街头官僚理论视域下我国窗口执政治理现代化*

刘邦凡，栗俊杰，王闻珑

(燕山大学a.公共管理学院，b.河北省公共政策评估研究中心，河北 秦皇岛 066004)

“窗口单位”主要指直接面向企业或其他组织、社会公众等提供经济社会管理和公共服务的机构。“窗口公务员”指在政务窗口单位从事经济管理和公共服务的公职人员，以税务、工商、质检、信访、教育、政法、民政、社会保障、建设、城管、交通、公安等部门从事行政服务的各类人员为主。在政策或改革窗口期工作的窗口公务员，简称“窗口期公务员”。

伴随我国依法治国建设的深入和政府政务进一步改善和优化，社会大众对窗口服务尤其是窗口公务员的服务意识和执政能力等多方面都随之提出了更高的要求。但在实践中，因窗口服务而引发的政务冲突屡见不鲜，尤其是在当下自媒体发达的时代，这样的政务冲突时常成为一些自媒体的热搜，甚至成为社会热点，引起社会各界的广泛关注。我国政府近年来大力推进治理现代化建设，国外诸如街头官僚理论成为治理现代化理论选择之一，不仅引起国内学术界越来越多的关注，也引起人们对我国基层官员行为不足的深入思考和深刻分析。

但现有研究成果多数停留在宏观层面，缺少窗口公务员与街头官僚理论系统结合的分析框架。要提升我国基层执政能力现代化水平，可以考虑在街头官僚理论的视域下，从窗口函数构建及其考核的角度，去尝试实现基层行政治理现代化。

一、街头官僚与街头官僚理论

通常，在我国街头官僚理论研究中，认为“街头官僚”或“街头官僚理论”是1977年迈克尔·李普斯基(Michael Lipsky)在《建立一个街头官僚理论》一文中提出的。但是《建立一个街头官僚理论》早在1969年已经在学术会议上发表[1]，李普斯基在学术会议发言稿明确指出：“本文是为1969年9月2日至6日在纽约准将酒店举行的美国政治科学学会年会上作报告而准备的。作者的研究得到了威斯康星大学贫困研究所的资助。”[2]这充分表明，李普斯基提出街头官僚的概念并初建街头官僚的理论是1969年，而不是我国学界通常所说的1977年。在李普斯基之后，1978年普罗塔斯 (Prottas)的《公共服务官僚机构的街头官僚的权力》也发表了。[2]李普斯基的专著《街头官僚：公共服务中个人的困境》在1980年正式出版，标志街头官僚理论的建立。[3]自21世纪以来，街头官僚概念及其理论更是引起世界各国学者的广泛重视，在公共行政、公共治理、公共服务研究的基层治理和街头行政等领域，已经成为最具影响力的研究范式。综合国外街头官僚理论的研究，可以简洁概括为三个方面：一是李普斯基街头官僚理论解读性和拓展性研究；二是围绕“街头官僚”概念展开的创新性研究；三是结合实际的应用性研究。

“街头官僚”的概念被引进到中国并被学术界使用，以及“街头官僚理论”被解释引进到中国行政管理理论研究和实践中，时间只有不到20年，这20年的研究，大致可以分为两个阶段：第一个阶段，介绍、解释和接受阶段，大致是从2000年到2009年；第二个阶段，应用、拓展和创新阶段，是从2010年到现在，很可能要延续较长的时间。

总体看，街头官僚理论有两个核心观点：尽管个体权力有限，但从一个国家或地区看，行政执行的自由裁量权总量上被街头官僚所控制，街头官僚具有总量巨大的自由裁量权；街头官僚的行政效益趋向于更多的劳动力投入，即一个地区或部门的行政效益与街头官僚的数量呈正相关关系，尤其是对警察、公职教师和窗口服务人员而言，人数的增加有利于提升总体的行政效益。

二、窗口、窗口期与窗口函数

在中国知网收录文献中，题名含“窗口”的文献有13 415篇(截至2019-06-26)。在这些文献中，学科分类主要是计算机(2 037，即有相关文献2 037篇，后同)、工业经济(514)、公共管理(413)、金融(368)、新闻传播(367)、政治(355)、公共卫生与预防医学(353)、信息通信(347)、物理(315)、电子技术(293)、国民经济(274)、教育(274)、图书情报档案(257)、农业经济(227)、交通运输经济(225)等。使用较多的关键词是滑动窗口(247)、窗口(239)、数据流(142)、数据窗口(122)、窗口服务(81)、光学窗口(56)、时间窗口(52)、单一窗口(48)、数据挖掘(44)、服务(43)、服务质量(42)、窗口期(41)、自适应窗口(41)、红外窗口(39)等。由此看来，“窗口”在科学研究中或严格的学术研究中，也是一个常用词，只不过在不同学科、不同领域有基于词义的不同借用和解读。

这些文献与公共管理相关的主要结合词语是“服务窗口”“窗口服务”“文明窗口”“示范窗口”“窗口单位”等，这些概念容易理解。但一些概念是借用其他学科概念，其含义就需要仔细斟酌。例如“窗口期”，最初是使用在医学领域。人体感染某些病毒后，在血清查验中不能立刻检查出该病毒抗体，而从感染病毒到检查出该病毒抗体这段时间，就是“窗口期”。现在“窗口期”已经引申应用到公共政策研究中，通常指一个新政策从出台到实施并产生效果之间的一个时期，也指一个新搭建的发展平台或新生事物从筹建、催生到诞生的过程。例如，我国构建一个良好的营商环境的系列政策举措处于窗口期，5G的应用目前也处于窗口期等。

在公共治理或公共政策领域中，围绕“窗口期” 研究越来越引起人们的重视。从知网查询，赵存喜(2002)提出并定义了“独生子女大学生窗口期”概念[4]。这是最早引申医学“窗口期”概念到公共管理研究中的文献。2002年到2006年再有两篇非医学文章使用“窗口期”为题名[5][6]，随后几年使用“窗口期”概念大多与人口研究有关，到2012年之后，“窗口期”概念开始被广泛应用到金融、产业、股市、政策等多个主题中。在中国知网收录的这类文章中，被引用最多的文章是杨越(2011)[7]和穆光宗(2006)两篇文章。近年来，人们对“政策窗口期”越加关注，有数十篇文章发表。例如李全(2019)[8]、冯奎(2019)[9]、石运金(2018)[10]、林伯强(2018)[11]、于泽(2017)[12]和张海波(2016)[13]等。

窗口函数，是一个计算机科学中的概念，大致可以理解为像“窗口”一样或模式的函数，而且窗口函数有很多，分类也很多，例如窗口分级函数、窗口位置函数、窗口大小函数、窗口信息函数等。窗口，就是一个进出的位置，窗口函数也就是研究不同进出口之间的自变量与因变量之间的关系。从查询到的有关文献资料看，目前窗口函数的概念还仅仅限于计算机科学与技术等工科类研究。

在基层治理中，街头治理的关键就是抓住各类窗口，这些窗口可能是固定的办公室或办公平台，也可能是移动的或运动的车辆和设施，更可能是每一个处于工作中的街头官僚。因此，以窗口为变量，建构一个从窗口到政务的函数表达式，可以更好地分析政府办公事务改革，科学有效地改善和提升政府服务企业和公众的营商环境。

在政府政务窗口的工作人员，是典型的街头官僚，他们具有巨大的自由裁量权。如何计算或测量窗口雇员(主要指窗口公务员)的自由裁量权，是一个值得深究的主题。如何测量与解释自由裁量权，不存在一种“普适”的函数[14]，学术界和实践中都没有形成共识。在这里，我们建立一个窗口函数理论来对其测量与解释。基于这样的考量，我们定义窗口政务函数，用以下公式表达：

F=∮(X，Y，Z)

其中，∮是矢量函数符号；F指“窗口政务函数”，是因变量；X指“窗口雇员或街头官僚的特征值”，Y指“窗口服务对象特征值”，Z指“窗口环境或街头环境”，X、Y、Z是自变量(见表1)。

(1)X主要指窗口雇员或公务员的性格、素质和经验等，在我国，可以以相关法律法规的要求和政务标准来制定量表，测量出一个或所有窗口雇员的X值。窗口公务员数量庞大，参差不齐的人员素质，无法用一个统一的标准来评定每个公务员的岗位绩效。不同素质和不同价值观的公务员，对执政行为有不同影响。

(2)Y主要是指公务对象的性格、素质和需求等。面对较大数量的服务对象及其日渐增长的需求，公务工作的复杂性使窗口公务员的压力增加。[15]

表1 窗口政务函数各级指标量表

由于存在部分不确定因素且变量较难测量，本研究采取专家打分法，由政府部门的中高层领导组成委员会打分，有较高权威性和代表性；每位专家针对具体指标根据重要性由低到高给出1分(非常不重要)至5分(非常重要)，互相之间不进行任何形式的沟通讨论。最终指标j的权重αj由以下公式决定：

其中：

i——第i位专家；

j——第j个指标；

αij——第i位专家组成员为第j个指标的评分；

n——专家组成员总数；

m——评分指标总数。

一级指标计算过程如下：

不同于与传统数据，大数据来源广泛、种类繁多、动态增长，以上特点使得大数据技术面临新的挑战,以下几个方面尤其值得关注：

其中W——评价对象总得分

0<αj≤1

综上所述：

即得出矢量函数F的模。

三、窗口期执政行为的逻辑谬误与克服

(一)窗口期谬误性执政行为的主要表现

在现实的政府事务管理过程中，窗口雇员或窗口公务员在一些政策出台的窗口期或在一个改革发展中的窗口期，通常集中反映出以下三类谬误性执政：

一是变通式执政。它是指窗口公务员根据政策或政务流程所赋予的自由裁量权，选择性地执政。

二是僵化式执政。它是指窗口公务员根据政策或政务流程僵化地执政，主要表现为推诿、低效率等行为。

三是回避式执政。它是指窗口公务员根据政策或政务流程的弊端，采取寻求回避或逃避规则的执政。这种现象也与窗口公务员本身自由裁量权有关，在下文详述。

(二)导致窗口期执政逻辑谬误的要素分析

在政策窗口期，政府雇员或公务员在执政过程中其行为容易出现逻辑谬误，导致这些谬误出现的原因是多方面的，主要是以下3个原因：

一是窗口期给予政府雇员或公务员更大、更多使用自由裁量权的空间。根据街头官僚理论，窗口公务员属于典型的街头官僚，具有巨大的自由裁量权。窗口公务员在处理政务时，倾向于从个人利益、偏见和价值观做出选择，很可能出现滥用或误用自由裁量权，诸如过度执法、徇私舞弊等，尤其突出反映在政策窗口期。

二是窗口期的工作环境复杂性和不稳定性，导致政府雇员或公务员理性或非理性地选择谬误性执政。

三是窗口期组织绩效考核的严格性，可能导致窗口雇员得不到公正的评估。在政策窗口期，由于面对政策的不确定性和政策实现的复杂性，组织的绩效考核很难发挥出理想的效果，尤其是出现公共危机或政府危机情况下，很可能出现消极执政的负面行为。

根据以上分析得出窗口期执政行为模型，如图1。

图1 窗口期执政行为模型

(三)克服窗口期执政行为谬误的路径

克服窗口期执政行为谬误，主要从硬件软件两方面着手，集中反映在以下三个要点之中：

1.优化工作环境。一是优化法律环境。法律是保障执政的法律基础，不健全的法律法规，对公务员的执法有严重制约和消极影响。二是优化政务环境。当下，我国政务环境还存在诸多问题，尤其是在政府部门协同政务、信息共享、政务流程再造、政府管理创新、公众知情权等方面，对基层工作和窗口政务存在诸多影响，必须加大优化，实现政务环境治理现代化。三是优化治理技术环境。要大力推进电子政务和智慧管理，大力推进政务技术与方法创新，通过技术创新和大数据应用，对执政谬误行为实现智慧处理，建设智慧政府和数据政府。

2.完善考核制度。执政行为谬误的产生，本质上与基层公务员工作绩效有关，工作绩效考核体系不健全、考核机制不合理从而影响工作绩效。因此，消除和克服执政行为谬误的产生，从治理现代化的角度看，就要全面梳理我国基层公务员尤其窗口公务员的政务行为的工作绩效考核体制机制的不合理和不健全的地方，只有这样才能从理性的角度治理执政行为谬误的产生。

3.强化权力监督。监督是对执政行为正确性和准确性的基本保障，尤其是在基层公务员执政行为中。从街头官僚理论可知，基层公务员具有总体巨大的自由裁量权，由于公务员的自身素质和能力所限以及工作环境的复杂性和多变性，在没有监督时，很难确保权力的正确和准确使用。因此，从治理现代化角度看，治理执政行为谬误的一个重要抓手就是强化权力行使的监督，这样的监督可以是公务员素质的长期培养和法规的刚性约束，也可以是物质的充分保障和技术的时空约束。

四、引导窗口期公务员正确和准确使用自由裁量权的基本路径

窗口公务员是基层公务员中处于最前线的工作人员，不论是在个人素质和工作能力方面，还是在工作环境和服务对象方面，都比其他层级的公务员面临更多的面对面的来自服务对象的压力，这就导致窗口公务员在执政行为中行使自由裁量权的时候，有可能由于多方面的原因，导致不能正确和准确行使自由裁量权。当然，这多方面的原因，既有客观的原因，例如技术不成熟、制度的漏洞、信息不畅通等，也有主观的原因，例如自身素质低、工作能力差、责任心不强、工作不认真等。[16]但不论是什么原因导致了自由裁量权的不正确、不准确行使，都是政务行为的错误，都是对政务治理现代化的阻碍。如何引导窗口公务员正确和准确行使自由裁量权，从理论到实践都是一个值得长期关注的议题。可以从以下两大基本路径去引导：

(一)引导窗口期公务员自由裁量权正确行使的路径：因事制宜，创新政务流程，实现政务流程再造

当今世界社会环境复杂多变，政务行为多种多样，个人诉求千差万别，对基层执政是多方面的严峻考验。对窗口公务行为而言，也是如此。窗口服务的行为是多样的，而在我国推进窗口服务的体制机制改革中，政务一窗通是一个总体趋势，这就对窗口公务员提出比以前更多、更高、更复杂的要求。管理层必须健全相应的体制机制，加强监督，创新政务流程、实现政务流程的总体再造，加强对窗口公务员的素质教育和能力培训，提升窗口服务的能力和水平；窗口公务员要主动作为和主动学习，尽快掌握在复杂条件下正确处理政务的素质和能力，正确行使自由裁量权，实现执政行为流程的自我再造。[17]

(二)引导窗口期公务员自由裁量权准确行使的路径：因人制宜，以人为本，实现我为人人、人人为我的政务治理

一方面，每一个政务行为，就行使者而言，例如窗口公务员，虽然面对不同的服务对象处理类似的事情或相同的事情，但由于服务对象不同，相同或相似的事情就变得不一样了。一个政务行为如果是A，一个服务对象是B，另外一个服务对象是C，在具体政务活动中，A+B并不等于A+C，这道理很简单、很浅显，视乎人人都明白，但在实际工作，很多人并没有这样思考和行动。这样的道理，在教育教学中表现为因材施教的原则和方法。而在管理活动中和服务行为中，管理者和服务者很多时候自觉或不自觉地不注意或不愿意使用这样思路。这种情况的出现，既有政务行为执行者，例如窗口公务员个人的原因和主体的因素，素质、能力和水平等，也有政务行为平台的原因，技术不完善、管理机制和物质保障不够等。

另一方面，一个政务行为，就服务对象而言，在面对不同的行使者时所构成的组合也不是完全相同的。一个政务行为如果是A，一个窗口公务员是B，另外窗口公务员是C，在具体政务活动中，A+B也并不等于A+C。而很多时候，服务对象并不明白或不愿意明白这一点，总是期盼于A+B等于A+C，而且期望B和C都是尽善尽美的。这种情况，很容易导致政务冲突，导致政务形式不能及时有效地完成。

以上两个方面，不论何种情况出现，都容易形成一个误区，政务行为好像都是所谓的“对事不对人”：行使者和服务对象很难调和。事实上，不论是政府管理创新的角度和政务治理现代化的角度，还是社会管理创新和公民素质治理现代化的角度，消解这一悖论、克服这一陷阱的关键就是因人制宜，以人为本。在所有政务行为中，只要灌注了这一要点，都有可能形成一个我为人人、人人为我的政务治理模式，甚至在全社会形成一个这样的社会管理创新模式。