社会组织参与居家养老服务研究述评

黄文艺，许 哲

(四川轻化工大学法学院，四川 自贡 643000)

截至2020年末，我国60岁及以上人口为26402万人，占总人口的18.70%。我国养老服务事业面临严峻挑战。此时，社会组织的参与为我国养老服务事业探索出了一条新的道路。十九大报告中也对养老重要地位进行了阐述，指出社会组织的参与有利于促进养老服务社会化，形成社会治理新格局。本文通过文献回顾，总结了学者关于社会组织参与居家养老服务的研究成果，梳理了近十年的研究概况，并对社会组织参与的优越性、制约因素及改善措施进行了归纳，为推进居家养老服务领域的研究提供一定参考。

一、社会组织参与居家养老服务的研究概况

在中国知网(CNKI)、万方两个数据库中，笔者以“居家养老”和“社会组织”为关键词进行主题检索，目前可查询到的相关文献分别为1430篇、471篇，其中在CSSCI中共检索到83篇文献(检索时间为2021年4月26日)。通过对文献的检索，发现出现频次最多的五个主题词分别是居家养老服务、政府购买、社会组织、社区居家养老、社区养老。

从图1来看，2011年至2017年发文数量总体呈上升趋势，2018年至今发文数量总体呈下降趋势。通过对相关文献的整理分析，发现“十二五”规划期间学者的研究主要集中于社会组织参与居家养老服务的运行机制、问题及对策方面，2018年以后的研究重点开始转向社会组织如何更好地参与居家养老服务，以及居家养老服务标准体系的建立上。

图1 2011~2021年“社会组织”＋“居家养老”发文趋势

同时，我国关于社会组织参与居家养老服务的研究存在着“城乡差异”(图2)。对比城市地区社会组织参与居家养老服务的文献数量，研究农村地区的文献数量明显更少，城乡地区社会组织参与居家养老服务的研究不均衡问题尤为突出。综上，目前学界对于社会组织参与居家养老服务的研究还存在着研究数量较少、城乡地区研究失衡等问题。

图2 2011~2021年城乡地区社会组织参与居家养老服务文献数量统计(截止日期:2021.04.26)

二、居家养老服务中社会组织参与的优越性

社会组织作为政府主导下解决养老问题的助推器，在居家养老服务的供给中发挥了重要作用。目前，学者对其优越性的讨论有以下几点。

首先，社会组织的参与能够弥补政府在服务供给方面的不足。政府在居家养老服务过程中其作用至关重要，但是仅靠政府是远远不够的，在某些情况下也存在“政府失灵”的情况。在此背景下，社会组织的参与能够对政府的供给进行有效补充，帮助解决“政府失灵”的问题。志愿者的参与一方面能够降低居家养老服务的人力成本，有效缓解政府压力；另一方面能够有效补充在家庭、市场养老服务方面的功能性缺失，有助于为老年人提供个性化服务，满足老年人的多样化需求。

其次，这一模式可以有效提高服务供给效率，降低服务成本。在居家养老服务过程中，政府受自身体制机制的影响，其供给效率明显低于市场。因此，在居家养老服务中引入社会组织可以促进有效竞争，提高供给效率，降低服务成本。同时，由于社会组织具有灵活的应变能力和强烈的社会责任感，其参与可以协调各方利益，促进养老资源有效整合，解决政府提供养老服务效率较低的问题。

最后，这一模式有利于促进养老资源有效配置。社会组织作为市场主体的一员，在居家养老服务可持续发展中发挥着重要作用。社会组织的参与不仅有利于引入社会多方力量，拓宽资源流入渠道，还有利于整合养老资源，实现养老资源配置最优化、利用最大化。

三、社会组织参与居家养老服务的制约因素

由于社会组织参与居家养老服务在我国的发展时间短、覆盖范围小，尚停留在初步探索阶段，在发展过程中还存在许多不足。

(一)从政府主体角度分析

1.缺少法律保障及政策扶持

目前，我国已发布的«社会组织登记管理条例»等文件中仅对社会组织的管理进行了单方面的阐述，对于社会组织参与居家养老服务并没有出台具体的法律法规，已经出台的有关社会组织和居家养老的政策文件也难以使居家养老服务形成与经济发展相适应的长效发展机制。从实践的角度出发，居家养老服务事业相关法规政策的实践中存在政策表面化、监督缺失等问题，无法为社会组织参与居家养老服务提供有效的法律保障。

2.监督和评估机制不完善

目前，我国政府在社会组织参与居家养老服务的过程中，关注的重点主要放在前期资金的投入以及服务内容的完善上，而对监督与评估并没有引起足够的重视，评测监管机制尚处于一个相对模糊的状态，而不健全的监督机制会对社会组织参与居家养老服务的有效性造成直接影响，尤其是当监督信息不对称时，社会公众对社区居家养老服务工作监管渠道闭塞、匮乏，难以有效、及时地向各级部门反映意见。虽然政府与其签订的服务合同中包含评估和监督的内容，但未确定明确的评估标准，缺乏可操作性。

(二)从社会组织自身角度分析

1.供给能力不足

社会组织参与居家养老服务这一模式的发展不能仅依靠政府和社会，想要更好地发展还需不断提升自身的服务供给能力。但目前社会组织普遍存在着人才大量流失、专业服务人员缺乏的问题，同时也存在着服务人员素质低、专业能力不足等问题。这些问题的存在会使所提供的服务的质量受到影响，同时也会制约社会组织的可持续发展。

2.资金匮乏

资金是社会组织生存和发展的基本前提和重要保证。目前我国社会组织参与居家养老服务的资金主要来源于政府财政，而仅依靠政府财政难以维持居家养老服务长期有效的运行。社会组织虽然也有企业和个人的捐助、成员会费以及服务型收费等其他资金来源渠道，但是他们给社会组织带来的资金投入微乎其微。另一方面我国缺乏健全的捐赠税收优惠政策，导致社会主体对社会组织的捐赠意愿不高，这在一定程度上也影响了其资金筹集的渠道、规模等。资金的匮乏将直接影响到社会组织中服务人员数量、在岗培训、基础设施建设等，进而影响到专业化水平及其服务质量的提升。

此外，老年人及其家庭与第三方机构等也会对社会组织参与居家养老服务产生影响。受传统养老观念影响的老年人及其家人对社会组织提供的养老服务难以认可，也就影响着老年人在服务中的参与程度和参与积极性。另外，王浦劬等学者分析了政府购买公共服务的四元主体框架，认为第三方机构需要提供专业性与独立性的评估，以保障服务质量。由此可见，对社会组织的评估不足会直接影响其提供的服务质量，会在一定程度上制约社会组织的发展。

四、社会组织参与居家养老服务的对策建议

社会组织参与居家养老服务这一模式为缓解我国政府财政压力、提高居家养老服务质量起了重要作用，但由于其尚处于探索阶段，故仍然存在着诸多问题，学者们主要从以下两个角度出发提出解决措施。

一方面，从政府主体的角度出发，政府应该扮演好引导者和指挥者的角色，为社会组织发展营造良好的运作环境。第一，加强合作。政府应与社会组织共同构建起合作共赢的契约伙伴关系。为此，政府可以与社会组织建立起地位平等、互信互通、相互依赖的居家养老服务合作供给机制，二者分工合作、互为补充，共同为老年人提供高质量、专业化的居家养老服务。第二，建立健全相关法律法规，为社会组织参与提供良好的制度与政策环境。政府应扮演好“服务员”的角色，优化营商环境、提供税收优惠、政策支持等，刺激社会组织承接政府购买居家养老服务的欲望，并提升他们抗击风险的能力。第三，完善监督评估机制，促进服务公开透明。为此，应该组建一个以政府为主导，社会组织、群众共同参与的监督管理队伍，对社会组织参与的整个过程进行审核监督，保证居家养老服务健康发展。同时，构建购买者、受益者和第三方组织机构的多元评估机制，最大限度地确保服务品质的持续稳定。

另一方面，从社会组织自身出发，可以加强自身建设，扮演好供给者角色，为老年人提供更优质、更高效的居家服务。首先，社会组织应该加强自身管理体制建设，建立以科学为指导、民主为基础的管理制度，充分利用其自治性、公益性的优势，实现组织弹性化、自主化管理，积极提高其服务主动性，增强自我管理、自我决策能力的同时，激发员工参与工作的热情，从而保证组织能够高效运转。其次，打造一支专业水平高的队伍，提高居家养老服务供给水平。可以分别从人事制度、管理制度和员工培训三个方面出发，建立良好的人才知识体系，为改善居家养老服务质量奠定坚实基础。再次，积极同社会多方力量开展合作，拓宽其筹资渠道。社会组织可以根据自身特点，通过转变政府、市场和社会组织的筹资理念，引入“众筹思维”搭建协同可持续的筹资模式，以免社会组织对其中一种资金来源渠道过于依赖，进而为社会组织参与居家养老服务提供资金保障。最后，社会组织应加强对自身先进的服务理念以及人性化的服务内容的宣传，让老人可以切身感受到社会组织提供的服务及其带来的便利，继而提高老年人对社会组织的认同和支持。

五、研究评述及展望

近年来，学界拓宽了在社会组织参与居家养老服务领域的研究，累积了一定的文献基础。基于此，本文着重从研究概况、优越性、制约因素和对策建议四个方面进行梳理总结。笔者发现，国内研究仍然存在一些不足，主要表现在以下方面。

一是学界对社会组织参与居家养老服务的重视程度有待提高。通过查阅文献发现，2018年至今有关社会组织参与居家养老服务的相关文献数量总体呈下降趋势，这在一定程度上反映了学界对这一模式的关注程度有所降低。但是，作为居家养老服务的直接供给者，社会组织与老年人的联系最为密切，在探索如何提高居家养老服务质量的过程中，社会组织发挥着重要作用。因此，为提高服务质量，社会组织参与居家养老服务的有效途径值得学者进行深入探索。

二是学界对于社会组织参与居家养老服务的研究内容不够丰富。学者对于社会组织参与居家养老服务的研究大多停留在制约因素及其解决措施等方面，较少结合地域特色和老年人个性化需求等方面进行深入研究，这在一定程度上不利于居家养老服务特色化发展和个性化供给的创新。因此，在研究内容方面，学者可对社会组织参与居家养老服务的监督评估、绩效管理、激励机制等方面进一步展开分析。

三是学者对城乡地区社会组织参与居家养老服务的研究失衡。在城乡二元经济结构的影响下，城市和农村的经济水平、基础设施、居住环境、文化娱乐等方面存在显著差异，但从学术研究的角度来讲，无论是农村还是城市，关于这一主题的研究都同等重要。通过文献回顾发现，国内多数学者主要对城市地区社会组织参与居家养老服务进行研究，而对农村地区的关注相对较少，这种城乡之间研究的不均衡间接影响了城乡地区居家养老服务的协调发展。为了缩小居家养老服务的城乡差异，提高服务质量，学界应该更加关注农村地区社会组织参与居家养老服务的发展情况。