大学治理制度变迁的历史脉络、影响机制与发展路径——基于历史制度主义的分析范式

郭丽君 周建力

自20世纪90年代以来，治理概念逐渐从政治学领域扩散到其他社会科学，大学治理成为高等教育研究领域的一个重要议题。2010年国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出要完善大学治理结构，构建现代化大学治理体系。目前，现代大学制度建设成为研究者关切的热点问题。大学治理分为大学外部治理与大学内部治理两个部分，分别代表了两种认识：前者是社会（主要是政府）对大学的认识，而后者则主要是指大学自身对于办学定位与发展目标的认识。除了与认识有关之外，外部治理还代表着国家对于大学的管理制度，决定了府学关系，内部治理代表着大学内部的相关管理制度，型塑了大学内部治理结构与运行机制[1]。

众多学者对大学治理的理论探索，基本理清了政府与学校等主体的外部关系、学校内部以党委为主各方参与的多元共治格局这两个大学内外部治理的核心问题，并逐渐从宏观研究与主体性研究转向了实证性研究与规则性研究[2-5]。在对我国大学治理制度变迁的历史分析领域，已有研究既有基于政策文本对政策变迁过程进行解读[6-7]，也有对公立大学治理政策变迁制度逻辑的关注[8]，还提出了四种制度变迁的混合模式[9]。但上述研究多注重于制度变迁的描述性分析，从制度发展的现状静态呈现，而对于制度变迁的内在机理与动力缺乏深入思考，缺乏对于制度变迁动力的系统阐释[10]。随着国内外环境的变化叠加新冠疫情的影响，我国高等教育改革进入攻坚期和深水区，大学治理制度将面临前所未有的挑战。那么，如何准确理解大学治理变迁的深层影响机制，揭示制度变迁的逻辑，把握制度变迁的方向？通过对这些问题的回答，本研究力图在对我国大学治理制度进行历史制度主义分析的基础上，借鉴汤因比的“挑战与应战”理论，对大学治理制度变迁的制度逻辑从深层结构与动力机制两个角度展开论述，深入思考制度变迁历程、制度变迁逻辑、制度变迁未来这三个大学治理制度发展的关键性问题，为推动我国现代大学治理制度的发展与完善建构一个分析性的框架。

一、我国大学治理制度变迁的历史脉络

基于历史制度主义的分析范式，笔者从外部治理与内部治理出发，以我国70余年大学现代化治理进程中的府学关系、治理结构、治理理念三个要素为分析依据，结合关键节点作为划分历史阶段的参考，将我国大学治理制度的历史变迁分为四个阶段。

（一）国家控制的大学管理制度探索期（1949～1977年）

从新中国成立到1977年，“政治挂帅”是我国大学治理制度乃至整个社会体制的鲜明特点。在此背景下，大学治理的外部治理趋于政府主导下的政校一体，而内部治理则主要是党委领导下的校长负责制，没有明确的内部权力分工。此时，我国大学治理制度处于管理制度探索期。新中国建立之初，我国高等教育建设百废待兴，党和国家领导人确立“以苏为师”的建设方针，全面学习苏联高等教育建设与管理模式经验，同时结合我国自身特点与经验，开始探索建立自己的大学管理制度，1952～1953年的院系调整便是学习苏联模式的典型。院系调整效仿苏联高等学校类型调整了我国大学结构，同时调整了人才培养重点与方向，而在大学的内部治理方面，院系调整则体现为国家对于大学内部治理全过程的直接控制[11]。到1956年，三大改造的完成以及社会主义建设发展让国家有了独立发展的基础，政府开始对“以苏为师”的相关制度与政策进行批判与反思，进而探索结合中国实际情况建立自己的大学管理制度。1958年中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》，此后大学外部治理由中央集权管理转为地方政府进行大学管理，同时提出多种形式办学、招生分配制度改革等措施[12]。这些措施极大地扩大了我国高等教育规模，却也带来了经济负载过重、教育教学质量下降等严重问题。为了纠正这一导向，1961年中国共产党中央委员会出台《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（高教六十条），有效地整肃了前一阶段高等教育领域乱象，但也再次形成了中央政府集权管理大学的大学治理制度体系。而在“文革”期间，我国高等教育的管理体制趋向于无序，在以革命教育模式为核心的内外部大学治理制度体系中，外部治理上的政府管理趋近于无，内部治理方面以工人革命委员会为核心领导，一切为革命服务。

（二）初步自主的大学治理制度建设期（1978～1997年）

随着“文化大革命”的结束，中国进入了全面改革开放的阶段，政治治理理念、经济分配方式、文化环境都发生了巨大的改变，深刻地影响着大学治理制度的变迁。1978年，中共中央、国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》和教育部出台的《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》从外部与内部两个维度对大学治理制度进行了规范：前者与1979年中共中央、国务院颁布的《关于建议重新颁发<关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定>的报告》一起重新构建了“统一领导、分级管理”的高教管理体制，而后者则是再次确立了党委领导下的校长分工负责制。至此，大学治理的内外部制度都再次走上正轨，政治主导的大学治理制度恢复。但随着外部政治环境（以经济建设为中心）与经济环境（改革开放推动经济发展）的改变，大学治理制度与整个社会政治经济制度的适配性出现问题，多所大学校长开始呼吁给大学一点自主权[13]。在众多因素的推动下，1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》开始在政策文本层面提出在多个方面给予大学自主权，大学外部治理制度进入初步自主阶段。此后一直到1992年，尽管国家在政策方面持续推进扩大大学自主权，但由于其与大学集权管理体制、经济以及社会需求的适配性问题，自主权实际运行中未见有太多进展[8]。1992年党的十四大召开，社会主义市场经济体制建设的转向让整个社会的政治、经济都发生了巨大变化并深刻影响了后续社会文化观念的发展。此后，1993年国务院转发国家教委《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》和中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》，要求我国从过去直接行政主导下的大学治理制度转向宏观调控的间接行政管理大学治理制度，同时提出学校要有依法办学的自主权。而在内部治理方面，自“党委领导下的校长负责制”确立后，大学内部治理制度方面开始关注更多内容：从教育部出台《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》关注学术权力，到中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》强调“做好教职工代表大会的民主管理与监督”，大学内部治理的主体从一元逐渐趋于多元，但“党委领导下的校长负责制”中政府行政权力仍然占据着绝对的主导地位。

（三）法人治理的大学治理制度探索期（1998～2009年）

1998年中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国高等教育法》，从法律层面确立了大学的法人地位。同年，自1996年开始试点的大学生自由择业普遍推行，大学生由国家分配工作的制度基本取消。此后，基于扩大内需、提高高等教育普及率等考量，1998年教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，拉开我国高校扩招大幕。在政治、经济以及高等教育内部体制各方面的变化下，大学外部治理明确了法人治理并规定了大学自主办学的法律地位，大学内部治理确立了“依法治校”的治理制度，规定了党委、校长、学术委员会、教职工大会等参与主体的权力分配以及权力运行机制，大学治理制度正式走进了“法人治理”的依法治校阶段。在此阶段，国家开始尝试通过法律规范对大学进行宏观治理，直接的政府行政指导退出舞台。同时，大学在外部治理与内部治理之中都试图纳入更多参与主体，体现了我国大学治理制度从管理逻辑向治理逻辑的初步转向，进入治理制度探索阶段[14]。此后，尽管法人治理的法律基础已经确立，但国家行政主导的权力与高等教育体制自身的不完备让大学外部治理的法人治理推进工作不尽人意，而内部治理制度中党委、校长、学术委员会以及教职工代表大会等各相关主体的权力运行呈现空转，仍然体现出政府行政主导的特点[15]。

（四）多元治理的大学治理制度建设期（2010年至今）

到2010年，国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》，明确提出要完善大学内外部治理结构，建立政府、社会、学校多方参与的外部治理结构，确立以党委领导的校长负责制、教授治学、师生参与、社会参与的现代化大学内部治理体系，推进中国特色的现代大学制度建设，标志着我国大学治理制度发展进入治理制度建设阶段。2013年十八届三中全会的召开，国家提出了治理体系与治理能力现代化的目标[16]，同时开始提出“放管服”概念；2015年提出了多元共享的国家治理政策范式[17]，并大力推进“放管服”政策代表的政府职能转型工作；2016年我国在高等教育领域推动“放管服”政策的实施，专业设置、编制规划、职称评审、经费使用等权力的下放让高等教育领域的府学关系走向多元共治的新格局[14]。2019年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》明确提出，到2035年形成全社会共同参与的教育治理新格局，为大学治理制度多元治理的发展指明了方向和路径。大学内部治理趋向于党委领导的校长负责制、教授治学、师生参与、社会参与的多元共治格局，而外部治理则向着全社会共同参与的多元共享治理局面发展，开始建设多元治理的大学治理制度[18]。

二、影响大学治理制度变迁的深层结构因素

历史制度主义的结构观分析范式主要探讨影响制度变迁的深层结构，也就是探讨政治、经济、文化等因素如何影响制度变迁。在大学治理制度的变迁过程中，随着政府角色与权力边界的逐渐清晰，政府治理手段由单一走向多元，构成了推动制度变迁的决定性因素。经济体制改革背景下从单位制分配到项目制分配的资源分配模式变革，也成为牵引制度变迁的内生因素。与此同时，文化观念与社会认知从政治为中心到政治与经济并重，体现着政府对大学的价值判断。

（一）政府职能与治理手段：推动制度变迁的决定性因素

在大学治理制度的变迁过程中，政府始终是制度变迁方向的主导者，它通过颁布一系列的政策引导大学服膺于国家期待的功能和社会价值，并采取配套的治理手段实现自己对于大学的影响。一方面，对于政府角色的认识和权力边界的划分，影响着政府职能从国家控制转向国家监督；另一方面，治理手段从单一到多元化，体现着经济发展的市场理性、社会主体意识的觉醒、技术进步的革新可能等多种因素交织而成的多样化空间。

新中国成立70余年的历程里，社会对于政府角色的认识以及政府与其他组织的权力边界划分越来越清晰。在计划经济时期，我国的一切资源与行动安排都需要通过政府规划来实现，政府的角色是全能政府，即政府有责任解决一切社会中的矛盾与问题。而随着改革开放，对于政府角色的认识趋于理性，市场经济体制改革正是政府将一部分经济管理权力让渡给市场的过程。也正是这一行动让政府的角色从计划经济时期的全能政府转向了改革开放后的有限政府。在高等教育领域，政府角色从全能政府转向有限政府的过程，正对应着我国大学治理中大学自主权不断扩大的过程。随着政府对于自身功能有限性的认识，相关政府部门开始将大学办学的权力下放给大学。对于权力边界的划分，也伴随着对于政府角色认识的不断清晰而明确。在全能政府阶段，一切权力都属于政府，因而权力的划分只存在于政府内部不同部门之间的职能划分，与社会中的其他部分无关。到了有限政府阶段，政府开始将一部分权力分配给社会的其他组织，才有了讨论权力边界划分的前提。正如有学者所言，改革开放后40余年正是我国权力边界划分不断明确的过程，政府不仅将权力分给了社会，还规定了不同社会部分拥有的不同权力，权力结构与运行呈现规范化与法制化[19]。也正是在这样的背景下，大学治理的法治化程度不断加强，《中华人民共和国高等教育法》颁布之后，大学从“独立法人”演进为大学章程中的依法治校，展现着我国大学治理制度的法制化进程。而在政府不断放权并划分权力边界的过程中，政府在高等教育领域的职能也开始从国家控制转向了国家监督，“管办评”分离以及“放管服”政策都是这一转向的实际政策行动。

在对政府作用认识与权力边界划分不断清晰的过程中，政府的治理手段也在随着社会的发展发生着变化，影响着大学治理制度的变迁。正如赵静、薛澜所言，70余年来我国政府治理手段的运用从单一走向了多元[20]。新中国成立伊始，我国的治理手段主要是行政主导，一切社会的事务都需要通过政府的控制来执行。到改革开放后，随着社会环境的变化，社会呈现两种多元趋势：一是行动主体的多元，市场、学校、社会、政府、家长等都成为独立的行动主体，每个行动主体都有着自己的诉求；二是多样化的行动空间，体制内的规制空间、市场化的利益空间、公共诉求碰撞的社会空间、信息化技术催生的网络空间等[21]，让行动者所处的场域从过去的单一政治空间转向了多样化空间。为了应对多样化空间中行动主体的多元需求，政府在行政主导治理手段的基础上，尝试采取多元的治理手段，如多元博弈机制、影响网络机制等[20]。而在高等教育领域，大学治理也从过去行政主导治理手段转向了行政管理、项目管理等多种治理手段灵活使用的阶段，这一过程中来自于社会、市场、高校等更多的权利主体被纳入大学发展的场域之中，在多元主体博弈的过程中初步形成多元共治的大学治理格局。

（二）经济体制与资源分配：牵引制度变迁的内生因素

经济体制决定着资源分配的模式，大学需要通过调整自身治理制度的方式来适配资源分配模式的变化。新中国建立伊始，国家实行计划经济体制，“单位制”资源分配模式下国家成为大学资源与资金的唯一供给者，大学作为国家行政组织的延伸和附属物，其治理模式沿袭国家行政管理模式，无条件地服从国家及“上级教育部门”的管理，执行“上级教育部门”的指令，构成了这一时期行政主导的大学治理制度。改革开放之后，高度政治化的资源分配体制开始出现变化，经济因素在大学治理领域的影响也越来越突出。国家逐渐意识到了直接行政干预管理模式在大学治理领域的僵化与效率低下，需要新的治理模式来提高大学治理的效率与效益，进而尝试将市场经济中的竞争机制纳入资源分配模式之中，形成了“项目制”的资源分配模式[22]。在“项目制”资源分配模式下，政府退出了直接行政管理的大学治理场域，而是通过间接的项目目标来实现自己的政治目标。由于资源通过竞争的方式进行分配，大学为了获得生存与发展所必须的资源与资金，不得不选择主动跟随政府的治理目标以获得更多的资源与资金。在外部治理制度中，为了适配大学能够独立竞争项目的需求，大学自主权呈现不断扩大趋势，大学的法人地位也不断规范化发展。而在大学内部治理制度方面，为了体现竞争性，薪酬制度、教师聘任制度、后勤保障制度等各种与资源分配相关的制度朝着打破固定分配机制、强调差异化与竞争机制、进而提升内部治理机制活力与效益的方向发展。

（三）文化观念与社会认知：形成价值判断影响制度变迁

文化观念与社会认知通过影响行动主体的价值判断，在制度的设计以及制度从理念转化为实践的过程中发挥着重要作用。新中国成立70余年的发展历程中，从以“政治为中心”到“政治与经济并重”的文化观念与社会认知变化，影响着我国大学治理制度的设计与变迁。新中国建立初期，受到传统文化观念中社群文化以及彼时苏联大学中央集权办学理念的影响，政治是高等教育服务的第一目标，深刻地影响了建国初期我国大学治理制度的设计与实践。改革开放后，我国社会从“以阶级斗争为中心”转向了“以经济建设为中心”，经济因素在社会发展中的重要性不断凸显，政府与社会对于高等教育的认知与观念从政治中心逐渐转向了政治与经济并重。大学不仅要响应国家期待的功能——为政治服务，同时还需要满足社会经济对于大学的期待与需求，推动社会经济的发展。为了让大学更好地适应这一转变，政府开始推动大学治理制度中大学办学自主权的扩大以及法人地位的确立，以便大学能更好地参与市场经济活动。1998年《中华人民共和国高等教育法》的出台有着很多种解读，其中非常重要的一点就是大学具有了独立法人地位。“法人”作为一个经济概念，意味着政府试图给予大学更多自主权，也代表着政府对大学认识的经济化，并开始通过法律层面的规定性确认这一认知。同时，伴随着20世纪80年代国际领域“新公共管理”运动的兴起，“效益”“效率”“效果”3E原则在行政和社会管理领域的盛行，大学不仅是作为拥有办学自主权的法人主体，而且被期待内部提高办学效率、外部回应社会的问责。当时项目制的技术治理方式适逢其时地呼应了政府效益目标的实现和社会公众的期待，由此伴生的审计文化、问责制文化深远地影响着大学内部治理的微观技术与大学人的行为模式。

三、大学治理制度变迁的动力机制

深层结构分析从横向结构观上对“大学治理制度何以至此”进行了解读，而对于大学治理制度变迁动力机制的分析，则意在从纵向的历史观角度去解释大学治理制度变化何以至此。在大学治理制度的变迁过程中，对于外界关键节点的挑战与应战构成制度变迁外在动力，制度自身发展过程中路径依赖的自我强化构成制度变迁内生动力，而制度变迁的（断裂或是渐进）模式差异则取决于制度变迁内部成本与收益的衡量。

（一）应对关键节点的挑战构成制度变迁的外在动力

汤因比在《历史研究》中提出的挑战与应战理论，对挑战的应战是文明诞生和发展的根本原因与动力[23]。从“挑战与应战”的视角，制度变迁可以理解为组织为了应对外界环境变化，从而获得生存与发展而进行的自我调适，这与历史制度主义中的关键节点概念有着异曲同工之妙。历史变迁中，制度环境因素发生巨大改变的时间与事件节点，为大学治理制度的发展带来了巨大的挑战，大学为了生存与发展不得不自我调适以应对这些环境变化带来的挑战，而这便构成了制度变迁的外在动力。回顾我国大学治理制度发展过程，新中国成立之初，制度的环境因素在政治经济文化等各个方面都发生了根本性变化，为了应对国内国际形势以及社会薄弱的经济情况，政府在高等教育管理体制上向苏联学习，采取执行高度集权的政治体制与经济体制来管理大学，奠定了我国大学治理制度中早期政府直接管理的基础。而“文革”期间，制度环境因素中政治、经济、文化三重因素协调发展结构被破坏，政治成为环境中的决定性因素。为了应对这些变化，大学将政治因素作为治理制度的核心，“工人革命委员会”成为大学治理制度规定的核心机构。1978年改革开放之后，政府提出以经济建设为中心，将整个社会的重心从政治转向经济，经济成为了整个社会最为关注的核心因素，面对这一关键节点的环境变化挑战，大学治理制度逐渐调整为以绩效为核心理念的项目制大学治理制度。

（二）自我强化的路径依赖构成制度变迁的内生动力

如果将大学视为教育生态系统，这一生态系统不仅有应对外界挑战进行自我调整的能力，同时还有着生态系统的生长能力，即在没有外界挑战的情况下保持并壮大系统自身的发展趋势[24]。而这一趋势可以与历史制度主义的路径依赖形成对应，大学治理制度在路径依赖中的不断自我强化，构成了大学治理制度变迁的内生动力。

第一，资源分配权力下政府职能的治理技术升级。如前文所述，对于政府职能与权力边界的认识让政府逐渐退出直接的大学治理场域，从直接的控制转变为间接的监管，即政府推行的“放管服”等政策。但上述转变的过程中，资源分配的主要权力一直来自于政府，让这一转变的充分程度一直受到限制。正如有学者所言，在资源的分配环节,接受资源的组织若不能提供对等的回报，则需要受制于资源供给方，而资源供给方获得接受方的控制权力[25]。换言之，权力与责任是对等的，政府承担了为大学提供了其生存发展所需要资金资源的责任，意味着政府能够决定一所大学的盛衰，因而政府对于大学有着巨大的控制权力。而从直接控制到间接监管，只意味着政府不再通过直接行政指令的方式去实现自身对于大学发展的影响，而是通过“项目制”等技术治理方式来实现其影响。从这一角度来说，自行政主导的初始选择确立之后，由于资源分配权力的影响，政府对于大学治理的管理职能尽管从直接控制转变为间接控制，但仍然处于行政主导的路径依赖之中，甚至政府的管理职能在资源分配与技术治理的双重加持之下，完成了对大学的新一轮控制，更精细的控制[26]。

第二，“项目制”下大学工具理性的自我强化。如果政府职能的路径依赖是试图说明外部治理制度中存在行政主导的制度惯性，那么大学工具理性的自我强化则是试图阐释项目制下大学内部治理为何出现学术权力的隐匿与行政权力的僭越。我国的大学乃至整个高等教育系统是外生性的，即通过学习外部经验使用外部力量推动建立的高等教育体系[27]。这一外生性特质导致了我国大学精神内核与西方大学存在本质上的区别。不同于西方大学倡导的学术自由理念，我国大学建立之初就具有典型的工具理性色彩[28]，其背后是为了效率而将其他一切对象作为工具的价值预设。“项目制”作为一种蕴含着绩效主义与竞争意识的制度安排，与工具理性所预设的效率第一不谋而合，因而在此背景下的大学内部治理更是走向了工具理性的自我强化过程。大学的内部治理在工具理性的指导下，以更高效率的追求资源与资金为第一目的，通过各种短期化、碎片化的课题申请与论文发表，来实现对于资源的占有，而在这一过程中，更强的工具理性带来了更多的资源收益，在观念上让工具理性进入自我强化过程，同时由于更多的资源收益，在实践中也让工具理性的大学内部治理获得更多发展空间，进而在实践与观念中完成了工具理性的双重自我强化。而这一强化过程，也让追求效率的行政权力在大学内部治理场域中占据更大的空间，让追求知识本身的学术权力无法获得自身的现实合法性，让行政权力在当前高校内部治理场域的权力博弈中牢牢占据优势[29]（P88），导致了学术权力的隐匿与行政权力的僭越。

（三）制度成本收益的衡量决定制度变迁的模式

挑战与应战以及内生性发展主要说明了制度变迁的核心动力，在变化的外部挑战与自我强化的内生性发展的对立统一关系中，制度不断发展与变迁。但上述解释并未说明制度变迁中不同模式（渐进式或断裂式）的选择逻辑。事实上，行动主体在制度变迁过程中对制度内在变迁成本与收益的衡量决定了制度变迁的模式[30]。新制度经济学派的诺斯最早提出“制度成本”这一概念，用以表述制度设立初期的初始成本以及正式制度形成与实施的巨大成本[31]。特定的制度结构只有在与之对应的自然环境与社会环境中才能形成，而当这些环境发生变化时，一方面前文所述的挑战与应战过程开始，另一方面理性化的行动主体会通过考察维持制度的成本与收益来决定如何行动。当追求利益最大化的行动主体认为变更制度能为其提供更大的收益时，就产生了通过制度变迁来满足主体追求的行动。上述行动强调了改变旧制度创立新制度的过程，历史制度主义称之为断裂式变迁。但事实上还存在着行动主体在衡量成本与收益后选择维持现有制度的情况，当行动主体认为维持制度稳定的收益大于变革的收益，主体将会倾向于维持制度的稳定发展，这被称之为渐进式变迁。

回顾我国大学治理制度的发展历程，新中国成立初期大学治理制度的设立是政府通过巨大的行政支持来推动的，政府为此付出了巨大的制度成本。此后由于变革成本大于收益，我国大学治理制度呈现渐进性变迁的模式，直到“文革”这一关键节点，政治经济与文化环境都发生了巨大变化，大学治理制度乃至大学都不得不调整自身以适配外界环境变化，大学治理制度从国家控制状态转向“文革”状态，制度呈现断裂式变迁模式。而在改革开放之后，社会转向以经济建设为中心，并进行了经济体制改革，社会的政治、经济、文化都向着与社会主义市场经济契合方向发展，变迁收益大于成本，大学治理制度从“文革”状态再一次断裂式变迁进入市场化状态，市场逻辑与竞争意识开始融入制度之中。此后直到现在，我国一直处于经济不断发展的社会主义市场经济阶段，大学治理制度进入了渐进性变迁阶段，向着外部治理法制化、内部治理规范化的方向不断发展，以契合市场经济的需求。而多元治理理念的提出一方面是契合市场经济的多元利益主体，另一方面也是权力边界划分后的自然产物。

四、推进大学治理制度发展的现实路径

通过勾勒新中国建立以来大学治理制度的发展轨迹可以发现，大学治理制度发展过程与政治经济文化等深层结构因素变化、内外部变迁动力以及制度成本收益的衡量息息相关。从变迁历程来看，新中国成立、“文革”以及改革开放是大学治理制度变迁之中的三大关键节点，推动我国大学治理制度发生断裂式变迁。未来，在政府“放管服”政策的推动、高等教育内涵式发展的形势下，把握制度发展的关键节点、突破制度变迁的路径依赖、回归育人初心是推动现代大学治理制度发展与完善的现实路径。

（一）把握社会政治、经济、文化关键节点

我国大学治理制度自2010年起迈入了治理现代化阶段，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中提出的“管办评分离”，亦即探索大学治理现代化的开始。2016年政府提出在高等教育领域推进“放管服”改革，2017年教育部、中央编办、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等五部委出台了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，更是为大学自主办学权的实践提供了政策支持，大学治理制度的发展面临着政治环境的变化。在经济环境方面，新冠疫情影响下全球经济的严峻形势，叠加俄乌等地区的军事冲突以及其他地区的地缘政治危机，让全球经济环境面临巨大挑战。经济环境的下滑影响了市场对于高等教育人才需求的总量，毕业生就业成为大学治理关注的重要问题之一。随着我国高等教育迈入普及化阶段，从精英教育发展到大众教育的高等教育系统，其内在的核心价值理念也发生了一些变化。普及化阶段的高等教育不再过分追求规模性扩张，开始更加注重内涵式发展，这影响了大学治理制度发展的价值导向。政治经济文化等环境因素的变化意味着大学治理制度的发展面临了新的关键节点，一方面给我国大学治理制度的运行带来了许多新问题和新挑战，另一方面也为我国大学治理制度的发展带来诸多新机遇与新发展，这些挑战为大学治理制度的变迁提供了外在动力。

（二）突破制度发展的路径依赖效应

历史制度主义的制度变迁理论提醒我们，在把握上述政治经济文化关键节点的同时，还需要突破制度变迁的路径依赖效应。在大学外部治理制度方面，对于资源分配权力影响下的政府职能强化以及由其产生的行政主导的制度惯性，需要从两个方面进行突破。一方面，要理清对于大学的定位问题，在对大学政治与经济并重的认识前提下，深刻地认识到大学功能中政治与经济的辩证关系，即更好地发展大学以服务社会经济，就是更健康地发展社会以服务政治；要化解政府在认识层面一边以经济为重、另一边却又通过项目制的技术治理手段来实现政治影响力的矛盾态度。另一方面，行政主导的制度惯性根源来自于政府资源分配权力的强化，这就意味着从根本上来说，突破行政主导的制度惯性需要打破政府资源分配权力的垄断性，国家推动社会力量参与办学在某种意义上正是出于这一角度的考量。而在这一垄断性还未得到完全突破的情况下，政府将自身部分由资源分配权力产生的控制权力分配给其他组织代理成为了可行之策。事实上，自2013年政府开始推行的“管办评”分离政策、“放管服”政策等正是在朝着这一方向进行的努力。

而高校工具理性的自我强化的问题，则需要回归学术自由的理念，唤起大学追求高深学问的精神，来实现大学发展的本质回归。具体而言，在观念层面应该实现工具理性与价值理性的有机融合[32]。大学作为一种松散与耦合有机结合的教学与学术组织，其追求目标的模糊性与教育过程本身的创造性意味着大学无法通过完全的工具理性来进行管理，完全追求效率与大学的本身模糊性创造性的特质存在不可弥合的鸿沟；但完全的学术自由在现实中的不可能意味着大学同样不能完全追求价值理性而忽视工具理性。因而，我们需要在观念上认识到工具理性与价值理性融合在大学发展中的必要性。同时，在现实层面应该协调学术权力与行政权力的关系：在制度上完善学术权力的运行机制、强化教授教师等学术权力主体的参与制度、完善申诉制度等；在机构设置上实现权力重心下移、构建校院系三级管理体系、实现基础学术组织在大学内部治理中的重要作用；在教师个人发展上提升自身学术实力、增强学术的影响、提升学术权力的价值[29]（P168）。正如龚怡祖先生所言，什么样的价值在大学里占上风,就会有什么样的大学制度和学术[33]。大学只有实现价值理性与工具理性的有机融合，才能真正地发展出学术权力与行政权力协调推动大学发展的现实。

（三）回归育人初心，推动我国大学治理制度发展与完善

在布鲁贝克的笔下，大学的目的存在两种导向，一是政治论，即大学是为了政治（社会）服务的；二是认识论，即大学是为了知识本身而服务的[34]。在政治论的视角里，大学是为了政治而服务的，但其落脚点仍然是通过培养人来实现这一目的；而在认识论的视角里，大学为了追求高深知识，也需要通过培养人的过程来达成这一目的。因而从本质上来说，大学只有做好了人的培养工作，其政治论目的与认识论目的才有可能实现，大学治理的核心目标才能实现。随着高校扩招以及以经济服务为核心的高等教育发展理念的大学治理制度持续运行，我国高等教育得以高速发展，高等教育大规模扩张的背后带来的是大学教学质量的参差不齐，以经济服务为核心带来的功利化短视化等问题严重弱化了大学自身功能的发挥。在这一背景下，国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》等政策关注大学的育人目的，重视本科教学评估工作，推动大学治理回归育人初心。尤其是进入高等教育普及化阶段，大学更加追求内涵式发展且承载了社会更多的期待与关注，他们只有回归育人初心，大学治理制度的发展与完善才具有政治合法性与绩效合法性。因而，作为实现其他目的的关键，大学育人成为了大学治理制度应该关注的核心效益，也成为了其他大学治理配套制度的旨归[35]。也正因为如此，大学治理需树立和强化“从善治到至善”的理念，在制度变迁的成本收益衡量之中，将人的现代化作为考虑的核心部分，回归育人初心，推动我国大学治理制度发展与完善[36]。