划，明确了优化高耗水行业结构和布局、促进节水技术推广应用与创新集成、强化企业用水管理、推进非常规水源利用等主要任务，提出了组织领导、宣传教育、公众参与和国内外交流合作等保障措施。P6的区域性政策定位导致其在持续效力X2、政策视角X3、作用层面X5和政策内容X6上的得分偏低，此外，预测、监督和诊断功能的缺失、政策要点不完善以及市场机制的缺位亦使P6在政策评价中表现不佳。建议参考X8—X6—X3—X5—X1—X7—X2路径对P6进行改进，即创新市场机制、关注京津冀区域内重点地区节水、拓宽政策视角、重视基层职能规划、强化预测、监督和诊断功能、加大节水器具推广力度和节水监督力度、做好长期规划和短期规划。

4 结论与建议

4.1 研究结论

本研究运用PMC指数模型对我国近年来发布的国家级节水政策进行了量化评价。结合PMC模型框架和文本挖掘，构建了符合我国节水工作特点的政策评价指标体系，并通过PMC指数和PMC曲面对6项具有代表性的国家级节水政策进行了评价和分析。结果表明：一方面，节水政策整体表现优秀，在政策评价X4、政策公开X10、政策视角X3、政策要点X7、保障措施X9和政策内容X6这6项指标上表现突出，表明节水政策总体上较为完备，无论是宏观层面的各领域的节水规划，还是微观层面的工作重点和保障措施，相关政策均能较好覆盖；另一方面，政策功能X1、作用层面X5、市场机制X8和持续效力X2这4项指标表现欠佳，表明各项节水政策仍存在不足之处，未来仍需结合实际情况对政策作进一步的调整优化。

4.2 对策建议

在政策功能上，节水政策主要发挥了建议和描述功能，而预测和诊断功能尚未被充分发挥，监督功能稍显不足。事实上，政策的预测、监督、建议、描述和诊断功能是相互联系共同发挥作用的，任何功能的缺位均有可能影响政策的实施效果，因此在节水政策中应明确预测、监督和诊断功能，促使五项功能相辅相成共同提升政策实施效果。此即要求节水政策中不仅需完善对节水工作落实的建议、细化对指导思想、基本原则和主要目标等总体要求的描述，还需进一步加强对节水工作现状及问题的分析和诊断、加大对政策实施过程的监督力度、做好对政策实施效果的预测，从而充分发挥政策功能，为节水事业深入发展提供规制保障。

在作用层面上，区县及以下层面的作用尚未得到提升，而在推行节水政策的过程中，区县、乡镇、街道、村社等是最基层的政策宣传者与执行者，发挥着上传下达、协调左右的重要作用，节水工作的开展、节水效率的提升和节水问题的反馈均离不开基层的密切配合，因此在节水政策中应进一步推动节水工作的权责向基层下沉，充分打通节水工作全面落实的“最后一公里”。故而节水政策中可适当增加对区县及以下政府的职能规划，促进节水管理重心下移，从而调动基层节水的积极性，实现全链条发力以推动节水事业高质量发展。

在市场机制上，水权水市场改革的重要性尚未得到足够的重视，水效标识建设、合同节水管理、节水产品认证等机制有待完善，而在具体实践中，节水工作不仅需要政府部门的强效监管，也离不开市场机制的资源优化配置。长期依靠政府单轮驱动的节水管理方式难以调动用水主体的节水积极性，只有政府与市场两手发力才能激励用水主体主动节水，因此在节水政策中应加快完善市场机制，以激发节水的内生动力。一方面，在政策设计中应激发节水市场活力，积极引导水权水市场培育、水价改革和水资源税改革等工作；另一方面，相关政策应加强节水市场管理，从水效标识建设、合同节水管理、节水产品认证等方面入手规范节水市场运作，从而发挥好市场配置资源的作用。

在持续效力上，鲜有政策同时涵盖长期规划和短期规划，在中期规划上亦略有欠缺，而长中短期规划的相互协调对政策的科学性具有一定影响，三者紧密结合能够促进政策更好地落实。首先，考虑到节水工作的长期性和复杂性，长期规划是节水政策中不可或缺的重要内容，其规定了我国节水工作的战略方向和目标，发挥着引领导向的作用；其次，中期规划具有承上启下的作用，不仅能将长远目标具象化，还能指导短期工作的具体实施，在节水政策中具有中心地位；最后，短期规划立足节水工作的现实问题，对当前的重点任务做出详尽的部署，体现节水工作中的“急用先行”原则。因此在节水政策中应有机结合长中短期规划，形成治标又治本的长效机制。这意味着节水政策应以长期规划与总体目标为战略导向，以中期规划和阶段性任务为中心环节，以短期规划和即时工作为执行保障，建立长中短期相互配合的规划体系，从而确保节水政策的全局性、连续性与灵活性，促进节水事业可持续发展。