郑洛西高质量发展合作带建设的现实意义与行动对策
——“中国区域经济50人论坛”第十九次洛阳专题研讨会综述

2022-02-17 18:59肖金成陈晓东孙冬阳

经济研究参考 2022年1期

肖金成陈晓东孙冬阳

为贯彻落实《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，建设郑洛西高质量发展合作带，“中国区域经济50人论坛”部分成员、特邀专家与当地领导围绕黄河流域生态保护和郑洛西高质量发展合作带建设进行了专题研讨。与会者深入分析黄河流域生态保护和郑洛西高质量发展的时代价值和现实意义，结合郑洛西高质量发展合作带的现实情况，提出以创新驱动作为发展的核心力量，加强合作带基础设施互联互通，充分发挥市场作用等多项具体措施，为郑洛西高质量发展合作带规划建设建言献策。

一、引言

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话指出，黄河流域构成我国重要的生态屏障，是我国重要的经济地带，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。中共中央、国务院批准的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出“建设郑(州)洛(阳)西(安)高质量发展合作带”。2021年4月26日，“中国区域经济50人论坛” 在洛阳召开第十九次专题研讨会。河南省、陕西省、山西省、郑州市、西安市、咸阳市、渭南市，运城市、临汾市、开封市、新乡市、焦作市、三门峡市、许昌市、平顶山市、济源市有关负责同志出席了研讨会。论坛成员中国区域经济学会副会长、中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀，中国国际经济交流中心总经济师、国务院研究室综合司原司长陈文玲，中国区域科学协会名誉会长、国家发展和改革委员会原副秘书长范恒山，国务院参事、住房和城乡建设部原副部长仇保兴，中国社会科学院学部委员、中国区域经济学会会长金碚，新疆大学中国西部经济发展与改革研究院院长、中国(深圳)综合开发研究院首席顾问刘以雷，北京大学首都研究院院长、北京大学教授李国平，全国经济地理研究会会长、中国人民大学教授孙久文，中国区域科学协会理事长、国家发改委国土地区研究所原所长肖金成，中国国际经济交流中心副理事长、河南省原省长张大卫，上海财经大学讲席教授、上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良，武汉大学中国中部发展研究院教授张建清，河南省人民政府参事、河南省社会科学院原院长张占仓(以上专家按照姓名英文字母先后排序)，特邀专家中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副秘书长陈晓东，浙江大学中国西部发展研究院常务副院长、浙江大学区域协调发展研究中心副主任董雪兵，教育部长江学者特聘教授、中国文化研究中心主任李浩，山东大学教授余东华等先后做了精彩发言。

二、推进郑洛西合作带高质量发展的现实意义

当今世界正处于百年未有之大变局，对黄河流域生态保护和郑洛西高质量发展的认识应放在时代大背景下认识其深刻的价值内涵。范恒山在致辞中对建设郑洛西高质量发展合作带的意义进行了全面系统的分析。第一，建设郑洛西高质量发展合作带，能够为落实战略核心要求形成强力的示范和带动。郑洛西合作带发展与保护矛盾尖锐，与全流域面临的共性问题较多，具有很强的代表性，建设郑洛西高质量发展合作带，将有力地促进和引领黄河流域生态保护和高质量发展。第二，能够为构建新发展格局打造坚实的支撑和枢纽。可以打破行政分割和市场封锁，推动生产要素在“城市”“省城”“区块”等不同空间尺度的区域循环流转，促进供给与需求在更大范围内、更高层次上匹配对接，实现生产分配流通消费各环节高效畅通，强化地区间协同联动，推进产业结构高度化和产业链现代化，不仅能为全国构建新发展格局提供有力支撑，而且也能成为重要的战略枢纽。第三，为促进区域协调发展提供良好的平台和动能。郑洛西地区地处中西部板块、南北地区交汇区域，作为新的合作平台，可以通过优化分工进一步优化区域产业链布局，强化中西部和北方一些地区承接产业转移的能力；作为新的战略动能，促进区域优势互补，推动北方地区加快扭转被动局面。

仇保兴在题为《黄河中游城市碳中和路径》的主旨发言中指出，从汉到唐，郑洛西是整个中国高质量发展的领头羊。现在郑洛西又面临是否能在高质量发展中成为领头羊的问题，要打好碳达峰、碳中和的硬仗。他建议，在“十四五”期间，要把制造业扣除，然后城市之间比较人均碳排放。有些城市人口减少，有的城市人口增加，这就不会因为人口增加或减少而造成对于碳减排工作评判的不公正。每个城市的制造业水平都不同，可以先行扣除，然后在另外四个板块竞争，这样更为合理。这四个板块都有比较标准的方法学，这样以城市作为单元进行碳交易，就有了非常强的动力。各种各样的减碳技术应用是有不确定性的，应该找到不确定性与收益之间的平衡。目前是碳交易，然后是光伏、风电，要把这些技术及其相关政策在郑洛西都市圈中用足。我国目前处在经济巨大转型中，谁优先采取行动，谁的经济结构的转型就会首先实现，谁就能多分享“蛋糕”，获得百万亿的投资机会。

陈文玲认为，美国作为世界第一大经济体，创新能力处于世界首位。中美之间的竞争博弈越来越激烈，将导致全世界范围内经济布局，包括产业链布局的深刻调整。这一局面发生扭转的潜在情况有三种，一是美国信用崩塌，美元失去了经济收割机的基本的经济功能；二是美债超发到达极限，美国经济衰退；三是预计到2050年中国经济全面超越，真正实现中华民族伟大复兴。基于此，黄河流域和长江流域的生态保护和高质量发展对于国内的区域格局和中国经济持续性发展意义重大。张建清认为，因中美贸易摩擦持续，中国需考虑战略转型。美国政府在“2021年战略竞争法案”中，明确了确保美国在未来几十年有力量“在国家和国际力量的所有方面”与中国开展竞争的重要目标。这将导致依靠外向型经济驱动的京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地发展形势日益严峻，中国未来必须寻找新的增长点，郑洛西合作带作为具有一定发展基础的内陆地区，应为中国未来可持续发展担当更多的使命与责任。张学良认为，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》明确了“郑洛西高质量发展合作带”重点任务，有利于优化国土空间布局、构建中国“钻石”菱形经济发展空间格局，对于完善中国经济发展格局，连接东西、贯通南北具有重要的战略意义；特别是在双循环新发展格局下，郑州、洛阳、西安，还有成都、重庆，已从改革开放前40年的内陆腹地，成为陆海开放的前沿，实现郑洛西高质量发展，对于拓展经济纵深具有重要意义。刘以雷表示，改革开放后东西之间、南北之间和城市之间的关系发生巨大变化，发达地区呈多极化发展，而内陆欠发达地区呈单极化发展。“郑洛西高质量发展合作带”位于我国中西部交汇地带，是黄河流域生态保护和高质量发展战略和“一带一路”倡议的核心叠合区域，是国家“两横三纵”格局的横向通道的主要支撑带。郑洛西高质量发展合作带的建设有利于整个中部地区的崛起，对实现区域协调发展意义重大。董雪兵认为，洛阳应充分把握区位优势，推动沿黄河城市多城联动、实现区域协调发展；利用数字技术，突破地理区位对经济发展的束缚，改变区域分工格局，推动资源要素优化配置，重塑区域竞争格局；在全球产业链、供应链、创新链从“经济效率”主导转向“经济安全”主导的过程中，把握高质量发展的机遇。

三、郑洛西高质量发展合作带的基础条件与比较优势

郑洛西的经济发展水平是实现郑洛西高质量发展的现实基础。张大卫、刘以雷、张占仓等对洛阳的优势和短板进行了分析。一方面，洛阳有伊河、洛河、伏牛山和小浪底大坝等生态屏障；洛阳是河南制造业重要基地，工业企业发展势头强劲；洛阳的文化旅游业底蕴深厚。另一方面，洛阳存在着经济发展水平相对较低、重工业重资产重负荷压力大、产业结构调整任务艰巨等短板。郑洛西三市在文化、历史、经济上具有诸多相通的地方，这是郑洛西高质量发展合作带合作与发展的坚实基础。李浩对西安和洛阳的历史和现状进行了对比分析，总结了西安、洛阳同为黄河干支流流经的重要城市、同处于秦岭淮河北缘，历史上两城在军事上互为屏障，在经济文化上互补互助、互惠互利；由于新朝迁都、文化重心转移、长安和洛阳从中央化到地方化等原因造成两城市衰落。张大卫、刘以雷、张占仓等认为，郑洛西三城均对周边地区产生较强辐射带动作用，郑州是中原城市群的核心城市，枢纽地位突出、人口和土地资源禀赋优势明显、产业布局日趋合理；西安教育资源丰富，高校排名位列全国第五；洛阳科技研发力量集中，是国家制造业产业创新体系中的重要支撑力量。从灯光带可以看出，郑州和洛阳、许昌、开封、新乡等地联系较为紧密，但洛阳和西安之间，灯光比较稀疏；在交通方面，郑州和西安形成了米字型铁路网，郑州到西安每天单向高铁班次可达109次，但洛阳与其他城市之间除郑西高铁外，仍以高速公路为主，阻碍了生产要素顺畅流动。

郑洛西高质量发展合作带建设仍然面临诸多困难和挑战。范恒山认为存在三方面困难与挑战：一是郑洛西高质量发展合作带建设受到特殊区情的约束，地跨豫、陕、晋三省，发展很不平衡；生态环境普遍脆弱，水资源自然禀赋较差，水沙关系不协调。二是有长期的体制困扰。生态环境管理、水资源调节、流域治理等存在条块分割、各自为战的状态，高效协同发展的机制尚未建立。三是有既存的利益钳制：受行政区划、政绩考核等的影响，一些地方习惯于从自身立场和需要考虑问题，开放合作、一体联动面临各种形式的阻碍。因此，应当认清形势、正视困难、优化举措、力克挑战。

四、郑洛西高质量发展合作带建设的对策

在建设郑洛西高质量发展合作带过程中，应结合区域特点，探索适合自身的发展道路。孙久文对郑洛西高质量发展合作带建设提出四点建议。第一，把水资源作为黄河流域生态保护的重中之重，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，巩固生态建设成果。第二，重视郑洛西产业体系建设。“十四五”规划纲要强调，中部地区要着力打造重要先进制造业基地，郑洛西高质量发展合作带应在其中承担重要角色。第三，优化产业结构，加快规划建设，跟上碳中和的步伐。第四，加强文化遗产保护，进一步加大文化旅游开发投入力度。金碚认为，发展的本质是流动，货物的流动主要集中于成本和规模，使成本降低，规模扩大；思想的流动是发现、发明和创新。中国的发展证实了可以有不同的方式、规则和格局来实现经济发展。因此，在探讨不同的国家、区域发展时，应依据当地的特点和文明过程，探索适合的发展路径，不同国家、地区既有共同的规律，又各有特色，需要有针对性地研究。范恒山认为，建设郑洛西高质量发展合作带应从流域实际出发，把握五方面原则。一是守住生态基底，把保护生态环境作为开展其他一些工作的基础和底线；二是注重因地制宜，从实际出发，因区施策发展特色产业；三是坚持互利共赢，从整体利益出发，自觉打破行政壁垒，在建立市场体系、建设基础设施、保护生态环境等方面加强合作；四是搞好文化传承，推动文化和旅游融合发展，通过强化区域资源整合和协作，打造具有鲜明特色和强大吸引力的黄河区域文化旅游带；五是保持循序渐进，在主客观因素制约下，遵从客观规律，科学制定工作方案，建立跟踪督促机制和责任追究制度，不断巩固和发展建设成果。张建清认为，郑洛西的合作应遵循三个原则，一是发展过程中应尊重、遵循市场的经济规律，顺势而为；二是先易后难，率先推动有共同诉求的，容易推动的领域；三是“齐步走”与小范围的先行先试同步推进。

郑洛西高质量发展合作带的规划应与城市群规划对接，破除体制机制困扰，在明确分工的前提下，实现跨省合作。肖金成认为，从空间范围来看，郑洛西高质量发展合作带不仅包括郑州、洛阳、西安三个城市，还包括合作带上所有的大中小城市、县城、小城镇和农村地区。郑州、西安和洛阳作为发展带上的主要城市，要发挥支撑、引领和带动作用；郑州、西安、洛阳可规划建设都市圈，都市圈的直径200公里，就有可能将三大都市圈连接起来。“十一五”规划提出了“两横三纵”空间布局设想。其中，“两横”是长江经济带和陇海—兰新经济带，“三纵”是沿海经济带、京广—京哈经济带和包昆经济带，郑洛西合作带居于陇海—兰新经济带的中段。因此，郑洛西合作带将向两端延伸，向东延伸到开封、商丘、徐州、连云港，向西延伸到兰州、西宁等。郑州在合作带中应发挥龙头作用，发挥自身优势，规划建设现代化都市圈，促进中原城市群的一体化。西安地处西部，但教育资源丰富，是西北地区的龙头，作为郑洛西合作带的组成部分，要进行重新定位。洛阳是古都，拥有辉煌的历史，制造业基础雄厚，但现阶段实力不足且规模不大，应抓住机遇，实现复兴。洛阳在合作带中具有承东启西的区位优势，要在合作中谋求发展，促进产业集中，人口集聚，发展成为合作带中实力雄厚的城市。陈晓东认为，黄河流域的高质量发展要有大视野大格局。洛阳要深入贯彻新发展理念，顺势而上，积极发挥关键节点作用，为整个黄河流域实现跨行政区域的统筹协调发展积极探路；要充分发挥历史文化优势，加快吸引、储备未来腾飞的人才；要积极有为，奋勇争先，把洛阳的产业与创新做实做强，做出洛阳特色。刘以雷、张学良、张占仓认为，有效实现跨省域合作应从共同提升思想认识、提供机制保障、制定合理的跨省域规划等方面着手。一是科学认知高质量发展，强化全面高质量发展的战略意识。高质量发展要符合新发展理念，通过质量变革、效率变革、动力变革来实现生产效率提升，以实体经济发展为核心，以科技创新、现代金融、人力资本协同发展的产业体系为基础，以市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制为牵引的经济发展状态，是生产要素投入少、资源消耗低、环境成本小，社会经济效益好的发展。二是为真正实现合作共赢提供机制保障。包括建立豫陕晋三省政府定期会商合作机制，针对重大事项、重大工程、重大决策等联合调研、了解诉求、达成一致。逐步健全政策制定协同机制，在生态共建、污染共治、交通共联、财税分享、文化共保等方面建立省级政府间政策协商机制。借助市场的力量，联合民间智库、社会团体、政府机构、企业代表各方力量，共同建立独立法人的区域联动体，负责基础性开发、重大设施建设和功能塑造等重点工作。三是制定合理的跨省域规划，坚持“一张蓝图绘到底”，并且将“正面清单”与“负面清单”相结合，提高政策制定统一性、规则一致性和执行协同性。李国平认为，应强化中心城市能级，明确分工、找准定位。人口和经济集聚应该成为“十四五”期间郑洛西高质量发展合作带的主基调。同时，围绕总体要求以及三大都市圈建设的内在要求，明确三大支点城市的分工和定位，在共建跨地区产业链中强化差异化分工合作。此外，应加快提升洛阳经济实力和资源集聚力。余东华认为，推进郑洛西高质量发展合作带建设，要建立“5+2”合作机制。“5”即黄河流域产业合作机制、基础设施建设和资源开发协同机制、流域治理和公共政策协同机制、生态保护和高质量发展评价机制、区域间合作机制。“2”即水机制和碳机制。推动郑洛西高质量发展合作带建设，为区域经济发展作出新的更大贡献。

生态文明建设是高质量发展的时代主题。陈晓东认为，郑洛西高质量发展合作带的建设应充分体现人与生态环境和谐统一。根据各个城市的定位，“以水而定、量水而行”，合理配置和高效利用黄河水资源。按照空间均衡原则，建立健全各个城市的黄河水资源管控体系。在把黄河流域水资源合理利用作为刚性约束的前提下，在统筹协调的基础上，实现保护优先、系统治理、综合预防、协同管控、区域统筹。要坚定不移贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，加强流域的统筹治理相结合，合理规划人口、城市和产业发展，转变城市发展方式，完善城市现代化治理体系和治理能力，大力推进现代农业、节水农业、节水产业，减少耗水工业，推广应用节水技术，实施全社会节水行动，加快推动用水方式的节约集约化，充分体现城市发展、城市群内外部协同发展与保护生态环境和谐统一。“生态共治”是郑洛西高质量发展合作带建设的重要任务。应探索和建立横向的生态保障机制，包括统一的信息共享、监测监管、应急处理等污染联防联控机制，跨区域生态项目共同投入机制，跨区域的生态治理市场化平台。联合打造以黄河干流为主线，多维度、立体化的生态保护体系，以黄河干流为主线，太行山、伏牛山、桐柏—大别山等山地为屏障，淮河、南水北调中线、隋唐大运河及明清黄河故道为主要生态廊道，统筹推进自然保护地建设，推行林长制，构建“一带三屏三廊多点”的生态保护格局。李浩、张学良、张占仓认为，应着力保护、充分利用历史文化和自然资源。一是保护文化生态多样性，保护好文化遗产，对优秀的传统文化要重传习、重践行；二是深入挖掘华夏文化、黄河文化等深厚文化积淀，共同讲好黄河故事，坚定文化自信，为郑洛西高质量发展合作带的建设凝聚力量，加快吸引、储备未来腾飞的人才；三是构建现代文化产业体系，培育一批文化龙头企业、共同开发一批文化精品工程，共筑文化发展高地；四是联合开发黄河沿线、隋唐大运河、秦岭、伏牛山等跨省旅游资源，建设一批世界闻名的高品质东方文化度假胜地。

创新是引领发展的第一动力，创新发展体现了当今世界潮流和当代中国发展的新要求。过去依靠大规模要素投入驱动的发展模式出现了动力不足、质量不高、效益不好、不可持续等问题。创新驱动有助于郑洛西高质量发展合作带转变经济发展方式，提高发展的质量和效益。多位学者认为，郑洛西高质量发展合作带建设需要以创新驱动发展为战略支撑，形成郑洛西高质量发展经济带的后发优势和集成优势，具体可以采取四方面措施。一是建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。在建设郑洛西高质量发展合作带过程中，推动重大科研基础设施、科技文献、科学数据等科技资源合理流动与开放共享。二是创造有利于创新的政策环境，联手打通制约创新的体制机制障碍，推动创新要素的流动，实现科技服务资源共建共享，联手进行科技攻关等。实施郑洛西科技创新合作发展计划和创新资助计划，支持郑州、洛阳、西安、三门峡、渭南等地共同推动设立郑洛西产学研创新联盟。三是共同引进一批国际国内高水平的研究型机构、企业技术研发中心、新型研发组织，集中攻关“卡脖子”技术，联合提升原始创新能力。四是以连霍高速为依托，构建郑洛西高质量发展带科创走廊，构建“一廊、三核、多城”发展空间，实现新型区域合作。

基础设施的互联互通有助于劳动力、资本、技术和数据等生产要素在郑洛西合作带的顺畅流动。张大卫认为，应提高郑洛西高质量发展经济发展合作带在硬基础设施和数字化基础设施的连接程度，实现全域的连通、全流程的连通。一方面，实现交通互联，建设郑洛西多层次、立体化、跨区域的互联互通基础设施体系，谋划郑西第二高铁通道等兼具“大动脉”和“毛细血管”的交通网络连接。同时，推进都市圈内部通勤基础设施和都市圈之间的城际铁路网建设，形成便捷通达的交通网络。此外，要合力打造具有世界影响力的机场群，完善郑州、洛阳、西安国际空港建设，形成有分工、有协作、各具特色的航空经济集聚区。另一方面，以数字经济为引领，实现信息基础设施的共建共享。推动物联网等新型基础设施和智慧应用超前布局、协同发展；共同推进数字政府建设，强化公共数据交换共享，构建跨区域政务服务网络；加快培育数字化新业态，规划建设郑洛西大数据中心及分中心。董雪兵认为，洛阳副中心应充分把握发展机遇，将洛阳联通内外、沟通全国的地理优势转变为高质量发展动能。通过共建产业园区、发展“飞地经济”等形式强化内外联通。

与基础设施互联互通相比，产业链供应链的贯通同样重要。在加快产业结构升级的同时，应加强从生产到消费的全面贯通。张大卫认为，产业链是链式结构，而供应链是网状结构，是覆盖从生产到消费整个过程，包括流通、金融等服务业态，以及互联网平台等。可以利用大数据了解郑洛西在合作发展中的优势和短板。此外，应深入推进洛阳企业的改革，特别是国企、央企改革；加紧培育新业态；针对洛阳产业结构过重的现状，做好低碳转型的规划。陈耀认为，郑洛西高质量发展合作带建设要把创新发展和科学合作摆在首要位置，深化“两链”融合，打造引领黄河流域高质量发展的科技创新平台。郑洛西要发挥各自的比较优势，科学定位，差异化发展，洛阳可以在先进制造业创新中心上着力。陈晓东认为，要充分考虑城市群与产业链配套相关联，一是要从中央层面进行顶层设计，通过发挥市场决定性作用和积极发挥政府作用，对不同城市群及城市群内部各城市的经济社会发展进行定位，建立区域协调发展机制。二是要加强各城市产业、市场和要素的整合；要积极探索各方互利共赢的新思路、新方法与新模式，放松行政规制对经济社会发展的束缚，依靠市场形成集中连片发展的局面。三是要通过大数据、云计算、物联网等新一代信息技术的广泛应用，将要素链、产业链、价值链、创新链等资源互联互通，促进城市之间联动互补发展。四是要巩固传统产业优势，强化优势产业。具体措施包括：一是鼓励企业进行自主创新，促进技术创新和制度创新，改善营商环境，创新产业形式、延伸产业链条，整合资源，实现全面协调可持续发展；二是推动补短板、强弱项，增强产业链的弹性和韧性，提升产业基础的高级化、产业链的现代化水平；三是推进产业数字化，鼓励企业供应链的数字化转型，提高灵活应变和协同能力；四是推进先进制造业和现代服务业深度融合发展，积极发展新产业、新业态和新模式，培育壮大新增长点，形成具有黄河流域特色的现代经济体系。董雪兵认为，洛阳应充分把握全球产业链、供应链、创新链从“经济效率”主导转向“经济安全”主导所带来的区域高质量发展机遇，主动参与“三链”重构，培育智能型、创新型、敏捷性“三链”集群。围绕产业链布局创新链，用重大技术解决“卡脖子”难题。张学良认为，“产业互补”是郑洛西高质量发展的重要发力点和突破口。郑洛西各地应当充分发挥比较优势，贡献长板，共补短板，携手打造世界级先进制造业集群。一是借鉴上海临港、苏州工业园区合作开发管理模式，共建省际产业合作园区；二是发挥好要素交易市场的作用，不断推进要素市场改革，建设国家级要素交易场所。

在郑洛西高质量发展合作带建设过程中，应充分发挥有效市场在资源配置中的决定性作用，以开放为经济发展赋能。刘以雷认为，应优化营商环境，激发市场主体活力。良好的营商环境是吸引力、竞争力，更是驱动力。依托“郑洛西高质量合作带”建设，树立“革命性思维”，围绕打造国内一流营商环境标杆区目标，坚持问题导向、目标导向，对标先进、改革创新，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，突出市场准入、政务效率、要素配置、市场监管、权益保护等重点创新突破，助推洛阳经济社会高质量发展，为加快建设副中心、打造增长极、发力都市圈、形成新引擎提供坚强支撑。要充分发挥以自由贸易试验区、中欧班列为代表的各类平台在国际开放中的重要作用。积极参与“一带一路”建设，深化与相关国家和地区的经贸合作与人文交流。

五、结语