抗战时期陕甘宁边区的医药卫生法制建设

武艳敏，王洪亮

(郑州大学 马克思主义学院,郑州 450001)

抗日战争时期，国内外环境复杂，边区形势不容乐观，边区的医药卫生法制建设面临严峻考验。在中国共产党和边区政府的领导下，通过不同渠道，充分调动一切积极因素，边区制定并完善了医药卫生方面的法律法规，提升了广大军民的卫生意识和健康水平，促进了边区医药卫生事业的发展，有效支援了中国共产党在敌后的抗战。关于抗战时期边区卫生防疫工作的开展和完善已有诸多论述，但是专门对抗战时期边区医疗卫生法律法规进行历史考察的较少。鉴于此，本文拟通过相关文史资料、人物传记、报纸和回忆录等史料对边区医药卫生法制建设进行力所能及的还原，以期展现在抗战这种独特的背景下，边区政府对医药卫生事业建设的贡献，亦为当今医药卫生法制建设提供一定的历史借鉴。

一、陕甘宁边区医药卫生法制建设的背景

在中国共产党进行边区建设前，陕甘宁地区经济文化十分落后，人民的健康和生命得不到保障。“由于缺少医药，在某些地区，婴儿死亡率高达60%，成人为30%。”[1]抗战时期，边区的医药卫生事业比第二次国内革命战争时期有了较大发展，各项建设得以开展，组织也更加健全。比如在医疗设备方面，“边区已建立了组织上和设备上相当完备的医院，能施行近代医学上的一般手术”[2]。这都有益于边区医药卫生法制事业的建设和发展。

(一)社会稳定，生产力水平提升

抗战时期，在党中央和毛泽东主席的领导下，边区获得了一个相对稳定的环境，成为当时诸多抗日根据地的典范。1936—1946年，边区迎来了和平建设的好时期，生产力水平显著提高，经济建设有了一定的发展，“全边区耕地面积，由8 186 300亩增至15 140 000亩，粮食产量由1 034 300石增至1 830 000石；棉花产量由1941年的508 131斤増至1946年的2 000 000斤；边区人民的生活，正走上丰衣足食”[3]。“据四五年的统计，边区二十七个县生产收入总计74 932 987元，占总收入的37%，这个数字还不包括生产的蔬菜，个人生产及一部分的肉食等。”[4]所以，生产力的提高不仅改善了边区人民的生活，有助于边区度过严重的财政困难，而且为边区医药卫生法制建设的实施提供了必要的物质条件。

(二)党和政府的重视，医药卫生领导机构健全

医药卫生事业不仅关系到人民群众的生命健康，更关系到党革命事业的成败。第二次国内革命战争时期，随着革命事业的发展，在党的领导下，根据地的医药卫生事业从无到有迅速发展起来。1933年初，毛泽东指出：“对疾病的预防和治疗要结合进行，要教育大家讲卫生。”[5]抗战时期，党的卫生工作在组织上更加健全，边区政府建立并完善了医药卫生领导机构。中共中央进驻延安后，于1937年1月设立中央总卫生处，又于10月在边区民政厅设立专门负责医药卫生行政工作的卫生科，加上原来的军委卫生处，边区就有了军委卫生系统、中央总卫生处系统和边区政府卫生系统三个医药卫生领导机构。这样，边区就形成了相对健全并完善的医药卫生领导机构，再加上相对稳定的政治社会环境，边区医药卫生法制建设有序推动并展开。

(三)文化发展，人民卫生防疫意识提高

旧社会留给边区人民的是文化发展的滞后，当地“多数人和农民一样都是目不识丁的文盲”[6]。由于缺乏基本的医药卫生常识，很多群众遇到疾病不是求医问药，而是烧香拜佛。鉴于此，边区政府从人民的健康出发，积极同民众的封建迷信思想及行为作斗争。首先，制定并颁布《军民卫生手册》《防疫须知》等卫生宣传手册，在群众中开展卫生普及运动。其次，边区政府通过实施成年补习教育和国民教育，以期建立面向大众的教育体系。由此，边区创造性地实现了从“文化荒原”向“文化花园”的转变，人民群众的文化水平和科学卫生意识得到显著提高。1944年白云峰撰文指出，边区窦家湾通过开展破除迷信、读报识字的工作，“如此清洁卫生，全村各户仍平安快乐，专心致力生产”[7]。边区文化建设的推进，人民卫生防疫意识的提高，为边区医药卫生法制建设奠定了思想基础。

二、陕甘宁边区医药卫生法制建设的内容

抗日战争时期，面对边区医药卫生资源不足的事实，在中国共产党的正确领导下，边区政府有效整合并分配现有的医药卫生资源，制定并实施了一系列医药卫生方面的法律法规，由点到面、由简到繁，建立了比较完善的医药卫生法制网络系统。

(一)基本法规

党和政府向来关心人民的健康，党中央进驻延安后，就积极开展卫生防疫工作。1939年1月，边区参议会通过了《建立边区卫生工作保障人民健康案》，指出“卫生保健工作，亟应建立；实行清洁运动，保证人民健康”[8]146，从而把边区医药卫生事业纳入法制建设的轨道。同年7月，边区政府制定《陕甘宁边区卫生行政系统大纲》，包括“陕甘宁边区政府民政厅设立卫生处，执行全边区卫生计划；边区卫生处按实际需要与可能，得设立训练班、药厂、休养所、医院等卫生设施”[8]22等十条内容，详细阐明了医药卫生事业在民族革命战争中的地位和作用，边区医药卫生的基本法也正式诞生，促进了边区医药卫生事业的发展。1941年5月，《陕甘宁边区施政纲领》正式颁布实施，规定边区政府要“推进卫生行政，增加医药设备，欢迎医务人才，以达减轻人民疾苦之目的，同时实行救济外来的灾民难民”[9]。边区的医药卫生事业被正式写入边区的根本大法，其法制建设也更加科学化和规范化。

(二)卫生防疫类

边区的环境卫生以及人民的卫生防疫意识直接关系到人民群众的健康水平，为此，边区政府先后颁布一系列有关卫生防疫的条例、规则和通知等，加强对边区传染病的管控，并积极在群众中开展卫生运动，倡导卫生公约。

1.卫生防疫法规。根据《大纲》精神，1939年7月边区政府颁布《陕甘宁边区卫生委员会组织条例》，指出“本会有检讨边区卫生行政设施计划，及督促边区卫生处实施之权”[10]215。同月又颁布《陕甘宁边区卫生处组织条例》，明确了卫生处保健科负责传染病的预防和检验事项。这样，卫生保健科就成为边区负责卫生防疫的具体行政机构。1942年6月，边区政府颁布《陕甘宁边区防疫委员会组织条例》，对防疫统计、环境卫生和宣传教育等进行详细规定，其中环境卫生方面规定了“关于各地水井、河水改良消毒及公共饮水站之设置管理事项；关于街道、公共场所及各机关清洁之督促管理事项；关于防鼠、扑鼠设施之计划及督促奖励事项”[10]257-258等十条内容，明确了卫生防疫工作的组织、宣传、奖励等事项，边区防疫委员会也能够根据规章制度统一管理边区防疫工作。

2.传染病管理。1942年5月，边区政府颁布《陕甘宁边区防疫委员会管理传染病规则》，对10种常见的传染病进行了分类，并规定：“凡发疫病之地区，均应实行必要之健康检查，扩大卫生宣传，推行预防注射，厉行清洁。”[8]150-151边区传染病管理工作逐渐走上有章可循的轨道。由于边区1942年入冬以后呼吸、消化系统等传染病发病例数增加，1943年1月，边区防疫委员会先后颁布《为防止急性呼吸传染病的通知》和《为防止回归热及斑疹伤寒的通知》，要求边区各机关团体因地制宜进行救治，并对病人及时隔离治疗，避免传染，减少边区疫病的危害。1943年6月初以来，伤寒、痢疾、腹泻等病在边区陆续出现，并有逐渐增加的趋势，6月10日，中央卫生处颁布《为预防伤寒痢疾急性胃肠炎的紧急通知》，规定“凡有发热的、泻肚的、拉痢的病人马上隔离”[8]154。同时，针对小儿痢疾与腹泻肠炎难以治疗的问题，中央卫生处在同日颁布《为预防小儿痢疾和腹泻肠炎的通知》，指出要注意“喂孩子的碗筷，在吃饭前要用开水煮过。小孩子吃手、玩土、在地上爬等恶习应该绝对纠正，饭前必须洗手”[8]154-155等7条规定。

3.群众卫生运动。为扩大卫生防疫工作主体责任的范围，保证人民身体健康，1943年6月，边区政府颁布《延安市公营商店防疫公约》，针对延安公营商店制定了“保证自己住宅周围十丈内没有死鼠及其它兽尸；保证自己门前院内每天扫洒一次”[8]155等十条公约。这样，边区政府就从实际出发，提出“预防为主，医疗为辅”的卫生防疫方针。1944年10月，针对一些同志存在脱离人民的观点，毛泽东在《文化工作中的统一战线》中明确指出：“我们必须告诉群众，自己起来同自己的文盲、迷信和不卫生的习惯作斗争。”[11]11月，边区政府批准通过《关于开展群众卫生医药工作的决议》强调：“为扑灭大量的疾病死亡，第一项重要的工作就是普遍开展卫生运动。医疗工作是卫生运动的后盾，也是推广卫生反对迷信的有力促进者。”[12]这就在群众性的卫生运动中抓住了中心，创造了典型，推动了边区医药卫生事业的发展。

(三)医政药政类

医药、药品关系医疗卫生工作的实施效果，边区政府高度重视制药厂、相关技术人员、医药供应和使用等方面的制度建设，并积极实施中西医结合的方针，推动国医科学化。

1.医药管理。1939年11月，边区政府颁布《关于卫生保健工作的决议》，规定：“有计划有步骤地发展医药，研究中药。发展制药厂，设立医药合作社，增设各地卫生所，以发展医疗工作。”[10]217边区医政和药政事业也有章可循。1940年3月，完善修改后的《陕甘宁边区保健药社暂行章程》正式颁布实施，规定了保健药社的宗旨是“为发展地方医药卫生事业，受各卫生机关及制药厂之委托，推销中西药品器材。并采集中西药材原料，尤其提倡采集土产药材，以利保健工作”[10]219，做到中药科学化，也解决西药品缺少的问题。随后，边区又颁布《陕甘宁边区卫生材料厂暂行章程》，规定卫生材料厂的任务是“为克服困难期间边区医药品困难，采取中西药材尤其土产药材加以化验制造，使中药提高到完全科学化，以发展边区医药事业”[10]229。为保障人民健康，1942年3月，边区政府又颁布《关于收费免费办法的通令》，规定“如系抗日军人家属，则概予免费诊疗。如系灾民难民及家境贫苦者，经当地政府负责查明，给予免费介绍信”[10]253。这说明边区政府不仅仅考虑到抗日军人家属的健康，也兼顾到底层穷苦人民的健康，做到了以人民群众为中心开展医药管理工作。

2.中西医结合。为进一步发扬我国传统的国医国药，1940年6月，边区政府颁布《陕甘宁边区国医研究会简章》，明确研究会的宗旨是推进国医科学化，裨益边区人民健康，促进边区医药卫生事业的健康发展。1941年11月，研究会在讨论制定1942年的工作计划时指出：“成立研究室，着重边区产药研究；组织国医门诊部，便利人民遇疾急救，邀请在延会员著名国医轮流诊治。”[13]为了继续改进国医国药，保障人民健康，鼓励中医更好地为群众治病，1943年3月，国医研究会在《国医国药奖励优待条例(草案)》的基础上颁布《国医国药奖惩条例草案》，明确了“医士自营药铺有热心社会卫生及防疫工作者，医士药师有创造灵效药方及著作者，得由政府奖励之”[10]294，促进了中医事业的发展，使国医研究会工作得以顺利开展。1944年12月，边区政府副主席李鼎铭号召：“西医不轻视国医的非科学，国医没有自恃几千年丰富经验妄自尊大，而能互相尊重、互相学习，要做到密切的合作是有前途的。”[14]随后，1945年2月边区政府成立了中西医药研究总会，5月颁布了《中西医药研究会暂定组织简章》，明确中西医药研究会以宣传边区卫生医药工作，减少因疾病而死亡为任务，从而促进了边区中西医药人员的合作和交流，推动了边区卫生医药事业的健康发展。

(四)医学教育类

由于战时前方需要大批技术优良的医务人才，医学教育工作就显得尤为重要。1939年12月边区政府颁布的《关于卫生保健工作的决议》就规定：“各县应选派识字的青年，送到卫生学校学习，以造就卫生干部。”[10]217为了进一步弥补边区卫生事业的落后，1941年1月，边区政府正式颁布《陕甘宁边区政府为抽调人员学习兽医和卫生工作的训令》，决定从1月到4月在各县区抽调卫生人员、农业学校学生和边区党校政学院学生等共计1 220人学习医药卫生知识，并规定了学员的资格以及毕业的去向。1943年5月，中共中央军委颁发《关于卫生部门中的教学问题的通令》指出：“为配合整个军队建设，其教学方针，应以军队卫生勤务学、近代之医疗技术为主要课程，从事军医建设，适应战争需要。”[10]295抗战时期，边区政府还通过创办医科大学、边区医校和西北医专来普及医学教育，并通过举办医药训练班、护士班来培训医药人才。1944年10月，当时分管组织和财经工作的李富春指出：“解决医生问题，以县为单位训练中医，提倡医生带徒弟。政府举办医药学校，附设于医大，医大本身也需要扩大。”[15]总之，边区的医学教育规章制度的建设，不仅为当时医药卫生战线输送了大批技术骨干，也为我国后来医学教育的发展提供了宝贵的经验。

三、陕甘宁边区医药卫生法制建设的时代特征

抗日战争时期陕甘宁边区的医药卫生法制建设有其特殊的环境和条件，“一方面，与社会主义的法律相区别；另一方面，又与欧美日本一切资本主义的法律相区别”[16]。但这个时期边区制定和实施的一系列医药卫生法规，是边区法制建设的重要组成部分，成为新民主主义时期中国医药卫生法制建设的鼎盛时期。

(一)以实事求是为根本的历史特色

“调查研究，实事求是，是马列主义、毛泽东思想的活的灵魂，是我们党的思想路线，是我们一切工作的根本指导思想。”[17]56抗战时期边区医药卫生的法制建设自始至终都坚持实事求是的原则。1939年1月，边区政府通过了《建立边区卫生工作保障人民健康》法案，基于边区实际的医疗卫生水平，该法案提出要提高人民群众的卫生防疫知识，因而成为边区医药卫生法制史上实事求是的典范。1939年12月，边区政府通过《关于开展卫生保健工作的决议》，在充分肯定边区卫生保健工作的基础上，又指出了边区卫生工作的不足之处，继承和发扬了实事求是的精神。1941年5月，边区政府要求“卫生工作，卫生处应与政府召开联席会议，共同商讨，有计划地限期做到，并作定期的卫生大检查”[18]。边区政府这种关心人民群众健康，切实调查卫生工作中遇到的问题的工作作风，赓续着党“解放思想、实事求是”思想路线的精髓，使边区的医药卫生立法工作基本立足现实，做到了立法有据、执法可行。

(二)以服务战争为主题的时代特色

“新民主主义革命的性质，决定了革命根据地法制必须以反帝反封建为中心内容。”[19]抗战时期，边区政府在立法、执法和司法过程中都是以团结抗战为主题，边区医药卫生方面的法律和法规作为边区法制建设的重要组成部分也不例外，具有鲜明的民族性，以服务抗战为目的。1937年3月，延安市开展卫生运动周，毛泽东指示“注意卫生，健康身体，就是增加国防力量”[20]，阐明了医药卫生工作在民族革命战争中的地位和作用。1939年4月，边区政府颁布《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，其中就有“实行男女平等；实行普及免费的儿童教育；优待抗日军人与工作人员之家属；保育儿童；抚恤老弱孤寡”[21]等规定，进一步明确了边区卫生法制建设以拥护团结、坚持抗战、争取最后战胜日寇为目的。1941年11月，李富春指出：“今天，在延安，在全中国讲求卫生，发展卫生运动，使新中国的新人不仅具有铁的意志，而且具有坚强不拔的体魄。这，有着严重的军事意义。”[22]从而肯定了医药卫生工作在整个抗日战争中的地位和作用。总之，边区医药卫生法制建设推动了边区医药卫生事业的发展，提高了边区军民的健康水平，对争取抗战的胜利有着不可取代的作用。

(三)以人民群众为中心的实践特色

“法源在于人民。”[23]边区医药卫生法制建设不是边区政府闭门造车形成的，而是在人民群众卫生运动的实践经验基础上逐步形成完善的。1939年1月，边区通过了保障人民健康的提案，在经过边区政府委员和民政厅的热烈讨论后最终制定并实施。1943年傅连暲也指出：“卫生工作也要有群众观念及群众路线，卫生工作如果脱离了群众，一定是做不好的。”[24]1945年4月，毛泽东在《论联合政府》报告中进一步号召“应当积极地预防和医治人民的疾病，推广人民的医药卫生事业”[25]。此后，边区各级医疗卫生单位遵照党中央和毛主席的指示，时刻以人民的生命健康为己任。1945年7月，刘景范就强调：“要组织更多的医疗队、助产队和工作组更广泛地到农村中去，而且要在和群众联系及工作深入上更向前推进一步，克服尚存在于个别医务工作同志头脑中看不起群众的观点。”[26]总之，边区的医药卫生工作面向工农群众，不仅普及了卫生知识，提高了人民健康水平，而且推进了医药卫生法制建设的步伐。

(四)以自力更生为精神的价值特色

“边区制定法律，把立足点放在自力更生的基础上，主要依靠边区人民自己创造。”[17]64这种自力更生的革命精神始终贯穿在边区各级卫生组织和全体卫生人员之中。1938年，抗日战争进入相持阶段，边区各种药品和医疗器械极其匮乏，党中央和毛泽东主席针对当时的形势，号召边区军民自己动手、丰衣足食。1940年3月，边区政府颁布《陕甘宁边区保健药社暂行章程》，规定保健药社要“提倡采集土产原料器材，供给各卫生机关，克服战时困难”[10]222。为此，边区广大医务工作者发扬自力更生、白手起家和艰苦创业的精神，1940年光华制药厂先后制成退热散、疟疾丸、平胃丸、保婴丹等药物，极大地解决了民众的缺药问题。在自力更生的基础上，中国医科大学于1945年圆满完成了破伤风类毒素和抗毒素的研制任务，毛主席发贺电说：“你们在后方研制成破伤风类毒素和抗毒素，也等于打了一个大胜仗，大大鼓舞了指战员英勇杀敌的士气。”[10]205总之，边区的医药卫生事业依靠自力更生、艰苦奋斗的精神，不避艰难险阻，发挥大家的智慧，解决了边区医药品不足的问题，推动了边区医药卫生法制建设的进程。

四、结语

抗日战争时期，在党的正确领导下，边区的医药卫生法制建设坚持从实际出发，以人民为中心，在基本法规、卫生防疫、医政药政、医学教育等方面都取得了诸多成绩，其在凝聚和保障抗战力量的同时，对改善边区卫生环境、提高人民健康水平、促进边区医药卫生事业发展等方面都起到了积极的作用。由于当时法律人才稀缺，立法者经验不足，加之战争年代形势的瞬息万变，往往因事立法，形成了各种单行的医药卫生法律法规，其立法技术和立法水平也有待提高。但我们不能因此否定其对中国医药卫生法制建设的积极意义，新中国成立以后确定的“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”的全国卫生工作四大方针就是在这个时期逐渐形成的。所以，抗战时期陕甘宁边区医药卫生法律法规的制定和实施，丰富了马克思主义的法律观，奠定了新中国医药卫生法制建设的基础，也为现今我国的医药卫生工作提供了诸多有益的历史借鉴。