北京市应对新冠肺炎疫情应急管理机制的分析与探讨：以应急演练为视角

徐淳 秦莉 邓锴 曹昱

自新型冠状病毒肺炎疫情发生以来，北京市始终坚持“外防输入，内防反弹”的总策略和“动态清零”的总方针不动摇，首都疫情防控取得阶段性重大成果。结合疫情形势变化和防控工作实际需要，北京充分利用疫情平稳阶段的有利时机和疫情发生阶段的实战机会，根据防控工作中的重点、难点和关键点，成功开展多种形式的新冠肺炎疫情防控应急演练，从而达到了检验预案、完善准备、堵塞漏洞、磨合机制、加固防线的目的。本文以2021年度北京市先后开展“视频连线+桌面推演”、“专题演练”和“实战演练”3 种形式的应急演练为视角，对新冠肺炎疫情应急管理机制进行分析和探讨，为常态化疫情防控下全面提升首都突发公共卫生事件应急管理水平提供参考。

1 北京市新冠肺炎疫情应急机制

1.1 预防准备和监测预警机制

1.1.1 预案及演练准备

针对聚集性疫情和常态化防控工作特点，北京市持续做好常态化卫生应急演练及预案编制工作，依据《北京市突发公共卫生事件应急条例》《北京市突发公共卫生事件应急演练管理办法》等法规文件，定期对《北京市突发公共卫生事件应急预案》进行修订，并及时要求各区、各单位坚持底线思维，突出卫生应急预案的导向性和实用性，指导全市各区及相关单位编制、修订突发公共卫生事件应急预案[1]。同时，各区、各单位制订和完善紧贴实战的演练工作计划，明确演练标准、目的和内容，编制培训大纲和演练脚本库、案例库等，提升应急演练的系统性和针对性。

1.1.2 队伍及物资准备

北京市始终坚持以卫生应急演练为抓手，以提高应急协同能力为目标，合理规划各类卫生应急队伍，随时做好分梯次支援疫情发生区的应急准备，实现快速组织、及时响应。持续推进市区两级医防融合公共卫生应急能力培训开展，夯实卫生应急队伍应对重大突发公共卫生事件的应急处置技术能力。根据《北京市突发公共卫生事件应急预案》和《北京市健全公共卫生应急物资保障体系的实施方案》，统筹推进卫生应急物资准备，建立稳定供应渠道，确保防护物资、消毒药品、医疗器械、检测试剂储备充足，加快高等级生物安全实验室建设和核酸检测设备投入，保证全市核酸检测能力。

1.1.3 强化监测预警

北京不断完善多点触发监测预警机制，各区、各行业主管部门严格按照《北京市重大传染病风险监测预警工作方案》，围绕人、物、环境三方面，加强口岸、机场、火车站、长途客运站、学校、农贸市场、冷链物流、超市、药店、诊所等重点人群及场所监测，市、区两级疾控部门及时分析汇总监测结果。在不明原因肺炎、流感、呼吸道多病原等监测的基础上，强化常态化病原微生物监测工作，及时开展新冠病毒基因测序监测，动态掌握新冠病毒变异性和人群病原微生物感染谱，加强风险评估。各检验机构一旦检出新冠病毒阳性者，严格落实“逢阳必报”工作，疾控机构第一时间开展相关复核。

1.2 启动应急响应机制

1.2.1 激活应急指挥体系

疫情发现后，北京市新冠疫情防控工作领导小组协同首都严格进京管理联防联控协调机制，第一时间激活应急处置机制，迅速进入疫情防控应急状态，运用末端集成、扁平高效的应急指挥调度和应急处置体系，在全市范围内统筹调度卫生应急资源，强化应急监测和风险评估，精准划定封控区、管控区和防范区，快速高效做好疫情防控各项工作。

1.2.2 深入开展流调溯源

北京市流调等应急队伍施行“7 ×24”值守机制，接到疫情报告后，按照属地原则第一时间组织开展流行病学调查，秉持公安、工信、公卫三部门协同的“三公”模块作战，24 小时内完成病例的初步流行病学调查，运用大数据等手段确定病例行动轨迹，全面梳理各个风险点位，对密切接触者和次密接人员实现快速、高效、精准核查落位并管控。同时，结合基因检测等技术，及时开展溯源工作。

1.2.3 优化强化核酸检测

根据疫情形势和风险评估结果，确定疫情发生区域核酸检测人群范围、优先次序和核酸检测频次，制定科学精准的检测方案，迅速组织核酸检测力量，做好人员物资储备调配，强化采样检测的组织和质量控制。按照人群风险等级，分类采取1∶1 单采和1∶5、1∶10 混采方式检测，封控区、管控区在实施封控、管控后24 小时内完成首轮全员核酸筛查，防范区原则上在24—48 小时内完成首轮全员核酸筛查。

1.2.4 规范密接次密管理

严格落实“应隔尽隔”的要求，力争在24 小时内将符合集中隔离条件的密接和次密人员转运至集中隔离点。按照《集中隔离观察点设置标准及管理技术指引》等文件要求，监测人防和技防并重，合理配置集中隔离点防控消毒、健康观察、信息联络、安全保卫、后勤保障、病例转运、人文关怀队伍，强化“三区两通道”布局优化，建立风险人员台账，严格执行每日消毒、健康监测等管理措施和解除前的“三阴”、“双平衡”核酸检测要求。

1.2.5 加强医疗救治和院感防控

按照“集中专家、集中资源、集中患者、集中救治”原则，持续加强对新冠肺炎患者的救治，坚持中西医并重，成立由呼吸、感染、重症、护理等国家级市级专家组成的医疗救治专家组，对危重症患者实行“一人一队”、“一人一策”和多学科会商。同时，各级医疗机构加强院感防控组织领导，建立健全感控工作制度，对规划布局、设施条件、物资设置、医院管理、人员管理等院感防控内容逐条梳理，查找风险隐患并及时整改。

1.2.6 强化心理危机干预

将心理危机干预纳入应急处置整体部署，根据疫情发展形势和防控工作情况，及时调整心理危机干预的工作重点。按照《新型冠状病毒感染肺炎疫情紧急心理危机干预指导原则北京实施方案》要求，在疫情重要时间节点，组织精神卫生、心理健康和社会工作服务专业队伍，采取“线上+线下”的方式，利用暖翼小程序、心理援助热线等渠道，对集中隔离人员、医务人员等不同人群开展心理健康测评和分类干预，从而减轻疫情所致的心理伤害。

1.2.7 做好宣传舆论引导

坚持运用公众号、微博、央属和市属核心新闻媒体平台等做好每日疫情通报和健康提示，利用疫情防控工作新闻发布会，做好政策解读，引导单位和个人落实防控责任。通过舆情风险评估、热点话题专报、阶段性舆情趋势分析等措施，加强全网舆情监测，以社会关注和百姓诉求为落脚点，联合宣传、网信和卫生健康部门，发布权威信息，及时回应社会关切。

1.3 恢复与评估机制

根据疫情防控成果，及时调整全市重大突发公共卫生事件响应级别，统筹推动各类行业、各类企业分批、有序、错峰复工复产复学，尽快恢复经济社会发展。疫情结束后，及时评估疫情防控中应急管理的成效与不足，对应急处置进行全面复盘，针对疫情防控工作中存在的问题和短板，修订和完善新冠肺炎疫情应急预案和各项防控工作方案，切实解决应急管理过程中需要细化实化具体化的问题，不断提升应急管理水平。

1.4 指导与监督机制

疫情期间，组织督查力量以“四不两直”形式赶赴涉疫地区，着重对重点区域、领域、人群的防控工作进行督导检查，及时将检查情况反馈属地并跟进复查，确保问题整改到位不反复，推动各项防控措施落地落细落实。同时，注意了解基层防控工作中遇到的实际困难，及时协调有关部门帮助解决。针对检查中出现的普遍性问题，主动向北京新冠肺炎疫情防控工作领导小组提出合理化建议，以便举一反三、堵塞漏洞，为筑牢首都安全屏障保驾护航。

2 北京市新冠肺炎疫情防控应急演练

当前我国本土疫情取得阶段性成效，但局部地区出现散发病例和聚集性疫情的风险依然存在，同时境外疫情形势严峻复杂，“外防输入，内防反弹”的任务仍然艰巨繁重。科学规范开展新冠肺炎疫情防控应急演练，是及时发现防控中存在问题和短板的现实需要，是提高疫情处置协同能力的重要手段，是模拟可能应对疫情实战的可行方法，更是优化和完善新冠肺炎疫情应急机制的有效途径。

2.1 视频连线+桌面推演

2021年2月7日，北京新冠肺炎疫情防控工作领导小组指挥调度中心首次在全市范围内组织开展新冠肺炎疫情防控“视频连线+桌面推演”应急演练，本次演练以新冠疫情防控相关法律法规、应急预案及工作规范为依据，采用情景构建方法设置三个场景。一是在农村地区场景中，重点检验各区建立的应对新冠肺炎疫情应急管理机制是否合理。以返乡人员中出现诊断病例为背景，从应急前、中、后全流程考核如何强化监测预警、快速启动相应机制、病例村封闭管控、集中隔离点规范管理、确保生活物资供应、对涉疫地区监督检查等方面，既注重应急前预警监测的灵敏，又要求应急中各项流程的规范，更强调应急后恢复与评估的效率；二是在院内感染场景中，重点查找应对新冠肺炎疫情应急机制中院感防控管理的不足。以某医院保洁人员感染同科护士长出现院内感染为背景，考察卫健监督医疗机构、“三公”协同确定感染源、大数据密接核查等方面，确保院感防控底线不突破；三是在疫苗接种场景中，引导各演练单位对接种点设置标准、接种流程、应对不良反应和舆情炒作、疫苗安全性和有序供应等问题主动思考，进一步优化完善大规模人群疫苗接种各项应急预案。

2.2 京津冀卫生应急专题演练

2021年9月28日，由国家卫生健康委员会卫生应急办公室指导，北京市卫生健康委员会牵头京津冀三地卫生健康部门在北京市延庆区世园公园联合举办“2021年京津冀卫生应急演练”[2]，本次演练单位由京津冀三地紧急医疗救援、疾病预防控制、卫生监督、心理救援等相关单位共17 支专业卫生应急队伍组成，采取场景式专题演练的方式，以2022年北京冬奥会卫生应急保障为核心内容，以城市规模疫情与冬奥闭环疫情共同出现为背景，科学设置涉冬奥新冠肺炎聚集性疫情防控场景。演练单位按照病例发现与先期处置、病例信息报告、防护物资准备、应急分队派遣、流行病学调查、标本采集与送检、闭环转运、病例活动的冬奥村及训练场馆终末消毒、疫情确认发布、大数据排查、密切接触者的调查及管控、病例救治、响应总结等环节模拟实战，检验并提升京津冀三地卫生应急系统在重大活动保障期间应对新冠肺炎疫情卫生应急全流程管理的能力和水平，有效践行京津冀协同发展国家战略，持续加强区域疫情应急管理机制建设。

2.3 应对京外关联疫情实战演练

2021年10月19日至11月15日，北京市发生内蒙古额济纳旗关联疫情，该起疫情系本市居民前往内蒙古等多地旅游感染，回京后引发本地传播[3]。按照市、区有关预案和工作方案，决定在丰台区、昌平区开展疫情处置全链条、全要素应急实战演练。本次演练坚持问题导向，重点针对以往应对机制中暴露出的应急指挥体系平急转换不迅速、大规模核酸检测范围不够及能力不足、隔离不坚决不规范等问题，组织责任部门和专业人员队伍，从启动应急响应、风险区域管控与风险人员排查、流调溯源、以核酸检测为核心识别传染源、应隔尽隔、落实“四集中”要求、做好信息报告和发布工作等6 个方面，科学规范开展卫生应急处置工作。同时，卫生健康部门和监督部门及时组织专家及第三方人员，跟踪和记录各演练单位演练进展情况，在全面分析演练过程的基础上，重点围绕高风险场所防控、“人”“物”同防、院内感染防控、集中隔离场所管理、“四早”要求落实等方面，对实战演练目标实现、防控能力表现和处置组织工作等情况进行全方位评价。根据实战演练中存在的问题、短板提出改进计划，并结合当前变异毒株传播特点，总结经验亮点和创新做法，进一步完善各项应急预案和防控方案。

3 优势与不足

3.1 当前疫情应急管理机制的优势

北京始终坚持首善标准，按照“及时发现、快速处置、精准管控、有效救治”的防控要求，构建了具有北京特色的应管理机制，有效应对了多起本土聚集性疫情。首先，对应急前、中、后管理机制进行全流程科学谋划，针对聚集性疫情和常态化防控工作的特点，加强“预案编制—专业培训—应急演练”闭环管理，依法明确应急响应组织架构和职责任务，制订完善预警监测、风险评估、流行病学调查、实验室检测、病例转运、诊疗救治、院感控制、密接追踪管理、风险沟通、心理危机干预、督导检查等工作方案，规范指导应急响应的启动、展开和终止。其次，建立了统一的应急指挥机构和社会力量参与机制，成立首都严格进京管理联防联控协调机制和北京市新冠疫情防控工作领导小组，形成末端集成、扁平高效的应急指挥调度和处置体系；保持央地协同、军地协同，统一战线、人民团体等群防群控力量进一步加强。再次，强化应急演练在弥补疫情防控短板、漏洞中的作用，从防范化解卫生健康领域重大风险出发，按照疫情防控需要什么就练什么、面临什么就考什么的要求，全面检验应急指挥体系和各工作组、各区的应急处置工作，细化重点环节防控措施，进一步增强各区、各部门依法履职和科学精准施策防控的意识，为完善北京疫情防控工作措施提供依据。

3.2 应急演练与实践中发现的不足

在开展不同形式的应急演练中也暴露出北京市在新冠肺炎疫情应急管理机制的不足，主要体现在以下五个方面：一是信息传递的时效性和横向性不足。演练中发现阳性信息反馈存在滞后性、检测机构对“逢阳必报”工作业务不熟悉、疾控人员传递核心流调信息慢、乡镇街道等基层部门横向通报机制欠缺、大数据推送不够精准致落位查人不够及时等问题，严重影响防控决策的科学制定。二是专业技术力量达不到疫情防控需求。各区的公共卫生力量发展不平衡，暴露出流调力量、核酸采样检测力量及专业消杀力量等数量和知识储备不足，当出现多区域疫情处置、市级力量无法有效支援时，个别区的防控工作明显力不从心。三是早期监测预警手段不够明显。北京市在疫情新形势下，建立了多点监测预警系统，但进返京核酸检测、大数据排查、省际协查、主动报备和重点人群筛查等措施发挥的作用还不足。四是总结评价机制仍需加强。部分单位对应急演练未及时进行全面复盘、总结和评价，对演练发现的问题未提出系统可行的改进措施，从而影响应急处置能力的提升。五是思想意识与疫情形势脱节。个别部门仍存在麻痹思想、厌战情绪和侥幸心理，制定的应急预案可操作性不强，指挥体系部分在线，与其他部门的协同与配合较少，在极限状态下缺乏系统、全面的规划和组织。

4 进一步提升公共卫生应急管理水平的思考

4.1 建立和巩固常态化应急演练机制

应急演练是应急管理活动中不可或缺的部分，也是从根本上检验应急预案可行性、锻炼和提高应急队伍反应能力、完善和磨合应急管理机制的重要手段[4]。各级卫生行政部门以及相关公共卫生机构，应当建立常态化应急演练机制，从突发公共卫生事件的特点出发，制定紧贴实战的应急演练方案，丰富演练形式，从不同层面理顺应急部门职责，强化各个环节的协调机制，从而提升突发公共卫生事件处置效能以及紧急医学救援能力。同时，还应同步建立应急能力评估体系，制定客观科学的评价指标，正确评估应急能力和应急演练效果，根据结果指导开展预案编制修订，切实完善预案核心内容，真正实现“以练促建”的良性循环[5-7]。

4.2 突出公共卫生应急管理中心的地位和作用

突发公共卫生事件应急管理是一项复杂的社会系统工程，由于涉及的面广、联动单位多、数据情报纷繁复杂，成立集中统一的应对中心是完善公共卫生应急管理体系建设的关键[8]。北京市公共卫生应急管理中心作为提升首都疫情防控和统一调度效能的新设事务性机构[9]，应充分发挥其参谋助手、上传下达和统筹协调的作用，在危机状态下通过立法等方式授权，代表市卫生健康委统一指挥调度全市公共卫生力量，按照不同等级的公共卫生事件，进行模块化、标准化、机动化、集成化处置，实现快速应对[10]。同时，作为应急管理专业部门，应从第三方角度系统地对各级各类卫生专业机构应对突发事件演练及处置情况进行科学公正的评估，不断改进和提升全系统应对突发事件的能力水平。

4.3 打造统一的智能化信息平台

为彻底解决目前卫生指挥系统信息化程度低、管理分散、联动机制不灵活、平战分离、安全性低等瓶颈问题，应充分发挥大数据、云计算、区块链等技术在公共卫生应急管理中的支撑作用[11,12]。依托北京智慧城市建设，与疾控传染病监测网络、120 急救调度指挥系统、北京“健康宝”、全市核酸检测平台、各级医疗机构救治信息等数据高效互通，通过信息化手段打造集数据收集、分析、预报、预警和应急指挥于一体的智能化信息平台，方便应急指挥机构及有关部门第一时间通过可视化方式直观了解全市突发公共卫生事件当前态势，统一发布重大信息和实时指令，从而使指挥调度更加高效便捷。

4.4 全面加强卫生应急处置能力储备

当前全球和国内疫情仍然严峻复杂，首都防控工作应立足于极限思维，全面加强专业卫生应急队伍、核酸检测力量、医疗救治力量、隔离点资源、应急防护物资等能力的储备。通过实行医防融合培训、参加应急演练及继续教育、开展重大疫情防治重点专科建设等形式培训专业人员，进一步加强市区两级综合类紧急医学救援队伍和卫生应急队伍模块化建设；建立社区力量应急补充机制，积极发挥社区居委会、村委会及其公共卫生委员会等基层部门的群防群控作用，强化社区管理人员、志愿者和保障人员应急处置本领。同时，在深度挖掘医疗机构和第三方实验室检测能力、推动可平战转换的大型隔离场所建设以及建立稳定的应急防护物资供货渠道等方面，辐射带动京津冀区域卫生应急能力储备。

4.5 做细做实规模疫情下自然灾害或事故灾难的应急处置

针对疫情叠加自然灾害或事故灾难等各类突发事件发生的可能性，按照“突发事件应对不能等、疫情防控政策不能松”的原则，充分发挥市级统一指挥和资源调度优势，市、区、街道（乡镇）三级联动，结合风险形势分析和高、中风险地区变化情况，做好各类专业应急队伍的靠前驻防、行动部署、装备物资供应等工作，确保突发事件在最短时间内精准处置。同时，进一步强化各类应急队伍力量统筹和规模疫情下各类突发事件专项预案建设，加强与卫生健康部门协调联动，做好各类救援队伍疫情防控管理，确保现场力量处置不缺位，最大限度避免和减少规模疫情对突发事件应对可能造成的冲击影响，确保应急处置稳妥有效。