整体性治理视角下公共服务何以提升治理效能？——基于四川南部县A村合村并组实践的观察

赵普兵

[西安电子科技大学,西安 710100]

党的十九大报告提出了乡村振兴战略，旨在通过凝聚全社会合力，实现农业强、农民富、农村美。为确保乡村振兴战略落实落地，党中央、国务院联合颁布了《乡村振兴战略规划(2018—2022)》，指出应顺应村庄发展规律和演变趋势，根据村庄的发展现状、资源禀赋、区位条件等实际情况，分类推进乡村振兴，村庄搬迁撤并是其中一种发展模式。以此文件为指导，多地开展了“村庄合并”实践，统筹解决农民生计、生态保护问题和村庄发展建设问题。合村并组通过把不具备发展条件的村庄进行整合，开创了集聚发展模式，打造了集约高效的生产空间，盘活了乡村发展，能够为乡村振兴提供强大合力。

合村并组的旨归在于让农民有效分享改革发展红利。如何在村庄行政排列重组的基础上重构治理共同体，是合村并组的重点工作。合村并组变革了村庄延续已久的组织样态，拓展了农民固有的生活边界，但村民的生活半径从经济边界扩大到社会边界是一个渐进的过程，“‘乡下人’生活半径的扩展基本上也是沿着从边缘到核心、从经济边界拓宽开放到社会边界拓宽开放的基本的次序”。(1)李培林：《村落终结的社会逻辑——羊城村的故事》，《江苏社会科学》2004年第1期。由于缺乏情感联结、互助纽带，边界调整期的村民对村集体的认同感较低，村民间关系弱化乃至断裂，一句话、一件细微的小事都可能引发矛盾，甚至可能发生“民转刑”案件。那么，合村并组实践中，应如何再塑村民的集体观念与共同体意识，提升村庄治理效能？

一、治理碎片化：合村并组涌动着村庄秩序分化

合村并组伴随着村民经济边界、社会边界、心理边界的开放与再塑，边界的破裂与再造过程相对缓慢。在调整期，村民公共意识的缺失形成了村庄秩序分化，引致村庄治理呈现复杂性、碎片化。

(一)资源市场引致村庄经济秩序分化

合村并组将各村组的资产、资金聚合到一起，能否实现资源要素市场化配置关系着城乡要素流动是否顺畅，决定着村庄能否形成各种要素汇集的良性循环。但是资源要素的资本化在拓宽村庄发展道路的同时，也冲击着村庄经济秩序，合并前村庄资源基础差异为经济共同体的形成设置了阻碍。

首先，资源基础差异不利于实现利益分配秩序。合村并组前不同村庄资源多寡不均，发展不平衡，特别是脱贫村与非贫困村之间的差距尤为明显，发展差距影响着村庄利益的分配秩序。经过脱贫攻坚的努力，脱贫村的基础设施、产业发展状况明显优于一些非贫困村，有些非贫困村缺少资金项目支持，没有产业支撑，仍以传统农业为主，村庄日益走向衰落。合并之后，村庄的各项收益要平均分配，原本资源多、实力强的村庄村民收益可能会减少，基于对私利的追求他们难免觉得“人人有份、利益均沾”的分配方式不合理，分配制度背离成员需求容易引发民众不满。同时，合村并组前各村庄的负债面、债务规模具有一定差异，可能会用财务独立村的资金替其他合并村偿还债务，这些实际利益问题极易引发纠纷。

其次，资源基础差异降低了村庄俘获村域外资源的可能性。合村并组着眼于以丰富的实践推动农业转型升级，推进农业规模化经营，实现小农户与现代农业的有机衔接。但是由于小农难以依靠自身力量挖掘农业领域的巨大潜力和空间，需要市场、社会资本介入。但是资本下乡是市场行为，瞄准的是“农业生产规模经营以及土地利用规模调整背后的巨大增值潜力”。(2)郑雄飞：《职业化与成员权：新型职业农民的社会利益关系及其协调路径优化》，《山东社会科学》2018年第5期。为获得超额经营利润，下乡资本首先考虑村庄的资源能力基础。资源基础较好的村庄有较强的资源聚集能力，对外界资本的吸引力强于资源基础较弱的村庄。资源能力不同的村庄进行合并并不容易形成以强带弱的局面，反而可能导致资源基础较好的村庄原有光环被遮蔽，资源聚集能力下降，对村域外资源的吸引力减弱，影响村民对合村并组工作的满意度。

(二)村域扩大导致物理与服务空间的分化

合村并组使得原本零散细碎的村落重新整合，村庄人口规模与地域范围随之扩大，引致村庄的物理与服务空间呈现分化的态势，村庄的整体性被削弱。

首先，物理空间拓展极易引致村庄离散化。村民往往以自我为中心，以到达各类公共服务设施的距离为半径划定圈域作为自己的生活圈。生活圈不仅满足了个体的交往需求，而且具有社会性功能。一方面，从内部关系看，生活圈具有互惠性。生活圈构成的围合理清了群体成员的资格范围，强化了内部的社会联结，属于同一圈子的村民彼此认同或者相互吸引，形成了一个庇护网络，“邻里不仅是地域上的相互接近，更是亲朋好友在长期交往中形成的互帮互助的共同体”。(3)王燕、王广文：《失地农民社区交往空间记忆重构》，《人民论坛》2014年第17期。另一方面，从外部关系看，生活圈具有互斥性。生活圈会形成各自的壁垒，生活圈之间存在一层阻膜，不同生活圈的成员在行为规范、个性特点、价值观念等方面较难实现完全融合，尤其当前生活圈的功能性价值增多，生活圈之间的互斥性更为凸显。从村庄整体性角度看，生活圈内部的互惠性强化了生活圈之间的互斥性，互斥性对村庄秩序的影响更为明显。村组合并后，村域面积扩大，生活圈增多，生活圈之间呈隔离化状态，不同圈子很难建立融合或平衡。

其次，服务空间拓展引致村民难以共享建设。公共服务网点设置的空间位置影响居民的生活品质以及设施的配置效率。规划科学的公共服务不仅要依据服务对象的需求对设施项目的种类、规模、配置的比例进行规划，而且要考虑服务半径，对设施的空间位置进行布局。服务半径包括空间距离与时间距离两方面，如果村民使用公共设施需要花费较多时间或者要走较远的路程，会降低他们对公共服务的满意度。但当前难以向村民提供私人订制式的公共服务，“财政投入无法满足农村社会公共治理的实际所需”。(4)陈怡俊、黄海峰：《基于整体性治理的农村公共服务供给机制研究》，《农村经济》2020年第1期。在有限的财政投入力度下，实行集中式的公共服务供给能够最大程度地满足村民公共需要，如文化体育设施、学校、医疗卫生室、金融邮电等都以人口规模为基准进行配置，一般设置在行政村的村部。合村并组扩大了公共设施的服务半径，降低了设施的可达性，导致处于边缘区域的村民获取服务的主动性受挫，空间与需求关系难以妥善处置，设施的使用价值被削弱。

(三)村民联结意识断裂消解了治理效能

合村并组将原来属于不同建制村的村民聚合为一个新的集体，新秩序的形成以村民扩大认同单位为基础，但村民集体意识的培养是一个漫长的过程。在调整期，由于村民缺乏社会联结意识，致使公共事务的合意空间较难达成。

首先，难以形成高素质的村干部队伍。村组合并前，维持村庄秩序的基础是血缘关系、亲缘关系、地缘关系，村民彼此之间有浓厚的感情联结，这种感情联结藏匿于村民的日常交往之中，家户间频繁且密切的交往使得村民之间的凝聚力不易被察觉。组建新集体使原村组成员之间的向心力得以外显，强化了原集体内部村民之间的身份认同，他们行为选择的出发点是为自己、为原集体成员赢得更多的利益。“在缓慢变化的社会，人们更关切的是维护传统，而不是弹性和适应”。(5)[法]H.孟德拉斯：《农民的终结》，李培林译，北京：中国社会科学出版社，1991年，第56页。所以，原始身份认同在不同集体之间树立了身份屏障，村干部候选人的能力并不是选民考虑的主要因素，反而人情、原来是否属于同一村组等成为村民衡量选票的首要标准，致使村干部来源与搭配组合的公共合意难以达成。

其次，村民间分歧难以整合。社会发展催生了村民的民主意识与现代性，但他们的思想观念依然具有一定的保守性，短时间内不会发生颠覆性转变，现代与传统的交织碰撞使一部分村民一时难以重塑公共价值。经过合村并组，农村深层结构裂变改变了村民的生活样态和利益关系，村民关系呈现动态复杂性的特点，一些村民为争得更多利益，选择不履行协议或合约，曲解规则、制度或者把规则往有利于自己利益的方向随意解释，甚至选择非理性的手段表达不满，“崛起的农民个体对于权利有了越来越多的理解，在追求个人利益上变得日益主动”。(6)李亚雄、向雷：《乡村民间纠纷解决与有效治理研究》，《河海大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期。村民之间的关系较难修复和弥合，合并村在短时间内难以形成内在整合。

二、整体性治理：提高村庄治理效能的一个分析框架

合村并组扩大了治理半径，增加了治理难度，要以更加有效的方法、技术对村庄进行治理共同体的整体性构建，以实现村民与治理环境的深度契合，达致治理有效。

(一)整体性治理理论的内涵

科层制体制通过职能分工和层级划分提高了政府运作效率，但太过清晰的职能部门界分导致管理模式碎片化。20世纪90年代以来，公共事务越来越复杂化、信息化和碎片化，西方学者开始对新公共管理运动进行反思、批判并回应现实治理难题，整体性治理理论便是为矫正政府部门功能裂解造成的治理碎片化而产生的理论。英国学者佩里·希克斯为最早公开表述整体性治理理论的学者，他分别于1997年和2002年提出了“整体性政府”和“整体性治理”的概念。整体性治理理论旨在通过推行制度化和有效的部门合作解决棘手的公共难题，帮助政府走出行政碎片化的困境。“整体性治理试图解决的核心问题就是政府如何针对迅速发展的社会和需求不断变化的市民，以开放共享的理念治理碎片化和裂解性难题。”(7)张晓卯：《整体性治理视角下的节约型机关建设研究——以党政机关办公用房管理为例》，《中国行政管理》2020年第6期。此外，日新月异的信息网络技术也是整体性治理理论提出的推动要素之一。整体性治理理论主张用现代信息技术打破部门之间的壁垒，“通过重塑组织和网络结构、设计运作流程、制定评价标准、改进信息管理系统等途径，为用户提供无缝隙服务”，(8)丁煌、李雪松：《整体性治理视角下综合行政执法改革的深化之道》，《南京社会科学》2020年第12期。从而有效地发挥整体政府功用。

整体性治理将整体主义与传统合作理论相融合，以整体主义为视角，以实现公民需求最大化为导向，以多元主体共治为治理结构，通过多个独立行为主体的有机协作，回应治理碎片化难题。“整体性治理以责任和公共利益为理念，以公民需求为导向，以信息技术为手段，强调不同治理层级、功能、公司部门和信息系统之间的协调和整合，用集中取代分散，用整体涵盖部分，用整合弥补破碎。”(9)陈丽君、童雪明：《科层制、整体性治理与地方政府治理模式变革》，《政治学研究》2021年第1期。

(二)整体性治理的治理机制

整体性治理以协调、整合与信任为关键性功能要素，在三类机制的协同作用下，构建整体性治理网络，使行动主体的目标一致且连续，以最大程度增进公共价值，实现对公共问题的良性治理。

首先，协调。整体性治理有两个关键词：“整体性”和“治理”。“整体性”强调整体由相互牵制、相互关联的部分组成。“治理”强调各个部分之间的协同作业，协同以协调为前提，只有将部分之间的关系调整到和谐与互惠的状态，主体间的合作才能有效开展。公共事务的复杂性和交叉性要求治理主体彼此协作以解决公共事务处理中遇到的交叉重叠问题，但是不同主体的利益关切点可能不协调甚至互相冲突，基于关系不协调的合作很难发生。整体性治理通过对多层次主体间关系进行任务和资源的合理划分，构建了政府与市场、社会通力合作的治理网络，“整体性治理中所要求的协调机制既包括协调行动者之间的利益关系，也包括协调行动者与整个合作网络的关系”。(10)胡象明、唐波勇：《整体性治理：公共管理的新范式》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2010年第1期。多元主体形成的协调治理联合网络，有利于实现有效跨界合作，为公众提供高效服务。

其次，整合。整体性治理强调组织体系运作的整体性，整体性的实现以有效的整合为基础。整体性治理的整合机制包括两个方面。其一，部门整合。部门整合是有效破解治理碎片化的重要机制，可以是同一层次的治理整合，也可以是不同层次的治理整合，包括政府不同层级的整合、相同层级不同职能部门的整合以及政府部门与非盈利组织、私人部门的整合三方面。其二，信息技术整合。整体性治理强调用先进的网络技术为社会提供无缝隙的公共服务，通过信息技术对相关组织、服务以及功能的整合，可以增进公共服务供给主体间持续的信息交换与共享，增强主体间的良性互动。

再次，信任。信任是维系人们之间良好关系的必要要素，是将人们联系起来的有效机制，“信任是构成社会资本的合作性社会规范的主要副产品。假如人们如所想的那样信守承诺、奉行互惠准则、拒斥机会主义行为，团体就很容易形成”。(11)[美]佛朗西斯·福山：《大断裂：人类本性与社会秩序的重构》，唐磊译，桂林：广西师范大学出版社，2015年，第53页。信任有助于增进集体凝聚力，行动相关者之间只有具备了信任基础，才可能孕育合作意愿，从而联合起来解决面临的难题。

(三)整体性治理与村庄治理效能提升之间高度契合

整体性治理的思路与村庄治理转型要求和方向具有内在一致性。整体性治理强调的协调、整合、信任三大核心机制构织了治理主体之间相互依赖、相互制约、彼此契合的关系，这是合村并组后提升村庄治理效能要解决的首要问题。

首先，整体性治理的整体指向对重塑村庄公共价值具有重要意义。“公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种基于共同价值观的对话。”(12)[美]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2004年，第8页。合村并组后，村庄治理呈现多元化、复杂性、渗透性等特点，治理有效地实现有赖于村民公共意识的形成。整体性治理强调治理的整体性思维，倡导共同体精神，通过协调、整合等机制，激活村庄内外治理资源，构建起“内外社会共识共建”的治理格局，有助于培育村民的协同意识和共同体理念。

其次，整体性治理的精准指向能够有效回应个体需求。整体性治理理论以满足民众的各类需求为基准，通过多元主体合作互动，为民众提供无缝隙的整体性服务，实现了治理理念从政府本位到公民本位的转变。村组合并后，随着村组面积扩大、人口增多，村庄利益关系更为复杂，村民希冀自己的诉求能够得到回应，如果诉求未能实现，会降低他们参与公共事务的积极性。在整体性治理理念的指导下，以满足个体需求为导向，通过一系列制度和措施安排，建立跨界合作的协调机制与平台，确保每个个体都能在整体中找到自己的位置，使每个个体需求均能得到回应。

三、机制撬动：公共服务有效供给何以提升村庄治理效能

参与公共服务供给是农民自我提高、自我发展的重要过程，有助于培育他们的公共合作精神，形成成熟健全的参与意识，进而提升村庄治理效能，“农村社会化服务体系也在不断的形塑过程中反作用于农村治理，影响着农村治理的变革进程”。(13)毛铖：《乡村治理现代化与农村服务体系社会化的耦合》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2021年第8期。本文在前期调研的基础上，综合案例选择的典型性、代表性等因素，研究选取四川省南部县A村作为案例样本，以解释合村并组过程中完善公共服务供给何以能够提升村庄治理效能。2019年底，A村由与原来相邻的B村合并而成，由于原来的A村规模稍大、资源基础较好，因此合并后沿用了A村的村名。合并后，A村辖13个村民小组，892户2784人。

(一)协调机制与村民合作意识的培植

有效的乡村治理以农民具有共同价值理念和行为目标为前提，过度关注个体利益得失将导致集体利益受损，因此，培育农民的合作意识是重构农村社会秩序的基础。优质高效的公共服务决策方式应以村民自治为主，由村民依据自身需求自主安排，村民参与公共服务供给有利于催生他们的包容与合作意识，协调农村的社会关系。

首先，横向协调强化村民间的合作关系。参与公共服务供给是村民间利益博弈的过程。为实现村民利益达致均衡的状态，避免他们因利益博弈产生争端，需要对他们异质的公共服务需求进行协调，使公共服务政策偏向能满足多数人的需求。合村并组首先要让参与合并的村庄村民认同这一工作。厕污处理问题是A村合并工作中要解决的重点问题。对于厕污处理，主要存在以下三方面的问题村民难以达成共识：第一，厕污是否需要集中处理？第二，如果厕污集中处理，交由谁处理？费用由谁承担？第三，厕污处理方案是否可持续？为解决这些难题，村庄共召开了3次村民会议，围绕如何解决厕污问题进行讨论协调。每次会议召开之前，村民协商议事会均深入农户进行调查走访，了解他们的关注点及顾虑，进而在会议上有针对性地对村民的关切点进行协调。开会时，所有村民均有资格围绕议题畅所欲言，在发言的时候遵守不打岔、不质疑、不攻击等原则，经充分讨论，协调确定“最大公约数”。在会议结束后开通村情民意“直通车”，最大程度地知晓民意，为提高下次会议的质量奠定基础。第1次会议通过协调，确定采取集中处理和分散处理相结合的方式处理厕污。想对厕污进行资源化利用的农户，可以自行处理厕污，但要进行旱厕改造，资源化利用过程中要注意保护环境；不想对厕污进行资源化利用的农户，集中处理。第2次会议通过协调，在家庭农场经营者和种植大户两家候选单位中，确定了由种植大户处理利用厕污，厕污集中处理池建设费用、农户到集中处理池的管道铺设费用以及厕污处理费用由种植大户承担。第3次会议确定了厕污处理利用的跟踪管理和反馈的长效机制。经过3次协调会议，顺利解决了厕污处理利用难题。

公共决策中采取协调机制，有利于促进个体之间的互相包容、退让，力求使每个人的意见都被纳入公共服务项目设计、建设以及测评等各个环节，进而就公共服务供给达成有效合约。个体利益的实现使村民能够感受到在集体行动中的主体地位与价值，从而更加积极主动地参与村庄治理。即便村民参与集体行动的过程中有妥协、让步，但自身权威性得到了发挥，推动着村民与其他主体相互配合，“从人类社会共同体而言，寻求互利是人类道德行为最根本的动因”。(14)肖祥：《责任伦理的困境与出路》，《中国特色社会主义研究》2019年第1期。

其次，纵向协调强化农村社会与政府间的合作关系。高效的公共服务供给应是政府与农村社会的有效合作，表现为政府在公共服务供给的全过程为农民有序参与提供制度和机制保障。农民不是被动的公共服务接受者，他们会根据自身需要回应政府对公共服务的介入。高效的公共服务供给体系，政府会通过举行听证会等形式广征民意，使农民在与国家的互动中实现两种角色的转变：一是从被动参与到主动参与的转变，即农民出于自愿参与公共服务决策；二是从“随大流”到实现权利的转变，即农民参与公共服务决策能够实现、维护自身利益。A村村两委承担着村庄公共服务需求平衡组织者的角色。每年年末村两委都会深入农户了解他们的公共服务需求，并召开村民会议，围绕村民的公共服务需求展开协商讨论，在充分掌握村民真实需求的基础上，确定村民急需项目。村庄合并初期，村民协商确定急需的公共服务项目为道路、网络通信，村两委积极与镇政府进行平衡协商。由于镇政府的财政能力有限，两个项目不能齐头并进，因此双方协商确定当年年底解决网络通信问题，次年解决道路问题。镇政府以村民满意为标准，实行“谁建设，谁负责”，对农村公共服务建设制定有效的监督、绩效、考评制度，让农民充分参与监督、绩效、考评各环节，实现了公共服务从政府选择到农民选择的变革。通过村民角色转变有效避免了政府机构利用行政权威遮蔽农民的利益诉求，农民通过民主机制向政府提出要求促进了社会力量的成长，实现了社会权力与政府权力达致平衡，“拓展公民参与有利于构建国家与公民之间以及国家与社会之间的协调互动关系”。(15)王金水、孙奔：《简论政治发展与政治稳定的关系》，《科学社会主义》2013年第6期。

优质高效公共服务体系的构建依赖于多元治理格局的形成，为实现共同的治理目标，主体间相互配合，互相协调，采取共同行动，形成合理有序的治理结构。不管是横向关系协调还是纵向关系协调，都是主体对自身价值观念重塑而达成的集体合意，是对农民进行协同意识培育的有效方式，对形成相互依存、共担风险的治理共同体具有重要价值。

(二)整合机制与村民公共性培育

公共服务供给中的整合机制是以民众需求为基础，将碎片化的、相近或者相同的个体诉求整合为可实现的公共服务供给项目，或者整合基层工作部门，为社会提供无缝隙的而非互相分离的公共服务。整合的程度越高，社会凝聚力就越大，联结就越紧密，村民的公共性就越强。

首先，资源整合是村民联合行动的前提。村组合并后，村民公共服务需求呈现持续增加的趋势，形成资源聚集的规模效应是向村民有效地提供公共服务的前提。高效的公共服务供给不是自上而下的村民被动接受过程，而是自下而上的诉求表达过程，从村民的实际需求入手回应他们的诉求。政府与市场都属于外在要素，很难精准地把握村民的公共服务需求，优质的公服务供给应当是在发挥政府力量与市场力量的基础上，充分动员内生力量来满足村民不同层次、不同内容的公共服务需求。A村本着强带弱、深入融合的原则，成立了一个集体股份合作社，合作社主要为社员提供教育培训、资产积累、资本管理等生产生活服务，绝大多数村民都自愿加入了合作社。合作社在走访调研社员的前提下，召集4次社员全体会议，每位社员结合家庭特点提出发展意愿，经过充分协商，探索出一条农旅融合的发展路子，实现了成员利益与集体利益的有机融合。合作社充分发挥原来村庄的人力、资金、技术、土地等资源优势，争取到了原A村的水库经营权，打造稻虾共养、水生蔬菜，并发展文旅融合产业，资源得到了整合和统筹利用，实现了“天时”“地利”“人和”的结合，村庄集体经济规模不断壮大。合村并组后，新村集体经济在2021年实现收入16万元，一改合并前单个村庄经营连年负债的情况。“村庄事务不是政府事务，而是老百姓自己的事情，许多的共同需求需要通过自身的联合行动才能得到满足”，(16)靳永翥：《关系资本：贫困乡村公共服务提供机制研究的新视阈》，《东南学术》2009年第5期。资源整合是为村庄谋公共服务福利的基础，村庄公共资源与每位村民的利益休戚相关，需要每位村民充分地参与决策过程。当村民意识到自身利益的实现以合理地开发利用公共资源为前提，便会主动将自己归置于治理主体的角色，积极参与村庄公共资源的开发与利用，实现自发秩序。

其次，整合村级服务平台催化集体共识达成。为提高公共服务的供给质量，多数村庄将村民满意度作为基本服务理念与目标，在原有的“乡镇—行政村—村小组”的模式之下，以单独或者合并的方式设立了村级公共服务中心(站)，向居民提供行政服务和社会管理。A村设立的村庄综合服务站，主要负责上级政府部门下达的党政工作以及社会管理事务，集行政管理、政策咨询、便民服务和信息公开四项职能于一体。综合服务站不仅承担着计划生育、困难救济、劳动保障等7大类共69项行政审批事项的办理、呈报及咨询，而且还着力解决村民在生活缴费、就业创业、纠纷调解等方面的需求，有效提高了上级政策在村庄的执行效率，方便了村民生活。综合服务站自成立以来解决了村庄就业困难人员50多人的就业问题，并推动居民居家就业工作，在实现创收的同时，也方便了他们照顾家庭。村庄公共服务站的设置方便了村民办事，能够及时回应村民的利益诉求，在村民表达权利诉求之时，会形成文字与图像记录，由相应的人员负责监督事项的处理情况，以确保村民的诉求能够得到妥善处理。

农村综合性服务平台是实现社会源头治理的重要载体，强化了基层的责任意识，维护了村民利益和乡村公共秩序，提高了村民的公共服务满意度，更容易形成向心力。同时，通过共享公共服务，“农民彼此间构成了关系紧密的公共物品共享集体”，(17)仇叶：《基层服务型政府建设中的服务泛化问题及其解决》，《中国行政管理》2020年第11期。降低了集体共识达成的难度。

再次，信息整合构建了集体行动的社会基础。人工智能、大数据、云计算等信息技术在公共服务体系建设中的运用，提高了公共服务供给的精准性和科学性。A村充分运用现代信息手段，通过“互联网+村务”、微信群、微信公众号、手机APP等“互联网+”技术及时将村民民主议事、村级公共服务、社会管理和村庄产业发展等信息及时传递给村民，推进村级事务公开，调动村民参与村庄治理的积极性，并且有助于了解村情民意，向村民提供多样化、个性化、精细化的公共服务。当地政府开通了网上办事系统，通过打造“数据服务”“移动服务”“智慧服务”三大“利器”，使村民通过网络便可以办理宅基地线上审批、社会保险缴存比例变更、身份核查、劳动信息查询等事项，实现了技术创新赋能，推动了基层治理方式变革。

农村公共服务供给中通过整合现代信息技术，加快了信息资源共联共享，为农村公共服务现代化、农村治理转型带来了深刻变革。“信息化是中国工业化进程发展到信息时代的一次迭代升级，它为国家治理现代化和城市化提供了生产力和技术支撑。”(18)赵建：《城市化、信息化与国家治理现代化进程中的疫情防控与管理》，《人文杂志》2020年第5期。通过技术赋权，推动与村民生活息息相关的公共服务进入信息化通道，实现了公共服务与信息技术的深度融合，便于村民参与信息互动。通过信息互动“使得原本分散、孤立的个体农民成为镶嵌在不同群结构中的一员，并在群组互动中实现超越个人利益及其家户利益，逐渐培育出农民的公共意识与精神”，(19)陈明、刘义强：《交互式群治理：互联网时代农村治理模式研究》，《农业经济问题》2019年第2期。构建了集体合作的社会基础，不仅提升了公共服务的质量与水平，而且提高了治理水平，降低了社会运营成本。

通过资源整合、村级服务平台整合以及信息整合等整合机制的创新，扭转了已有体制制度绩效下降而导致的村庄公共服务供给效率不高的困境，推动以政府为逻辑起点的治理理念发生变化，使民众能够更为便捷地关注社会治理动向，自下而上地参与基层社会治理。另外，通过整合机制，不仅培育了村民的共同体意识，使他们成为自愿性合作的领头人和组织者，而且提升了治理主体的配合协作能力，降低了治理主体间的互动成本。

(三)信任建构与村民责任感培育

村民须依赖自治团体才能对公共事务进行有效治理，而自治团体的形成以社会信任为基础，“信任对于人们在一起工作以及加入团体组织是不可或缺的”，(20)[美]佛朗西斯·福山：《大断裂：人类本性与社会秩序的重构》，唐磊译，第52页。倘若村民之间的信任程度很低，那么自治团体便难以有序运转。

首先，村民间的良好信任是产生责任感的前提。合村并组实现了村庄规模化发展，但也降低了社会信任度，增加了村民间交往的不确定性。高效的公共服务对构建人与人之间良好的信任关系具有重要意义。通过矛盾预防与化解服务机制，从源头上预防、解决矛盾纠纷，有利于营造和谐的村民关系；通过打造各种健康有益的文体健康活动场所，重建了乡村社会的公共性，增加了村民间交流、沟通的机会；通过互助养老模式，加深了村民间的认同感。A村集成配套了村民生活中心、图书室、文化活动广场、健康绿道等公共服务设施，共占地96.7亩。这些公共服务设施让农民在享受现代文明的同时，增进了村民间的交流互动。A村每年都会在村民生活中心、文化活动广场举行传统节庆、文化下乡、民间艺术等文化活动，并不断创新活动形式，例如举办歌唱比赛、戏曲比赛、广场舞比赛、生活常识竞赛等团体比赛活动，吸引更多的村民参与其中，使他们在活动中增加互动，这些都是增进村民间信任度的有效举措。良好的信任关系可以增强个体的责任感，而责任感是村民为了他人利益主动约束自身行为的前提，“谁要是想赢得信任就必须参与社会生活，而且能够把他人的期待发展成为他自己的自我表现”。(21)[德]尼克拉斯·鲁曼：《信任：一个社会复杂性的简化机制》，瞿铁鹏、李强译，上海：上海人民出版社，2005年，第82页。信任能够唤起人们的责任感，将他人的期待转化为自己的行动，克服人际交往中的不确定性。

其次，村民对村两委的信任可转化为对集体的责任感。责任是一种精神力量，是将成员归置在一定社会位置的必要要素。对于共同体而言，责任是连接个体与集体的重要砝码，村民的社会责任感是他们参与村庄公共事务的基本条件，村民只有“意识到自己行为后果的责任，真正发自内心地感受着这一责任。然后他遵照责任理论采取行动”。(22)[德]马克斯·韦伯：《学术与政治》，冯克利译，北京：生活·读书·新知三联书店，1998年，第116页。A村村两委通过一系列提升村庄公共服务质量的举措，不断增进村民对村集体的信任感。例如打造的智慧养老服务平台，依托现代信息技术，让老年人享受慢病管理、康乐活动等各类服务，防止意外发生，提高了老年人的生活安全指数，降低了耄耋之年失去收入来源等风险对村民造成的潜在威胁，提高他们及子女抵御风险的信心与能力，使之产生对集体的信任感。此外，A村通过与村庄种植大户达成厕污处理利用协议，不仅避免了单个家庭处理厕污的麻烦，而且保护了村庄环境，提高了村民的幸福指数。这些均是增进村民对村集体信任与责任感的有效措施。公共服务是塑造社会环境的一种方式，有效的公共服务可使身处其中的村民对村庄产生信任，“对共同同意且共同经历的规则的信任是价值和利益相异的人群可能出现合作的基础”，(23)张静：《互不信任的群体何能产生合作：对XW案例的事件史分析》，《社会》2020年第5期。为村民共同体意识的形成创造了条件。

村庄治理效能的提高有赖于治理共同体的形成，仰赖村民充分且有效地参与。村民参与村庄公共活动的前提是他们对集体有归属感，具备公共意识与公共精神。优质高效的公共服务供给是从解决村民最关心最现实的利益问题入手，将多元主体联合起来，通过协同、整合、信任等机制，增进主体间的协调、信任和合作，对提升村庄整体性治理效能具有重要价值。

四、优化农村公共服务供给以提高村庄治理效能

农村公共服务的有效供给可以唤醒村民的主体意识、团体精神，推动着社会参与机制不断健全，有助于构建村庄治理共同体，回应合村并组带来的社会关系紧张等问题，达到社会安定和谐的总目标。

(一)优化项目资源配置，增强公共服务的精准性

农民是农村社会的主体，亦是公共服务的受惠主体，公共服务建设必须以农民需求为导向，体现他们的主体性价值。相对于农民的需求而言，公共服务资源是稀缺的，而农民的公共服务需求在不断增多、异质性不断增强，因此需要对有限的资源加以有效利用。

首先，推动公共服务资源向乡村倾斜。农村全面发展要求公共服务水平应与经济发展水平相匹配，推进农村公共服务建设是提高农民生活水平的有效之举。“十四五”规划纲要指出，到2025年基本公共服务均等化水平要得到明显提高。为实现这一目标，要采取针对性更强、作用更直接的举措，促进公共服务资源向乡村社会延伸。应通过转移支付、专项补贴、对口支援等手段，加大对农村教育、医疗、社会保障、养老等公共服务项目的投入力度，加快补齐农村公共服务的短板和弱项，逐步建立财力协调、标准统一的基本公共服务保障机制，实现城乡公共服务均等化。

其次，提高公共服务供给质量。节约公共服务成本，赋予农民知情权、参与权与表达权是前提。A村通过综合服务站以及“互联网+”技术等途径，结合农民的经济条件、家庭人口结构及社会保障等具体情况，及时综合分析研判村民的公共服务需求。在协商议事过程中，发挥村两委、村庄能人的影响作用，通过宣传、教育等手段，对村民进行思想渗透，改变他们的认知，极大程度上消除他们内心对私利的追求、对公共利益的漠视，促进公共合意的达成。对农民关切的内容依照其重要程度进行资源配置，优先满足绝大多数村民最迫切的项目，以提高公共服务配置的精准性，使其更具“服务性”，推进各类公共服务资源的合理布局、优化配置，更好地满足村民对美好生活的向往。

(二)构建社会组织承接公共服务机制，提高公共服务供给的组织效率

当前公共服务供给规模难以满足人们日益增长的公共服务需求，千方百计地扩大公共服务供给规模是弥补公共服务供给短缺的必然之举。由社会力量参与公共服务供给可以弥补制度、政策等方面的阙如，促进社会发展。社会组织自身的特性使他们提供的公共服务更贴近村民需求，是承接农村公共服务建设的重要载体。因此，应建立与社会发展相适应的社会组织体系，为社会组织参与公共服务供给提供便利，充分发挥社会组织的能动作用。

首先，丰富社会组织的类型，以满足农民不同类型的公共服务需求。社会发展呼吁社会组织发育，多类型并存的社会组织培育模式可以为社会提供全方位的产品与服务，满足民众的个性化需求。每类社会组织具有其特殊的性质和职能，根据当前农民对公共服务项目的需求，应加大公益性、互益性服务型社会组织的建设，大力发展公共教育、卫生、养老助老、环境生态、劳动就业、体育、中介服务、文化劳动、科技、心理健康、法律服务等公益性质的社会组织，例如发展为留守空巢老人提供帮助的组织以及为留守儿童提供学习辅导、智能培训的组织。

其次，提高社会组织的专业化程度，确保其能够为社会提供高质量的公共服务。相关从业人员的素质关乎社会组织的发展质量，社会组织提供公共服务的专业化首先要求对从业人员设置进入门槛，应从专业知识、态度、技能、动机以及对工作的认知等方面对从业人员进行选拔。同时，应加强对从业人员的专业技能培训管理，加大培训力度，帮助他们形成专业化、职业化的理念，更好突出自己的特色和特殊功能，进一步增强社会组织服务社会的能力。A村成立的“互助孝老促进会”是专门为老年人提供养老服务的社会组织，组织成员均为45岁左右的女性，专门为她们提供了老年人康养方面的技能培训。该组织重点解决村庄留守、孤寡、失独、重残、高龄等老人的养老问题，每天都会为他们准备免费的饭食、水果，对于有康复需求的老年人上门为他们提供康复服务。不仅让老年人得到了更为便捷实惠的照顾，而且开启了农村养老服务新模式，让在外打拼的子女无后顾之忧。

再次，规范社会组织管理，引导社会组织积极参与公共服务供给。社会组织管理的科学化是社会组织良性运行的关键，唯有科学化、规范化的管理才能保证社会组织能够持续地为社会提供服务和产品。第一，应为社会组织的创建、运行提供便利。政府应制定社会组织发展规划，完善社会组织体系设置，建立有资质承接公共服务事项的社会组织库。倡导成立社会组织并不意味着放宽社会组织的准入机制，政府应对社会组织所必备的设备、专业技术能力、内部管理制度等事项进行测评，只有符合条件的才对其进行备案登记，发放准入凭证。第二，完善社会组织的自律机制。社会组织的良性运行要求内部制度具有合理性、可操作性，政府可对社会组织的章程设置进行必要指导，强化章程在组织中的核心地位，协助社会组织建立有效的内部治理结构。第三，创新社会组织的监督机制。社会组织并非一个机械的机构，而是由具有主观能动性的人构成，人性的弱点有可能会降低规章、制度的约束力，基层党组织应督促社会组织进行信息公开，同时发动社会力量对社会组织的活动与行业规范进行监督，确保购买服务的质量。

(三)提升公共服务数字化水平，推动公共服务效能提升

加快推动农村医疗健康、文化教育、会展旅游等领域公共服务资源的数字化供给，是对农民赋权，促进集成并联、共享复用，提高乡村治理效能的有效手段。伴随着国家信息化发展战略在全社会的不断深入推进，农村公共服务信息化已经达到了一定水平，但与城市相比，依然存在较大差距。因此，要持续提高乡村公共服务数字化水平，促进基本公共服务保障水平优质均衡，提升治理能力和服务效能。

首先，通过AI等新型信息技术，推进基本公共服务进驻农村。实施“互联网+政务服务”进乡村工程，构建“省—市—县—乡—村”五级远程公共服务体系，形成纵向到底、横向到边、同步共享、整体联动的工作局面。开发政务服务客户端、公众号、微信小程序或在村庄设置办事终端等设施，实现生育证办理、农机具补贴、残疾证、残疾人生活补贴、独生子女身份审定等个人事项办理不出村，打通便民服务“末梢”，让村民在感受更便捷、更温暖的政府服务的同时，提升获得感、幸福感及对集体的归属感。

其次，建设城乡均衡的数字化医疗服务体系，强化农民健康医疗保障。医疗信息化是推动城乡医疗均衡化发展的有效手段。应加强乡村医疗信息化建设，打造乡村卫生信息平台，与上级医疗机构建立远程医疗协作关系，推进城乡医疗信息实时交互和远程共享，实现城乡医疗资源互补、协同与高效运行。同时数字化医疗还可以为农民的慢性病管理赋能。通过数字化医防模式，对慢性病患者进行统一管理，为他们提供预约、筛查、随访、健康教育等服务，让他们在农村便可进行慢性病治疗和康复服务。

再次，聚焦发展乡村“互联网+教育”，构建高质量的农村教育体系。教育不仅是巩固脱贫攻坚成果的推动力，而且也是为乡村全面振兴蓄力的推动力。加强乡村教育数字化创新发展，是缩小城乡教育差距，提升乡村教育主体地位的重要保障。应充分利用人工智能等信息技术推动乡村教育数字化转型，着力解决乡村教育数字基础设施建设薄弱、教育资源配置不均衡等问题，建立“云上学校”，整合各类优质资源，将城乡、校际、群体联结起来，通过远程辅导和在线直播等方式，把城市优秀教师等智力资源以近乎零边际成本输送到农村学校，这样不仅可以提高优质资源的利用效率，促进优质资源共享，而且能够破解农村教育优质资源匮乏的困境，提高育人成效。