发挥市场在创新资源配置中的决定性作用——理论基础与中国国际创新环境构建

吴欣望，朱全涛

(1.暨南大学知识产权研究院，广东广州 510632；2.华南农业大学经济管理学院，广东广州 510642)

党的十八届三中全会以来，我国提出要发挥市场在创新资源配置中的决定性作用，习近平总书记在多个场合强调了这一点，如2013 年9 月30 日在中共中央政治局第九次集体学习时的讲话、2015 年 11 月18 日在亚太经合组织工商领导人峰会上的主旨演讲《发挥亚太引领作用 应对世界经济挑战》以及2018 年5 月28 日在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话等等。“发挥市场在创新资源配置中的决定性作用”的提出，不仅体现了党和国家领导人的革新精神和战略眼光，而且体现出推进改革的勇气和胆识。这一主张的革新性在于，把市场对创新的推动作用放在了关键地位，突破了传统创新理论的局限性。此后，我国围绕发挥市场在创新资源中的决定性作用进行了一系列可贵的探索和实践，如推出科创板等。对于一个转型国家而言，发挥好市场在创新资源配置中的决定性作用是一个无法向其他国家直接学习的高难度课题，国内外既有理论无法为相关政策实践提供充分支撑。新的理念需要有新的科学理论作为支撑，如果缺乏科学的理论支撑，不仅无法充分落实创新发展战略，而且，还可能产生不良影响，使改革偏离科学的轨道。基于这一认识，本研究尝试构建起一个适合理解如何“发挥市场在创新资源配置中的决定性作用”的经济分析框架，并运用该框架解答当前中国应该如何应对以美国为首的西方国家采取的一系列阻碍中国科技发展的政策。

1 市场原本是推动创新的有效力量

过去两百多年来，人类社会发生了一个显著的现象，即出现了以赢得市场竞争优势为目标而开展的大规模创新活动。这大大增强了人类创造财富的能力。然而，对于市场在创新中的作用，特别是对于“政府在推动创新时应该如何充分利用好市场的力量”这一议题，不管在理论上还是政策实践上都存在分歧。

一种观点认为，在创新领域存在较为严重的市场失灵，从而需要较多的政府干预。市场失灵通常源自有限的投资资源、交易成本、信息约束、合作失败、私人和社会对风险及折现率的偏好存在差异等，会影响到对创新进行事前投资决策的因素。该观点特别强调创新的公共产品属性会导致市场失灵。这一理论中被广为引用的奠基性成果是1972 年诺贝尔经济学奖Arrow［1］的著作。Arrow［1］611指出，市场机制在配置发明活动时会出现效率低的问题，从而需要通过政府补贴等手段来减少研发激励不足的问题。Arrow［1］609-626给出了3 个理由：其一，知识具有公共产品的非竞争性和非排他性两大属性，在竞争性的市场环境下，公共产品的生产者无法借助其产品获得足够的收益，这意味着市场机制无法对新技术构思的生产提供有效激励。尽管知识产权法律可以部分地解决排他性问题，但他认为，知识产权制度下仍然存在知识外溢，例如，借助法律手段对所有新知识中利用到的全部其他知识进行界定和定价是极其困难的，从而无法对给予其他企业启发的那些发明者提供其应得的全部补偿。其二，发明是一项高风险的活动，这会削弱私人的投资动力。其三，知识的利用具有报酬递增的特征，即其他人对某种知识的利用不仅不会减少社会受益，而且还可能会导致更大的社会边际收益。正因为如此，所以自由市场经济下对发明活动的投资会低于社会理想水平，尤其是基础性强的发明活动更是投资不足。Arrow［1］611的论点为主张创新资源配置中市场失灵的观点提供了基础依据。在持这类观点的学者看来，在配置创新资源时，由于市场配置方式的低效率，从而需要借助政府这只“有形之手”来进行资源配置，强调的是政府和市场一起共同对创新资源进行直接配置，如政府可以借助税收优惠、研发资助和政府技术采购等直接手段来推动更多的创新投入，使创新投入达到社会最优水平［2］。政府干预的合理性源自市场失灵，这意味着从事研发的机构可以面临同时来自市场和政府的混合激励。

另一个主流理论是国家创新系统论。该理论发源于欧洲，在一些发展中国家得到广泛传播。如果说传统经济学的创新市场失灵论将市场视为激励创新的一架功能缺失的机械装置而将政府角色视为补齐所缺失的功能的话，那么，国家创新系统论则在理论上认为政府应该承担的职能是构架起一台由许多复杂的零部件组成、各个零部件之间紧密互动的系统性装置，这套复杂系统的功能是让一个国家产生大量创新［3］。由于在分析时以“系统”和“各个部分形成的网络及其互动关系”这些概念出发，因此，市场在国家创新系统分析框架中处于若隐若现、可有可无的角色位置。尽管一些学者试图在这一分析框架下重视对市场的分析，然而，由于市场也仅仅被当作整个大系统中一个组成部分来对待，而不是被关注的核心概念，造成对市场在创新中所发挥的作用的认识有限，因此，难以为“发挥市场在创新资源配置中的决定性作用”提供理论支撑。

与上面两个理论相比，目前在宏观经济学中居主流地位的新增长理论更重视市场和创新。在解释经济增长时，新增长理论认为新技术是内生的，是追求自身利益最大化的经济主体根据潜在创新成果能够取得的预期市场回报从事研发活动的成果［4］，因此，在新增长理论的经典模型中，市场是推动创新的基础力量。然而，在制定创新政策方面，新增长理论却并不如国家创新系统论那样受政策制定者们的欢迎。事实上，基于新增长理论提出的政策建议通常不具有新意，因为其政策主张基本上可以被国家创新系统论和传统经济理论的政策主张所覆盖。导致这一结果的深层次原因在于，在新增长理论解释创新和增长的经典模型中，将研发行业作为一个完全竞争行业来处理。这一处理对简化模型计算、揭示所感兴趣的关键问题是必要的，但也限制了该分析框架对复杂的创新过程进行更加细致和贴近现实的分析，并进而限制了该框架对创新政策制定的指导意义。

然而，对创新的研究并不局限于上述三大类广为人知的理论流派。由于创新对经济发展的重要性得到了普遍认同，因此，吸引了广大具有开拓精神的学者从更多的不同角度来研究创新，其中一些文献的视角和方法独树一帜，更新了人们对创新和市场间的关系的认识。例如，经济史学家Khan 等［5］对美国19 世纪的发明和专利申请进行的考察颇给人启示。那时候，通过为发明创造申请专利来致富已经深入人心，一些原本专门从事家务劳动的妇女也成为发明人；而且，发明开始成为一种专业化的活动，即一些人专门靠从事发明、申请、出售和转化专利谋生。发明本身开始成为一种新兴的服务业，其社会功能是为生产活动提供新的技术构思。在广泛的发明活动的推动下，19 世纪的美国出现了一个全国性的专利服务机构网络。虽然当时没有互联网，但这些服务机构之间仍然通过发行报刊、写信和发电报等方式建立了联系。在为某位发明家代理专利申请或诉讼业务的同时，这些专利服务机构也就该专利的供求信息进行交换，从而撮合一个发明人和位于另外一个在遥远地区的投资人之间的交易或合作。特别需要强调的是，在19 世纪的美国，政府并不像今天这样有意识地采取各种手段推动创新，创新活动主要在市场力量的感召下发展起来。19 世纪最后30 年的历史表明，专利中介在解决技术市场的信息问题时发挥了积极作用［6］。传统观念认为信息问题导致发明人难以通过专利交易获利，从而企业内部研发更有获利上的优势。但是，这其实低估了人类解决市场交易壁垒和利用市场机制的能力。

另一个有助于更新人们对创新和市场之间关系的开拓性探索发生在反垄断政策实践中。20 世纪90年代，美国反垄断领域的学者们意识到，在反垄断当局决定是否允许企业之间的合并或判断某种企业行为是否属于滥用市场支配力时，不仅需要考虑这些行为对价格、产量等影响消费者福利的传统因素的影响，而且要考虑这些行为对所处产业的创新活动的影响。例如，当两家原本在技术上相互竞争的企业合并后，下游企业可使用的技术种类减少，企业研发动力减弱，这些都应该成为反垄断当局在批准是否允许合并时考虑的因素。在某些合并案件中，要求合并方将关键专利许可或转让给第三方使用，以便减少合并对研发竞争的不利影响，已经成为反垄断部门在批准合并时所附带的一项救济措施。美国于1995 年出台的《知识产权许可的反垄断指南》明确指出，在判断某个知识产权许可行为是否属于对权力的滥用时，要综合考虑到该行为在产品市场、技术市场和创新市场3 个层次的影响。传统审查中，反垄断当局主要关注产品市场。该指南所提倡的技术市场主要指已经存在的技术的交易市场；所指的创新市场主要指企业从事的以开拓市场为目的的研发活动。该指南提倡反垄断审查中要考虑到对企业未来的潜在研发活动即创新市场的影响。尽管在后来的实践中人们发现，将“创新市场”概念运用于具体的反垄断审查案件存在技术和操作上的困难，然而，这一个概念的正式提出仍然具有积极意义，它标志着政府已经具备了这样一种理念，即为了让经济具有动态的发展活力，必须借助反垄断政策来有意识地维护产业界在研发环节的竞争性。这一理念在当代反垄断审查实践中日益得到体现。在当代反垄断法的实践者看来，市场力量不仅是驱动企业创新的现实力量，而且，为了更好地发挥市场对创新的推动作用，就有必要维护研发环节的竞争性。这是现代政府通过调整市场结构来推动创新的新理念的萌芽。

尽管上述研究增进了人们对市场在创新中作用的认识，然而，这些新认识尚不足以支撑起对政府的整个创新政策进行一场理念上的更新。在吸取前人有益成果的基础上，本研究将构建起一个经济分析框架，即“创新市场理论”，以充分阐释市场在创新资源配置中的决定性作用。这一分析框架特别适用于制定创新政策，尤其适用于转型国家的创新政策制定。

2 创新市场理论的分析框架

本研究将“创新市场”界定为新技术和新构思通过市场交换实现价值的场所。这是一个比美国《知识产权许可的反垄断指南》中所提出的创新市场更宽的定义。该指南将创新市场作为一个有别于技术市场和产品市场的独立市场来考察，实质上仅仅将创新市场局限于研发市场。这样的创新市场定义于狭窄，使得该概念仅被用于评估某项行为对潜在研发支出的预判，而对研发活动的预判又具有很强的不确定性，于是，过于狭窄的定义最终导致该概念在反垄断实践中的实用价值有限，并遭受了如Landmab［7］等一些学者尖锐的批评。另外，一些经济学者如Nicholas 等［8］在提到“创新市场”概念时，将其等同于技术交易市场，这样的定义同样过于狭窄。

本研究将创新市场界定为新技术和新构思借助市场交换实现价值的场所，有诸多分析上的优点。其中一个优点是，有助于将国家创新系统论分析框架下的一部分系统组成部分还原为市场主体。常见的市场主体有研发人员、面向市场的研发机构、采用新技术的生产经营企业和购买新型产品的消费者，等等。其中，研发人员通过研发劳务市场事前出售潜在的科研成果；面向市场的专门研发机构通过技术市场来出售或转让技术获得收入；采用新技术的生产经营企业既是技术市场上的新技术购买者，又是新型产品市场上的销售者。这一连串的子市场均为新技术和新构思借助市场交换实现价值的具体场所，是创新市场的具体形式。创新市场与其他这些具体市场之间的关系，就如“资本市场”这一概念与股票市场、债券市场、长期借贷资金市场等具体的资本市场形态之间的关系。

构建起创新市场这一概念的另外一大好处是，可以将经济学中判断资源配置效率的核心标准“竞争性市场”用于判断一个国家创新活动的效率和改进的潜力。既然创新市场是一个国家的新技术新构思通过市场交换实现价值的场所，那么，和普通市场一样，在创新市场上，既存在新智力成果的供给方，也存在新智力成果的需求方。当从事新智力成果的开发有利可图时，个人和组织便会将时间和资源用于新智力成果的开发；一些成果被从事生产经营的企业购买后用于生产实施，生产出来的体现新智力成果的产品或服务被居民购买。为了简化分析，先考虑创新市场上仅有专门从事智力成果开发的机构和专门从事生产经营的企业这两类机构的情形。前者构成了创新市场上的供给方，后者构成了需求方，双方共同构成了简化情形下的创新资源配置的市场主体。

接下来就可以借助经济学中判断市场是否有效率的“竞争性”标准来判断某个特定的创新市场是否是一个有效率的市场了。获得2018 年诺贝尔经济学奖的Romer［4］构建的内生增长模型中实际上隐含了一个理想化的创新市场。其中，大量的研发企业通过出售新的技术构思获得市场回报。在均衡状态下，各个研发企业从其研发活动中获得的回报等于整个社会投资活动的平均回报。即当从事研发比其他活动更有利可图时，资金便会流向研发活动，有更多企业参与到研发活动中来，直到研发活动和整个社会的投资平均回报相等。在该模型中，其实隐含着研发成果的供求主体数量多、信息完全、交易成本为零、研发活动的收益完全归研发主体享有或不存在技术外溢效应、不存在进入研发行业的进入壁垒等条件，而这些条件正是经济学中判断一个市场是否有效率的公认条件。这意味着，可以将经济学中判断传统市场是否有效率的条件拓展到判断创新市场是否有效率上！由于满足上述条件的有效率的市场被称为“竞争性市场”，因此，判断一个创新市场是否有效率，就是要判断其是否是一个竞争性市场或者是否具有竞争性。这意味着在理论上存在一个有效率的完美的创新市场。在最理想状态下，借助该市场，一个社会的创新资源可以得到有效配置。

然而，在现实生活中，并不存在这样一个完美的竞争性创新市场。但这并不意味着理想状态的“竞争性创新市场”这一个概念没有价值，事实上，它构成了对创新政策进行评价的基本依据。正如在判断传统市场是否具有效率时人们用是否具有竞争性来判断一样，“竞争性市场”已经成为经济学家心目中判断某项政策是否能提高效率的标尺，这一标尺仍然适用于创新市场。与理想状态相比，现实世界中的创新市场总存在某种程度上的差距。一部分差距是由于理想状态过于严格的假设条件造成的，另外一些偏离则是人为造成的。可以通过适当的政策消除或缩小人为造成的偏离，缩小现实世界与理想状态之间的差距，从而提高现实世界中的创新市场的效率。在判断一项具体的政策是否能够有助于创新时，关键看该政策是否能让创新市场更具竞争性。具体而言，要判断该政策是否有助于增加新技术和新构思的独立供给者和独立需求者的数量、缓解创新市场的信息不完全问题、消除妨碍在创新领域进行公平竞争的对创新资源或市场需求的人为垄断等。这其实是将传统经济学对市场效率的判断标准拓展到了创新市场上。由此，可以提炼出的政策建议是，为了充分发挥创新在经济发展中的作用，政府的创新政策应该围绕提高创新市场的效率或竞争性来进行设计。对英国、美国、德国、日本、印度等国家经济的历史考察来支撑这一政策主张，发现如果某一段时期内一个国家的教育体制、产业政策、知识产权、国际贸易、国内市场环境等因素有助于催生和形成一个更具竞争性的创新市场时，该国在该时间段的经济增长、发明、出口等指标就表现得令人乐观，并伴随着该国国际经济地位的提升［9］。

不难看出，作为一个解释经济发展和制定创新政策的经济理论，创新市场理论有鲜明的自身特点。与现有理论相比，该理论至少具有以下特点：

首先，与认为在创新领域市场机制失灵的传统观点不同的是，创新市场理论的基本信念是，市场是推动创新的有效力量。创新市场理论认为外部性仅仅在某些基础性技术或基础科学的研发活动中才需要关注，因为这类知识可能无法仅靠市场的力量提供出来。对于大量能够在市场感召下产生的研发活动，无需关注其外部性大小以及应该给予多少政府直接研发资助。单个企业研发活动的外部性大小不是创新市场理论关注的问题，政府直接提供研发资助也不是该理论所关注的主要政策手段。创新市场理论认为，政策制定者应该关注整个创新市场效率的改进，而这可以借助广泛的政策手段来实现，如通过广泛而深刻的体制调整来增加新技术和新构思的独立供给者和独立需求者的数量、采取措施缓解创新市场的信息不完全问题、消除妨碍在创新领域进行公平竞争的对创新资源或市场需求的人为垄断和制定有利于提高创新市场效率的知识产权政策等。Frischmann［2］借助“创新市场”这个概念来阐释了创新领域内的市场失灵论。虽然他承认存在创新市场，并且借助创新市场这一概念论证了政府的职能，但在阐释政府职能时却没有突破阿罗的观点。他认为创新市场通常是低效率的，需要政府采用直接手段如税收优惠、研发资助和政府技术采购将源自纳税人的更多的公共资金投入创新领域。

其次，与新增长理论相比，创新市场理论关注的焦点是现实世界与理想状态下的竞争性创新市场之间的差距，以及如何缩小那些原本可以避免的差距。这使得创新市场理论注重结合一国具体特征来挖掘和制定政策，且政策的出发点是在肯定和维护市场在创新资源配置中的决定性作用的前提下充分发挥政府在推动创新中的作用，而不是让政府替代市场或者让市场变得更扭曲或更低效。

再次，与关注多种主体之间的互动关系的国家创新系统分析框架相比，创新市场理论不仅同样适合分析各类创新主体的活动以及各种因素和体制对创新活动的影响，而且，还具备一个独特的优点，那就是，以“竞争性创新市场”为参照系。创新市场理论为评价某项潜在的创新政策是否能够提高创新资源的配置效率提供了经济学上的依据，这是国家创新系统分析框架所不具备的。

最后，创新市场理论的分析框架特别适合用来划分市场和政府在促进创新中的分工和界限。习近平总书记多次强调，要发挥市场在创新资源配置中的决定性作用，同时也要发挥好政府的作用。要处理好两者之间的边界，必须要有恰当的经济理论为依据。在创新市场理论中，政府的角色被界定为通过提高创新市场的效率来充分释放本国创新潜力。创新市场理论同样赞同政府对基础研究和关键共性技术提供某些资助。这些政府资助被视为打造创新市场运行的基础设施和有利于提高创新市场效率，因为更多的基础研究和关键共性技术将有利于更多企业在其基础上从事生产乃至进一步的创新，从而有助于创新市场的进一步繁荣。

总之，创新市场理论强调的是，政府的创新政策不应该是替代或者抑制创新市场，而是培育创新市场的发展。当创新市场的效率不理想时，不要轻易以“市场失灵”或“人为构造系统”为理由，用政府资助来替代市场配置，而是应该优先考虑改进市场，使其释放潜在活力。如同一个患有腿疾的人，高明的医生会优先想办法让腿恢复其原本的功能，而不是直接锯掉和用假肢替代。理论的生命力源自其解决现实问题的效果，以下将在创新市场理论思路下，对美国科技政策逆转带来的影响和中国在推动构建新的国际创新秩序中应该发挥的作用及策略进行论证。

3 新国际环境对中国创新市场的影响

通过将国际维度引入创新市场理论分析框架中，就可以考察国际环境变化对一个国家创新发展的影响。国家之间的相互开放使一个国家内部的创新成果所面对的市场需求规模增加了。根据Romer［4］的研究，市场需求规模增加意味着研发成果的回报也增加，从而会刺激研发和创新。过去50 年来，全球经济一体化深入发展和创新活动的高涨相随而来，就是这个道理。此外，同时期科研人员的跨国流动性增强了，这意味着在科研人力资源上短缺的国家可以通过吸引他国科研人员来谋求创新发展，从而突破本国科研人力资源的瓶颈限制。

20 世纪80 年代以来，美国充分利用了国际市场来谋求创新发展。一方面，美国借助其高等教育、科研体制和金融产业环境等优势，从中国、印度等其他国家引入大量科研人才，保障了本国科研人员的充裕供给；另一方面，通过在全球范围内同时推动市场开放和强化知识产权保护来保障科研成果获得高额回报。在某种程度上，美国整个国家自身就在试图扮演一个大的创新集成和转化平台。同时期的中国也借助了高自由流动性的国际环境来谋求发展。庞大的国际市场为中国企业引进和改良技术提供了强大动力，政府采取了一些顺应产业界诉求的措施，如针对重要的产业集群提供更加便捷的知识产权保护；在中国本土教育体系和原有的科研体系还无法大规模地培养出开拓技术前沿的科研队伍时，中国采取措施吸引留学归国人员和国际产业资本等创新要素的流入和落地。可以说，从中国改革开放到特朗普政府对华科技政策逆转之前，中美两国都通过开放和创新获得了发展。

美国对华科技政策的逆转则主要体现为在人才、关键技术、关键设施和终端市场上对华进行限制。具体措施包括限制科学家流动、加强对科研交流活动的约束、限制关键技术和关键设备对华出售、将一些有创新竞争力的中国企业排除在本国市场之外和吸引本国制造业回流、提高商业秘密保护强度，等等。这些对华科技限制措施与过去的中美知识产权冲突的机理不同。过去，美国指责中国企业侵犯其企业的知识产权，然而，随着中国增强知识产权保护，这类指责已经没有多少空间了。而当前美国实施的带有“脱钩”性质的有关措施，更多地基于新知识的国际外溢性原理。即美国是一个创新引领国，尽管其产业界可以借助知识产权保护获得研发回报，包括向中国企业收取专利费等，但是，由于外溢性的存在，中国仍然免费享有了一部分美国创新成果的收益，采取经济“脱钩”做法就是要减少外溢性，或减少中国通过“搭便车”得到的好处。

需要指出的是，尽管美国对中国科技发展采取的限制性措施是影响中国创新市场的不利因素，但对中国这样一个经济、教育和科技体系健全的大国而言，其应对挑战的能力要远远超过一个体系不健全的小国，中国完全可以借助一系列深化改革措施来成功克服美国有关限制性措施的负面影响，使自身成为创新强国，并推动形成新的国际经济合作秩序。这一看法基于以下事实和理由：

其一，美国采取的有关限制性措施是外围性的，它们并不直接介入中国内部创新市场的运行。不管美国采取怎样的措施，中国仍然存在一个具有很大挖掘潜力的国内创新市场。支撑起中国国内创新市场的有利因素有庞大的高等教育规模、越来越强的国内知识产权保护、对国内创新型企业提供友好支持的财政金融环境、庞大的国内市场、门类齐全且在国际市场上准备进一步提升竞争力的制造业，等等。如果中国政府通过深化改革提高本国创新市场的效率，充分释放本国的创新潜力，完全有希望成为国际社会上的创新引领者。当中国在国际社会上成为创新引领者时，不仅会使那些对华封锁政策失去意义，而且，会为中国构建起新的开放和合作的国际经济秩序奠定必要的基础。理由很简单，即当中国成为新知识和新技术的溢出国时，其他国家自然会争先恐后地与中国进行交流和合作，与中国经济“脱钩”做法也自然会被抛弃。

其二，美国的发展历史显示，对一个大国而言，在国内培育起一个以高度竞争性为特征的有效率的创新市场是其赢得国际竞争优势的基础。虽然外部环境重要而且不可忽视，但并不是决定性的。早在19 世纪下半期，美国就出现了一个具有活力的覆盖全国的创新市场。南北战争之后到第一次世界大战之前，美国的国际经济地位持续上升，先是超过了老牌的法国和德国，后来又超过了英国。尽管两次世界大战进一步提高了美国在世界经济政治中的地位，但是，即便没有发生这两次世界大战，美国也依然会是当时的世界经济第一大国。而支撑起其经济第一大国地位的是其以市场为导向、企业为主体的创新活动，即一个繁荣有效的国内创新市场。美国政府对创新的大规模支持在第二次世界大战之后才出现。

从第二次世界大战直到20 世纪80 年代早期，在美苏争霸的背景下，美国联邦政府成为整个国家研发资金最大的支出者。几乎可以说，政府替代市场成为美国创新资源配置的主要手段。然而，到了20 世纪70 年代末期，美国开始面临产业国际竞争力下降的困扰，日本的高性能产品如洪水进入美国市场。一些教科书将美国在20 世纪70 年代的“滞胀”归因于石油危机，其实，石油危机的影响是外部且短期的，持久性的经济衰退必有内因。长期的滞胀与美国当时财政赤字过大（很大一部分赤字来自政府科研特别是国防科研过大）和产业竞争力弱不无关系。危机推动了美国改革，随后的改革重新让市场在美国创新资源配置中处于核心地位，让美国创新市场再度繁荣起来。

发生在20 世纪80 年代和90 年代的，让美国创新市场重新繁荣的改革中，值得关注的是政府在创新中的角色。政府的角色是支持和扶助创新市场的发展。形象地说，是用“看得见的手”帮助“看不见的手”更好地发挥作用。该时期几个标志性的政府科研资助政策均带有这一色彩。这些政策的立足点是，通过做市场不能做的事情来促进产业界创新。一是，美国开始鼓励军事技术向民用技术的转换。成立于1958 年、以保持美国军事技术领先于苏联为初衷的美国国防部高级研究计划局（DARPA）将研发资助的焦点转向了工业竞争力和军民两用技术［10］。二是，在美国政府于1990 年开始的先进技术计划（ATP）计划下，政府对企业的关键技术研发提供部分配套资助［11］。三是，美国政府保留了1945 年《科学——无止境的前沿》以来对大学基础研究提供资助的做法。这些政府资助项目的共同点是，资助企业不愿投入、但对整个产业发展又很关键的研究领域。例如，ATP 刺激企业开发那些原本会放弃的关键技术。美国国防部高级研究计划局对研发提供资助的经济依据则是，如果没有政府资助则私人企业不会开展同样的研究［10］。对大学的基础研究提供资助同样起着支撑创新市场发展的作用。基础研究和关键共性技术对创新市场发展是必须的。关键共性技术的突破往往可以促进整个行业的发展，成为行业后续创新的基础。政府对基础研究和关键共性技术提供一定资助，客观上可以起到加强美国政府对创新市场“基础设施”的投入。这说明政府资助项目的定位是推动市场而不是替代市场。

有关政府资助项目的这一定位从有关数据中得到了印证。尽管后来美国联邦政府的研发资金支出总额并没有下降甚至有所上升，但是，进入20 世纪80 年代特别是90 年代后，联邦政府成为美国研发资金最大支出者的局面逐渐得到改观。1999 年，美国研发总支出为2470 亿美元，其中工业界的支出占了近69%，联邦政府支出了27%，其他的约5%的经费支出来自州和地方政府、大学和学院和其他非营利性机构［12］。这说明这一时期美国政府介入创新的行为并没有抑制或挤压产业界的创新活动，相反，政府资助带动了产业界研发和创新市场的发展。从中可以得到的启示是，政府研发支出是增加还是减少产业界的研发支出，或两者之间是互补还是替代的关系，是划分政府和市场边界的依据。如果要让市场机制在创新资源配置中发挥决定性作用，那么，政府的角色应该是支撑创新市场的发展，而不是对其进行削弱或替代。当一个传统经济体的经济发展模式从要素驱动转向依靠市场导向的创新驱动时，一个表现就是政府研发支出的增长将伴随着产业研发支出和创新产出更大幅度地增长，否则，很难认为其是一个市场在创新资源配置中发挥决定性作用的国家。

20 世纪80 年代和90 年代，美国政府对创新市场的建设不仅体现在基础设施建设上，而且还体现在增强创新市场的竞争性上。例如，美国国会于1982 年通过《小企业创新发展法案》，要求掌握研发经费为1 亿美元以上的联邦政府各部委拿出每年研发经费的2.5%支持中小企业从事研发。对中小企业进行研发资助，有助于促进创新市场的动态竞争和维护经济体系的创新活力。又如，《拜杜法案》将大学科研人员受政府资助而创造的科研成果的专利权赋予大学，由大学保留对科研成果的许可费，这一做法与传统的公平观念相冲突，因为直到20 世纪70 年代末期，人们关于联邦资助的研究成果的应用都遵循这样的理念，即既然公众为该项研究支付了费用，那么，这些成果的知识产权应该被所有利益相关群体公平地获得。而《拜杜法案》则让由公共经费资助、原本该由公共享有的科研成果被私有化。不过，从创新市场理论来看，《拜杜法案》这一政策的一大好处是增强了大学向美国国内产业界优先供给应用性关键技术的积极性，从而使美国创新市场上多了一类活跃的关键技术供给者即大学。这是一种具有突出实用导向的政策。

知识产权政策对创新市场的影响则体现出复杂性。一些人可能会认为，专利保护越有利于专利权人就越有利于创新。然而，实践却并不总与该观念一致。20 世纪80 年代美国专利制度的调整使申请人更容易获得专利授权，更难让涉嫌侵权的人对相关专利提出无效挑战，权利人更容易取得胜诉和获得更多赔偿。这一制度转变带来了一个意想不到的后果，即专利诉讼风险越来越大，诉讼成本越来越高。为了避免被诉讼，一些中小企业被迫向“专利蟑螂”缴纳高昂的专利许可费。这增加了中小企业将新产品推向市场时的成本，使原本定位为推动和保护创新的专利制度提高了创新过程中的浪费和不确定性，反而伤害和妨碍了创新进程［13］。于是，美国专利制度又进行调整，例如，2011 年引入了授权后复审程序，以便提高专利授权质量，减少非实施主体利用低质量专利敲诈的负面影响。

即便是美国目前提倡的制造业回流，其理由之一也是基于本国创新效率的提高。例如，美国贸易代表戴琪在公开访谈中提到，制造业对支撑美国的创新有重要作用，因为制造业和创新之间存在一个反馈循环，制造业不仅为创新提供实施支持，而且本身会提供创新的火花［14］。希普尔［15］的研究也显示，上游产业的创新不少起源于下游制造业客户的诉求和想法。制造业的回流成为提高美国国内创新市场效率的一项措施。

4 新时期的中国创新政策

进入新的发展时期，在提高本国创新市场效率和构建国际创新环境时，中国至少可以考虑以下措施：

其一，政府要构建起创新市场运行的良好基础设施。正如中国整个市场经济的快速发展离不开发达的交通体系等基础设施一样，创新市场也有自身所需的基础设施。创新需要建立在新知识的基础上。尽管基础研究通常离工业应用和申请专利尚有一定距离，但基础研究可以为创新提供支撑。虽然国际上不乏大企业投资基础研究，但由于基础研究有很强的外部性，因此通常需要政府资助。当前中国政府投资基础研究至少有两方面的战略性收益。一是为推动中国企业处于国际创新前沿提供条件。一个在基础研究上依赖从国外引进的国家很难处于创新前沿。也正是由于意识到这一点，所以迄今美国保留了二战后对基础研究提供政府资助的做法。二是中国基础研究的进步会让美国认为中国“搭便车”的说法不攻自破。基础研究通常无法获得专利保护，一旦发表，则成为国际社会共享的公共产品。这是美国认为当前国际经济秩序对其“不公正”和中国“占便宜”的理由之一。如果中国在基础研究上大幅度进步，成为新知识的溢出国，那么，中国自然会被视为是国际上的创新引领者。

需要强调的是，加大对基础研究的政府资助使得构建起有效率的竞争性的创新市场更为迫切。事实上，从基础研究到可以被推向市场的成熟创新成果之间还有一段距离。如果中国做出大量的前沿基础研究与世界共享，而自身的产业界却并没有能力快速充分地发掘出基础研究的实际用途，那么，中国就纯粹在为国际社会贡献公共产品了，其他善于利用基础研究开发出可市场化产品的国家会成为受益者，其产业的国际竞争力会由于中国政府的基础研究支出而得到提高，而中国本国产业的国际竞争力却不提高甚至相对下降。这充分说明中国政府在加大对基础研究资助力度的同时，需要增强本国产业界在基础研究和市场之间“搭桥”的能力。而这一能力必须靠构建起有效率的、竞争性的创新市场来培育，即大量有创新能力的企业为了在市场竞争中取胜而积极利用基础研究领域的前沿知识。

其二，政府要提高创新市场的运行效率。一个能源源不断地产生大量创新成果的、繁荣的创新市场必定有高的运行效率。在经济学中，集中描述一个市场是否有效率的方式是判断其是否更具有竞争性。就创新市场而言，其竞争性通常体现在新技术新构思的供应者和需求者的个数多少、经济主体掌握信息的丰裕程度、在创新上的竞争是否公平等方面。这些标准与传统经济学判断传统市场效率的标准类似，不同的是将传统标准拓展到了对创新市场运行效率的判断上。“竞争性”这一经济学概念比“竞争中性”这一在法学界盛行的概念具有更强的政策主动性。“竞争中性”强调政策不改变企业之间的相对竞争地位和保持中立。而“竞争性”则更积极，因为它支持经济学家们寻找现实世界与理想竞争状态之间的偏离，思考产生偏离的原因，并提出缩小偏离及提高整个市场运行效率的思路和建议。因此，“竞争性”理念可能会改变企业之间的相对竞争地位，如营造有利于新的创新主体不断诞生的经济环境，避免在位企业由于缺乏竞争压力而形成惰性。

“竞争性”这一概念看似非常理论化，但其实具有很强的现实含义。例如，在当代反垄断法实践中，司法部门进行判案时背后的经济逻辑就是其判决可以使某个市场更趋竞争性，包括维护创新领域的动态竞争。同时，这一概念具有广泛的适用范围。例如，当代各国政府都在强调政府对研发的支持，一个自然产生的问题便是，政府对研发的资助是否越多越好？当政府研发资助超过某个临界点时，是否反而会对创新和经济增长不利？这一担心并非多余。从理论上讲，政府研发经费来自税收，而税收增加会对个人消费和企业投资形成挤压，因此，如果政府研发经费的支出存在大量浪费，主要产生大量低质量和高度重复性的成果，则不如将税收留在民间，反而可能对经济增长更为有利。这意味着，如果政府对基础研究和关键共性技术的资助方式非常低效，则其对促进产业界创新的作用是微小的，无法起到推动更多经济主体从事创新和使创新市场更趋竞争性的作用。这时候，就迫切需要对政府研发经费的支出方式进行改革，使其对提高创新市场的运行效率产生实质性的积极影响。

改革开放以来，创新市场在中国有了很大发展，包括科创板在内的多层次资本市场构建等措施均是推进创新市场发展的有力措施。尽管如此，在当代中国仍然存在可以提高创新市场竞争性的广泛空间。除了上述提到的提高政府资助基础研究和关键共性技术的效率外，还包括诸多方面。例如，如何充分发挥好大学在创新中的作用？这是一个对创新发展至关重要但仍然没有很好答案的问题；如何在对行业关键技术进行资助的同时，既发挥行业内领先企业的积极性又维护整个行业的竞争性？如何处理好新老科学家之间的代际竞争，既使老一代科学家获得应得的职业声誉又有利于新一代科学家推陈出新？国有专业科研机构在创新市场中的角色如何定位？主要经费来自政府的国有科研机构应该像企业一样面向市场，还是主要定位于做市场无法做的事情？从激发产业界创新积极性的角度看，知识产权制度还存在哪些可进一步调整之处？等等。这些问题影响到整个社会创新的积极性，它们是否能够得到妥善解决，要看相关改革措施是否有利于提高产业界面向市场从事创新的积极性。

其三，政府要推动形成开放、合作和共赢的国际创新环境。20 世纪80 年代以来的国际创新环境有了很大改善。美国曾经在国际创新环境的改善中发挥过积极作用。20 世纪80 年代期间，美国强化了创新在国家发展战略中的地位；同时，在国际分工体系中，美国产业界将重心转向定位于占领附加值高的创新环节，通过将产品、服务、品牌和技术销往其他国家获利，甚至将制造环节也逐步迁往海外。与这一发展战略相适应，美国着手构建了有利于实施该发展战略的国际创新环境，一个重要措施是将《与贸易有关的知识产权保护协议》（TRIPS）引入世界贸易组织。TRIPS 提高了世界范围内的知识产权保护程度，这既减少了创新领先国所蒙受的外溢性损失，也在一定程度上缓解了国际创新博弈中的“囚徒困境”，即由于各国政府担心本国创新成果被其他国家免费或廉价享有，从而不愿意扮演创新领先国的角色。在有利于创新的国内外环境下，美国一度成为新经济的引领者。

然而，美国的上述发展模式本身具有内在的不稳定性。创新的扩散是不可避免的，即便所有技术都采取保密的方式，也仍然迟早会产生具有一定替代性的模仿者，只要创新有利可图，就会有被模仿和被超越的可能。即便持续提高知识产权保护强度亦是如此。随着创新扩善，掌握新知识的个体增多，其中善于学习和创造的个体自然成为新一代的创新者。这是创新的本质性特征。当中国在多年的学习和赶超中逐渐提高自身创新能力后，美国意识到其上述发展模式受到威胁。然而，即便没有中国的创新进步，也很可能迟早会有其他国家的进步使美国的该发展模式难以维系。此外，如果美国要将上述发展模式持续下去，就隐含着全人类的创造潜力无法得以充分发挥。当创新高度集中在某个国家时，意味着其他国家的创新潜力没有得到充分发挥。因此，如果其他国家通过推进改革充分释放出创新活力和形成创新竞争，都会对美国上述发展模式造成威胁。或者说，美国在创新上的领先优势必须以其他国家的体制滞后、经济低效和创新落后为前提。因此，美国的上述发展模式既不可持续，也有悖于人类共同发展和共同繁荣的历史使命。这是美国发展模式的两大内在缺陷。而美国采取与中国经济“脱钩”的做法，不仅不可能解决这两大缺陷，反而会使问题更加严重。只要中国通过内部深化改革，充分释放创新活力，美国的经济“脱钩”做法不仅起不到拉开与中国的创新差距的效果，反而会得不偿失。经济“脱钩”做法本身会降低美国乃至全球的创新资源配置效率。例如，美国将专利保密审查制度延伸到了产业关键技术领域，即当专利审查部门认为某项专利申请对本国产业竞争地位可能产生重要影响时，会决定不公开专利信息并要求权利人保密，这使专利制度丧失了信息公开功能，不仅社会公众无法通过专利文献来学习和进一步推动创新，而且，权利人也由此丧失了大范围内公开进行许可、转让、合作开发、吸引投资等交易机会。又如，当美国试图推动产业界优先采用商业秘密而非专利制度来实现对技术的独占时，同样会导致限制知识交流和重复研发等问题。可以说，经济“脱钩”做法不仅不可能解决深层次的根本问题，而且代价高昂。正因为如此，美国迟早会对自身做法进行调整。正如美国贸易代表戴琪所言，她认为现在与其考虑“脱钩”，还不如考虑符合美国利益的“重新挂钩”作法［14］。这为中国推动形成开放、合作和共赢的国际创新环境带来了新的机会。

国际创新环境走向开放、合作和共赢既是过去一百多年来人类社会进步的表现，也是推动世界经济增长的一大原因。1883 年，《保护知识产权的巴黎公约》让一国公民到其他国家申请知识产权保护和实施创新更加便利；1995 年，世界贸易组织《与贸易有关的知识产权协议》则进一步使创新者在全球范围内更容易收获创新回报［16］。这些措施使新技术和新思想跨越国界交流和互动，使世界逐步形成了跨越国界的知识交流和合作创新的氛围。从长的历史跨度来看，经济“脱钩”做法走的是使创新封闭低效的回头路。开放、合作和共赢的国际创新环境符合全人类的共同利益，中国应该致力于这一目标的实现。“打铁还需自身硬”，为此，中国需要进一步提高自身的创新能力。更多国家成长为创新的大国和强国是人类进步而不是倒退的表现，当国家之间围绕创新回报发生冲突时，应该通过更合理的知识产权保护设计和补偿性措施给予解决，要尽量避免破坏开放合作的创新环境的制裁性措施。当各国创新者在世界范围内寻找创新合作伙伴，并在世界范围内收获创新回报时，便形成了一个相互联系的全球创新市场。一个开放、合作和共赢的全球创新市场的形成和发展，有利于人类的共同发展。它意味着，世界范围内的知识交流、共享和更迭得以持续，新技术的好处可以让全人类在更大范围内共享，人类大脑的创造力这一宝贵的人力资源得以充分发挥价值，从而为世界经济的持续繁荣奠定基础。

5 结论

本研究围绕习近平总书记强调的“发挥市场在创新资源配置中的决定性作用”这一论断展开了理论、历史、国际经验和政策研究。在理论研究上，指出“发挥市场在创新资源配置中的决定性作用”这一命题把市场对创新的推动作用放在了关键地位，是对传统理论的突破。不过，对国际创新理论的梳理表明，国际上传统的创新理论并不能很好回答“如何发挥好市场在创新资源配置中的决定性作用”这一问题。为此，在国内外支持市场在创新资源配置中具有决定性作用的相关新兴研究的基础上，构建了一个理解如何发挥市场在创新资源配置中的决定性作用的经济分析框架即“创新市场理论”，试图为“发挥市场在创新资源配置中的决定性作用”这一命题提供经济学学理支撑和政策建议。创新市场理论的基本信念是，市场是推动创新的有效力量。其政策主张是，要把提高创新市场的效率放在创新政策制定的中心地位，将政府创新政策的职能定位为提高创新市场的效率。而一项具体的政策是否能起到提高创新市场效率的作用，关键看其是否能让创新市场更具竞争性。该理论框架特别适合考察如何在充分发挥市场在创新资源配置中的决定性作用的前提下，恰当地发挥好政府的作用。创新市场理论并不否认政府的作用，但将政府的角色界定为通过提高创新市场的效率来充分释放本国创新潜力，强调应该在肯定和维护市场在创新资源配置中的决定性作用的前提下充分发挥政府在推动创新中的作用，而不是让政府替代市场或者让市场变得更扭曲或更低效。通过对中外历史经验的回顾和政策实践的分析，展示了将创新市场理论用于解释经济发展和制定创新政策的思路。

同时，本研究还将国际维度引入到创新市场理论分析框架中，指出特朗普政府以来美国对华采取的有关限制性措施是外围性的，并不直接介入中国内部创新市场的运行，中国仍然存在一个具有很大挖掘潜力的国内创新市场。研究强调，中国可以借助一系列深化改革措施来提高本国创新市场的效率和充分释放创新潜力。这不仅可以克服美国有关措施的负面影响，并且可以为中国推动形成开放、合作、共赢的国际创新环境奠定必要基础。

致谢：感谢马宪民先生对本研究提供的建议。