失独老人社会保障的存在问题和对策研究

肖 娅，程 盈

(广西大学，广西 南宁 530000)

一、引言

20世纪70年代施行的“计划生育”作为我国特殊历史背景下的生育政策，在很长一段时期内有效控制了人口，稳定了国内经济增长水平。然而，政策的推行使得在以独生子女为核心的家庭结构兴起的同时带来了新的问题——“失独老人”的产生。随着人口老龄化的加剧，切实保障失独老人的晚年生活已成为一项不可回避的社会问题，亟待解决。

文章通过对失独老人社会保障现状的分析，从理论和实践层面入手，提出完善法律法规、推进有关保险服务、运用“以房养老”模式等多项具有针对性的对策。

二、失独老人社会保障现状

(一)理论层面

1.已有宏观措施不足

文章通过国务院、各级政府等的网站，搜寻得出116部有关“老年人”“养老”的法律、部门规范性文件、地方性法规(截至2021年3月17日)。总览我国有关失独老人社会保障的政策措施，可见以下特点:一是在国家法律法规数据库、各省市的生育管理条例中，涉及失独老人的条款很少(表1)，国家目前并没有针对失独老人这一特殊群体设置专门性的社会保障条例或规章制度；二是已有的条文分布零散，缺乏体系化与完整性；三是参与主体多以政府为主导，社区为依托，社会组织为补充，缺乏多重主体协同参与；四是政策覆盖面较广，从身体医疗保障到补助金到精神慰藉均有涉及，但程度较浅，政策落实不到位，未实现预期效果。

表1 已有涉及失独老人法律法规的整理 单位:部

2.学者建议创新不足，缺乏实证分析

(1)总体趋势。基于中国知网(CNKI)数据库，以“失独老人”“社会保障”为关键词对始刊载于2012年至今的期刊进行检索，得到105篇学术期刊(截至2021年6月22日)。以上述学术期刊为限，可明显看出我国学者关于失独问题的研究总体呈现出三个阶段，即萌芽期、爆发期和波动期，自2012年起相关文献开始刊载且数量逐步上升，到2015年所刊载文献量达到顶峰，自2016年以来，相关研究呈现波动态势，但整体呈下降趋势。

(2)主要内容。本文将学者所提建议与马斯洛需求理论中的生理、安全、社交、尊重和自我实现五种需求相嵌合，以马斯洛需求理论为主要脉络，从生活保障、身体健康、精神慰藉、法律和继承、生育、收养五个层面对105篇学术期刊进行整理分析(图1)。

图1 学者建议整理

从上述五个层面可见学者对失独老人的社会保障方面的研究较为全面，在各个层面都有所涉及，并提出了建议措施。其中，于身体健康层面所提措施数量最多。

但本文研究发现:近年来学者提出的对策多缺乏创新性，出发角度与解决措施有重复。多从精神领域与经济角度着手，主要集中在加强精神慰藉和提高社会保障金、养老金等。所提措施大多局限于前人的研究成果。有针对性的专业领域研究较少，研究不够深入，大多从宏观角度展开论述，缺乏微观层面的具体指引。多数研究者仅将目光停留在制度建设及财政支持等共性方面，缺乏细节角度的研究支持。

理论与实践的结合不足，大多从理论角度出发提出解决措施，真正介入失独老人群体的研究较少，由于缺乏与实际的结合、缺乏实证分析，失独老人的真实生活现状与需求没有得到真正的挖掘，导致提出的对策缺乏可实施性。

(二)实践层面

本文为进一步发掘失独老人社会保障存在的问题，采取线上与线下相结合的方式展开研究。线上发布网络问卷、进行访谈等，初步探询社会对失独老人的了解程度和相关看法；线下选取广西率先步入老龄化社会的城市之一——柳州市，展开实地调研工作，深入老年人群体，详闻其真实需求，发现以下问题:

1.宣传不足，大众关注度低

笔者于2020年疫情期间发布“广西失独老人社会保障相关问题”网络调查问卷，初步了解大众对失独老人的认识情况。截至2020年4月28日，搜集到307份有效问卷。其中问题之一是“在没有跟您解释失独家庭之前，您对此是否有了解”，对所获数据进行分析，可知(图2)仅有8.15%的受访者表示在对其解释失独家庭之前，对失独家庭了解得比较详细；大多数受访者对失独家庭并不了解或了解得较少。结合笔者于2021年3月前往广西柳州市的调研情况，在所分发的线下调查问卷中仅有20%的受访者表示其知晓失独老人所指含义，80%的受访者不知失独老人是何意，或对失独老人概念倾向理解为“独居的老人”“子女在外打工的留守老人”等。

图2 受访者是否了解失独家庭

综上所述，大多数人对失独老人、失独家庭并不了解或了解较少，以此反映出对“失独老人”的宣传甚少、普及度不全，以至大众对失独老人本身及问题缺少关注度。

2.养老产业专业人才供给匮乏，专业素质参差不齐

据笔者了解，«广西健康养老产业发展专项行动计划(2019~2021年)»就广西地区健康养老产业人才的培养和开发提出了专业院校学科支持、开设养老服务专业或相关课程、推进养老服务业人才的培训等措施。然而在调研访谈中，笔者通过与“失独”公益组织者以及“失独者”进行交谈发现，在广西柳州地区尽管目前成立了如“博爱之家”等失独老人服务中心，但从事失独群体公益的专业人士仍十分匮乏，失独老人在面临急需照护的情况时，本应寻求志愿服务队的帮助，而志愿者服务队成员来自社会各行业，专业护理水平参差，失独老人的照护体验感好坏参半，需求难以及时得到满足。

3.失独公益组织匮乏，发展迟缓

笔者在调研过程中通过与“广西博爱特殊空巢老人服务中心”负责人交流了解到以下三点结论:第一，当下各类公益组织虽繁多，但针对失独群体的公益组织却较为匮乏；第二，相关公益团体孵化过程中缺乏政府支持，“失独”公益的发展前景不明朗；第三，在失独公益践行的过程中，存在些许助老措施与失独公益衔接较弱的情况，如在实施以“低龄存时间，高龄换服务”为主要特征的时间银行互助养老模式中，由于过于注重格式化服务流程，出现了低龄失独老人服务时长难以认证的现象。

三、完善失独老人社会保障问题的对策

本文理论与实践相结合，基于现有政策、学者建议及调研实况，就失独老人社会保障方面的不足之处提出对策加以完善。

(一)理论层面

1.完善法律法规

立法作为宏观指导，对开展失独老人社会保障方面的工作具有重大的影响力和意义，我国立法机构应重视法律缺位、规定不明、执行力不强等问题，完善立法，构建失独老人社会保障方面的法律体系。

首先从现有立法入手，提升法律效力层级，在人口和计划生育法、婚姻法、老年人权益保障法、精神卫生法等法律中明确失独老人的法律地位，增加有关失独老人的法律条款。在内容上，应增加对失独老人心理、身体健康层面的关注，对于已有法律条款当中不清晰、不明确的规定，应结合实际情况予以细化。同时可以参照“三无”“五保户”的供养或扶助的相关规定，结合失独老人这一特殊群体的养老需求，就其供养或者救助问题以专章或者专节的形式做出专门性规定。

其次考虑通过完善、修改现有法律是否能够切实满足失独老人的需求，若仍不能满足其需求，可以根据实际情况直接制定新的相关条例与法规。

2.推进有关失独老人社会保障的保险服务

保险作为社会生产和社会生活“精巧的稳定器”，在完善社会保障方面有着自身价值。针对风险群体“失独老人”，本文认为可以在已有的针对失独老人需求的保险产品的基础上，以政府为主导，颁行相关政策，引导保险公司开发有关失独方面的新的险种。

(1)推进独生子女意外险与失独老人养老保险相结合的综合模式。将保险服务对象划分为“未失独者”“已失独者”两类。对于“未失独者”，政府与保险公司合作，由政府作为购买主体为“未失独者”购买独生子女意外险，当意外(独生子女伤亡)发生后，商业保险机构按照保险合同内容对失独者进行理赔；“已失独者”，政府作为购买主体为其购买失独老人养老保险，使商业保险与社会养老保险共同发挥作用，为失独老人的养老生活保驾护航。此外还有提前预测“未失独者”可能面临的风险；保障“失独者”的养老生活。

(2)借鉴美、德国经验，增加税收的筹资渠道，开征社会保障税或从个人所得税等划分一部分补充到养老保险基金，以作为保险资金来源。

3.开拓“以房养老”模式

面对多数失独老人存在无人照料、缺少经济来源、房屋无人继承的现实状况，从切实际、易践行的角度出发，结合民法典，创新开拓“以房养老”模式。

本文所指“以房养老”分为两种模式。其一是“老年人住房反向抵押养老保险”，即于2011年由中信银行正式提出的模式，含义为老人以自己的住房为抵押，与保险公司签约，由保险公司向其提供双方约定的养老资金，老人过世后，保险公司获得抵押房产的处置权，将房产处置所得抵扣养老保险相关费用后，剩余金额返还给老人的继承人；其二为以民法典第三百六十六条规定为法律依据，基于居住权——此一新型用益物权的“以房养老”模式，即失独老人与房屋中介公司签订标的物为失独老人所有房屋的买卖合同，提前向房屋中介公司出售房产，在失独老人在世时通过合同在其房屋设置居住权，失独老人可以在其房屋继续居住，房屋中介公司定期支付资金给失独老人，在失独老人去世后房屋中介处置失独老人名下房产并扣除提前支付予失独老人的费用后，将剩余资金返还给老人的继承人。

此两种模式基于的法律依据、权利的转移时间和种类不同，但其操作模式基本相似，即通过设置抵押权或者居住权，令失独老人提前获得资金并同时可以居住在其原有房屋内。补充失独老人在世时经济方面存在的不足，在老人去世后处理房产。同时解决失独老人在生前照料与去世之后遗产处理的两大问题。

4.建立“一对一”帮扶机制

以社区居委与农村村委“一对一”介入的方式，整合城市农村的各种医疗、人才等资源，增强社区与农村村委的联系、加强工作往来。形成“双向选择联系”“三项服务联动”，力促乡村卫生院(所)的医护人员与社区医院的医护人员互通互助、居委社会公益活动与村委公益活动融合开展、社区养老模式与村委养老模式对接。以社区居委带动农村村委关于失独老人社会保障的发展。对村委不能解决的问题，及时与对应社区沟通对接，形成“一对一指导”“一对一反馈”。

(二)实践层面

1.加强“三个阵地”宣传工作，提高公众知晓率

为进一步提高社会群众对失独老人群体的知晓率，让失独老人为更多人所了解，必须紧密加强“三个阵地”的宣传。一是媒体宣传阵地。充分利用“微信、微博、今日头条、抖音”和手机短信等新媒体，向社会公众宣传失独老人，提供给社会群体了解的窗口。二是服务窗口宣传阵地。在居民委员会、村民委员会、社会保障局大厅等单位布置宣传展区，摆放相关展板，加挂宣传标语和挂图，让前来办事的社会群众有了解的途径。三是公共交通宣传阵地。充分利用人流量大的车站、地铁站的LED屏，播放广告片段、展示宣传标语等。做好宣传思想工作，引导人们更加全面客观地认识失独老人群体。

2.创新参与主体，发挥选调生、定向医学生的积极作用

针对从事失独群体公益的专业人士匮乏的状况，可将现有选调生、定向医学生政策与失独老人相衔接，将基层各区域失独老人纳为选调生、定向医学生重点服务对象之一，创新参与主体。选调生在基层发挥积极作用的同时，将辖区内失独老人社会保障问题作为工作要点之一，主动参与失独老人群体服务活动，开展民情调研；定向医学生在基层医疗卫生机构全科医疗岗位服务的同时，将各村失独老人身体健康问题作为工作重点之一，定期为失独老人开展体检活动、开通看病“绿色通道”，同时与从事失独群体的志愿服务组织等联系沟通，开展照护失独老人的护理讲座等，指在提升志愿服务专业人员的护理水平。

3.集合社会失独公益服务组织与高校志愿服务组织的力量

在失独公益方面，采取迂回措施，旨在改变政府对失独群体的模糊态度。力促社会失独公益服务组织之间、社会失独公益服务组织与高校志愿服务组织之间结成合作关系，相互交流公益团体孵化、发展经验，借鉴时长认证方法，同时，联合志愿服务平台整合社会及地区高校的志愿力量，注重失独老人的特殊性，针对失独老人设计专属志愿项目，进一步发展失独公益服务活动。集合各个公益服务组织的力量，在取得一定成效后与政府磋商，采以长时间战线改变政府对失独群体的态度。

四、结语

笔者通过梳理现有政策措施、学者观点及调研实况，分析失独老人社会保障所存的普遍性问题，可见当下失独老人社会保障问题的推进举步维艰。在三孩政策出台与生育观念转变的当下，“政策性失独老人”似乎已经成为“历史产物”，然而失独老人的问题解决的意义绝不止于解决旧政策的遗留问题，同样对未来即将可能出现的“选择性失独者”具有深远的借鉴意义。由此，为了使失独者能够安享晚年，政府和社会都应持续关注这一问题，探索解决失独老人社会保障问题的更好方案。