关于加强超大城市地震灾害应对能力建设的分析与思考

张媛 吴建春 赖俊彦

0 引言

随着我国现代化建设的不断发展，超大城市逐渐呈现，其城市管理和灾害、突发事件的应对也具有很强的特殊性。早在1996年，吴良镛先生就对超大、特大城市的持续发展与未来予以了关注和讨论，如：“世界大城市的发展速度在加快，特别是发展中国家的城市化水平在加速提高，大城市的规模在急剧膨胀”，“中国在加速经济发展的过程中，同样面临着人口和生态环境的压力，以及区域性不平衡和资源紧缺的矛盾”，并关注了京津唐地区、长江三角洲和珠江三角洲的城镇化发展的共同性和特殊性[1]。

超大城市对人类社会生活方式的发展进化发挥着引领作用。人口的大量聚集带来经济增长的活力，经济增长又能够支持城市扩张，城市的接纳程度越高，就会创造出更多的创新和增长机会。毫无疑问，超大城市对创新、工业和艺术等领域的推动，是其他城市无法比拟的。人们向往超大城市，一个重要原因是为了追求更加美好的生活。为适应这种需要，在发展和改进城市的工业、商业、交通、教育、医疗、环境的过程中，决策者应当把全面提高抵御各种可能灾害的能力，提高市民的安全感，作为超大城市治理和建设的核心要素来考虑。

超大城市人口高度密集，高层建筑林立，资源要素高度集聚，往往是中央政府、首脑机关集中的区域，自然灾害、安全事故等突发事件往往造成巨大人员伤亡和经济损失，一旦处置不当，会在国内、国际产生较大的影响，甚至威胁到国家安全。随着国际形势的变化和我国经济社会发展进入转型期，各类不稳定因素明显增加，超大城市应急管理和灾害处置面临的挑战也日益突出。进入21世纪以来，美国纽约“9.11”恐怖袭击事件、日本东海地震福岛核电站废水泄漏事件充分暴露了城市发展所需的多项基础设施存在脆弱性，而发生在我国的2007年济南7.18 特大暴雨灾害造成30 人死亡、2012年北京7.21 特大暴雨灾害造成79 人死亡、以及2021年郑州7.20特大暴雨灾害造成398 人因灾死亡失踪等，给我们一次次敲响了警钟。

如何针对超大城市的特点和应对地震灾害事件的复杂性，建立和完善与之相适应的地震应急体系，合理处置一般和较大地震灾害事件，有效预防和减轻重特大地震及其他突发事件的影响，切实维护地区和国家安定的大局，是超大城市管理中面临的重要课题。

1 超大城市的定义与特点

国外对特大城市一般称Megacities或Metropolis。剑桥词典对Megacities的定义是一个人口超千万的非常大的城市，并且该类城市一般由两个以上的城区组成，城区间因扩展过大而被囊括其中。对Metropolis 的定义是一个特别大的城市，该类城市常是一个庞大的区域或国家中最重要的城市，Metropolis 同样含有都市带的意思。可以看出，国外主要以人口规模和城市的重要程度来界定特大城市。西方早在1904年提出了Megacities 这一概念，人口的标准一度定为800 万，后来联合国将之确定为1000万。Megacities 对应的是我国目前分类中的超大城市的划分标准。北京、上海是国际上公认的超大城市，此外还包括纽约、东京、首尔、雅加达、孟买等国际大都市。

1980年，我国首次参照联合国的标准规定城市人口（中心城区和近郊区非农业人口）达到100 万以上的城市为特大城市。2014年11月20日，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》的城市规模划分标准：其中城区常住人口500 万以上1000 万以下的城市为特大城市，城区常住人口1000 万以上的城市为超大城市。国家统计局《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》中公布的超大城市有7 个，分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都和天津。近几年，综合考虑社会经济发展程度等，也有其他划分方法，如将上海、北京划分为超一线城市，广州、深圳划分为一线城市，成都、重庆、杭州、南京、沈阳、苏州、天津、武汉、西安、长沙、大连、济南、宁波、青岛、无锡、厦门、郑州等划分为二线城市等。除超一线、一线城市外，目前很多二线城市的人口也已经超过1000 万，呈现出向超大城市发展的趋势。

综上，本文讨论的超大城市是城市区人口超过1000 万，经济社会达到发达国家水平，城市化发展达到一定程度，作为地区中心对周边具有较强影响力的城市。包括目前我国划分标准中的特大和超大城市，重点关注上海、北京、深圳、重庆、广州、成都和天津这一层次的经济发达、城市化水平高、人口高度集中、高层建筑数量多的城市的地震应急处置问题。

2 超大城市灾害应对与应急管理实践

2.1 纽约

纽约是美国第一大城市、第一大港口和国际金融中心，具有高密度的超高建筑群和复杂的地下交通网络。纽约市危机管理系统是一个包括危机前准备、危机中应对、危机后恢复的系统工程。纽约市危机管理办公室针对各种危机做出充分的准备和预防，建立一系列的响应机制和系统，包括:城市应急资源管理体系，911 危机呼救和响应系统，移动数据中心以及城市搜索和救援系统等，为在危机发生时做出快速有效的响应提供了信息、人员和组织上的保证。

纽约市政府非常重视社区基层能力建设，开展了很多引导市民做好危机预防和准备的项目，如“社区危机响应团队项目”，项目以社区为依托，为市民提供基本的训练，在危机发生时及时开展自我救助，纽约市的五个区都有自己的社区响应团队。另外纽约还有针对商业界的危机准备项目，如“公私合作应对危机项目”，该项目使得私营商业部门从政府机构得到帮助，建立了公共部门和私营部门之间的信息共享机制，在“9.11”事件过程中，该项目显示出巨大的成功[2]。

2.2 东京

作为日本的首都，东京是一个人口特别密集和经济聚集成度非常高的城市，也是在世界范围具有重要影响的综合性现代化国际大都市。除了面临其它超大城市遇到类似危机问题外，频繁的地震使东京在处理应急管理方面积累了大量经验。东京都政府在组织和业务上进行了整合，提出了全政府机构统一应对的一体化应急管理体系。

东京的危机管理遵循的理念是重视市民的生命和财产，政府对处置行动进行一体化管理，为市民提供安全、安定的生活社会环境，不断改进危机管理工作。东京都危机管理总监提出了“全过程危机管理”概念，强调危机管理只有准备加准备、改善再改善、追求更好的对策、不断反复进行，才能达到循环发展。这包括事前对策、危机发生时的应急措施及事后对策。等到危机全部处理完毕后，再进入更高层次的事前对策阶段。使危机管理的措施和对策不断完善成熟。

东京的危机应急准备系统包括：（1）危机规划和应急预案。东京制定了以防灾规划为基础的危机管理规划体系，包括综合防灾规划、部门的防灾、安全、应急规划等。（2）应急物资供应保障和城市应急资源管理系统。东京都根据《灾害救助法》规定，在地方税收中抽出一部分作为灾害救助基金进行累积，并根据地区防灾规划，购买和储备了各种应急救援物资。（3）训练和演习。东京都根据危机规划和应急预案，进行各种危机应对演习，以检验、评估和提升指挥机构的指挥调度能力、危机处理人员的行动能力和互动能力、危机处理程序的科学合理程度等[3]。

2.3 上海

根据超大城市特点，上海市建立了扁平化、全覆盖的应急管理体制，针对重点区域和重点单位，设立虹桥交通枢纽等市级基层应急管理单元，落实组织体系、应急预案、保障体系、工作机制和指挥平台5 个要素，提高常态下的防范以及非常态下的应急处置效能。各区应急管理机构按照属地化要求，做好区内的各项应急管理工作。

近年来，上海市修订突发事件应急联动处置办法，进一步明确了“统一指挥、快速反应、协同配合、高效处置”突发事件处置工作原则。市应急联动中心作为突发事件应急联动处置的职能机构和指挥平台，负责受理全市范围内突发事件的报警，应急联动处置一般和较大突发事件，负责组织联动单位对重大和特别重大突发事件进行先期应急联动处置，并协助有关职能部门或专项指挥机构实施后续处置。承担突发事件处置职责的部门、区政府，接到市应急联动中心指令后，及时开展相关应急处置工作，并报告处置情况和有关信息[4]。

3 城市直下型地震灾害应对实例

目前为止，还没有严格意义上的发生在现代化超大城市的直下型地震，但一些发生在城市及超大城市邻近区域的大地震造成的影响，依然是巨大而深远的，以下对发生在全球的比较典型的城市地区大地震的灾害损失和经验教训进行初步的总结分析，以期对超大城市地震应急管理体系建设能够提供启迪和参考。

3.1 墨西哥大地震[5][6]

当地时间1985年9月19日7 时19 分，墨西哥西南岸外太平洋底发生8.1 级强震，该地震使墨西哥许多西部沿海城市尤其是首都墨西哥城遭受了相当大的损失，公共设施遭到严重破坏，造成停水、停电，交通和电讯中断，使墨西哥城全市陷入瘫痪，整个城市一片混乱。地震造成7000 多人死亡，1.1 万人受伤，30多万人无家可归，经济损失达70 至80亿美元。有8000 多座楼房在这次地震中受到不同程度的破坏，其中700 多座彻底破坏，200 多所学校被夷为平地；煤气管断裂引起数十处火灾，火势一时无法控制；超过半数的地区断电、断水2 周之久；地震摧毁了电话和电报线路，使首都与国内外的通讯全部中断，电台、电视台、报馆等新闻媒介遭到破坏；墨西哥国际机场被迫暂时关闭8 小时，地面交通和地铁运输也在地震后陷入瘫痪，环城高速公路有几段被封锁。

此次地震的破坏及救灾经验表明：发展中国家的大型城市在发展中，应根据地震区划规划发展城市，控制建筑物高度和密度，避免人口、经济投资过分集中，降低灾害易损性；应加强建筑工人的职业培训，提高他们的技术水平，同时严格工程施工过程的监督管理，使建筑物符合抗震规范和设计要求；对位于地震带上大城市的地震地质背景进行详细勘察与分析是非常必要的；灾害发生后受灾者积极行动起来开展自救和互救是非常有效的；有组织地利用电台和广播，通报灾情和救援进展情况，可以起到安定人心的作用

3.2 美国北岭地震[7][8]

当地时间1994年1月17日4 时31分，在美国加利福尼亚圣费尔南多盆地北岭地区发生6.7 级地震。震中距洛杉矶市中心30 公里左右，地震造成62 人丧生，9000 多人受伤，2.5 万人无家可归，直接经济损失在150 至200 亿美元。北岭地震使数千幢房屋遭到结构性破坏，一些老旧的2、3 层公寓楼倒损，是造成人员死亡的主要原因。另外一些在1971年地震后尚未加固的高架公路桥也有几处坍塌，9 条高速公路被震坏，造成了人员伤亡并使交通长时间中断；生命线设施破坏严重，250 多条煤气管道破裂，引发百余处火灾；地震造成大范围停电，使300多万人陷于黑暗中，给救援增加了困难，同时也加重了灾民的恐慌心理；地震还造成4 万多人的饮水发生困难，150 所学校被迫关闭。

此次地震也有很多经验教训值得总结：近200 亿美元的直接经济损失当中，高架公路桥、建筑物、电力与工业设施的损失占很大比例，充分显示了现代化大城市的震害特点；灾民安置工作中，室内避难所数量不足，数千人由于房屋倒塌无家可归而露宿在公园、草坪等处；1971年圣费尔南多地震后，加州补充、修改了州一级相关的减灾法案，成为救灾工作有法可依、顺利实施的保证；对砖混结构房屋和高架公路桥的加固，收到了很好的减灾效果，但一些方法仍存在改进和提升的空间；圣费尔南多地震后，洛杉矶挑选了一些医院重点加固和修建，这些医院在地震时成为抢救中心，起到了很好的作用；训练有素的民间团体救援组织震后可就地迅速投入自救和互救，是救援工作中不可忽视的一支力量。

3.3 日本阪神地震[9][10]

当地时间1995年1月17日5 时46 分，日本兵库县南部发生7.2 级地震，新闻媒体称之为阪神大震灾。这次地震是日本自1923年关东大地震以来，死亡人数最多的一次地震，共死亡5488 人，伤2.7万人，18 万栋建筑物遭破坏，1.2 万间房屋彻底被毁，31 万人成为灾民，直接经济损失达1000 亿美元以上，震害波及14个府县。阪神地震使神户市1/3 遭到破坏，阪神高速公路和新干线交通中断，机场和港口停用，整个地区的地面、空中运输陷于瘫痪状态，全国很多工厂因物资供应无法保证而导致生产受到严重影响。生命线设施遭到大范围的严重破坏，90万个家庭停电，85 万个家庭没有煤气和水的供应，大约有250 万人的生活受到影响。日本电报电话联合公司的80 万条线路中有16 万条发生故障。震后3 天内有300 多处起火，过火面积约10000 平方米。

此次地震反映出的经验教训有：如何防备城市直下型地震、减轻灾害损失和快速震后恢复是各国发展进程中必须面对的问题；由于数十年该地区无大震，许多50、60年代的木结构住宅和商业用房没有得到改造；对灾情掌握不够及时准确。物资调配缺乏统一协调，急需的地方得不到物资，而对不需要的地方又不停地运送；医护人员奇缺的状态得不到及时调整；地震当天估计死亡人数为300 人，而实际相差十多倍，导致救灾部署受到一定影响；每年定期进行的全国性和地区性的地震演习，提高了国民的防震意识和抗灾能力，面对突然降临的灾难，灾区民众能够较快恢复镇定、自信和秩序，展现了良好的国民素质和抗震心理准备；相对成熟完备的抗震救灾机制发挥了响应快、效率高的特点；新闻媒介反应快速，震后各大新闻单位都向灾区派出了人员和直升机，及时向国内外通报灾情，为救灾决策起到了先导作用；严格的建筑规范，使新建的建筑物避免了倒塌，说明日本在防震技术方面的投入是有价值的。

4 超大城市应对地震灾害面临的主要挑战

4.1 地震灾害的全域性和复杂性

与一般的灾害和事故灾难相比，地震灾害的表现具有全域性和复杂性。特别是城市直下型重大地震灾害，其影响区域将是城市全域范围，并涉及周边地区，破坏情况错综复杂。除建筑物、生命线工程等基础设施的直接破坏外，强烈地震极易引发火灾、爆炸、危险物质泄漏等次生灾害，加重破坏程度并引起更大的人员伤亡和财产损失。此外，避震不当也可能造成意外伤害，恐慌心理将导致人心惶惶，正常的社会生活秩序受到严重干扰，需要几个月甚至几年才能恢复到震前状态。

与一般城市相比，超大城市的建筑物更加集中，高层超高层建筑物数量更多，新老城区的建筑物差异更加明显，生命工程网络也更加复杂，这就使其在地震灾害面前更加脆弱。由于超大城市的脆弱程度高，地震灾害影响范围大，如何应对也将更具挑战。

4.2 震后应急救援任务异常艰巨

地震灾害的全域性和复杂性将使超大城市的震后救援工作变得异常困难。首先是城市大型建筑可能遭受地震破坏，如1995年日本阪神地震、2011年新西兰克莱斯特彻奇地震和2016年我国台湾高雄地震，都出现了高层建筑遭到严重破坏、造成人员被困的情况；超大城市中高层、超高层建筑物更多，一旦有类似于世贸中心这样的超高层建筑在地震中遭受破坏，其单个建筑的营救工作量就会占用整座城市的救援能力。

此外，超大城市中地震次生灾害的并发、总数和危害也会导致应急救援难以及时有效地开展。日本阪神地震案例告诉我们，地震后常常发生次生火灾乃至爆炸，燃气系统在震后紧急关断是减少次生火灾的有效手段，但对于需要在冬季采用燃气供热的城市，消防栓供水和建筑的消防喷淋系统就会受到影响。在“9.11”事件已过去21年的今天，人们对超高层建筑火灾的处置仍然缺乏有效手段，震后紧急切断电源常常作为防灾措施被提及，然而超大城市运行中的大量电梯极有可能造成数百上千人员受困的情况。超大城市的地下设施网络如地铁等也是庞大而复杂的，而且特定时段人员高度集中，一些区域易产生破坏且人员无法快速疏散撤离，极易造成踩踏等次生事件。

超大城市大型建筑体量大、人员数量众多、系统复杂，是震后救援的重点和难点，国际社会和专业救援领域已日益关注城市大范围破坏和倒塌建筑物区域的震后救援问题。

4.3 震后疏散安置能力面临挑战

超大城市的人口高度密集，尤其是在部分区域的高度集中将使震后的避震疏散问题更具挑战，安置不当将可能因缺乏安全卫生的水与食品、瘟疫爆发而导致大量人员生病甚至死亡。汶川地震后，我国积极推进应急避难场所建设，但从目前的发展现状看，仍存在一些具体问题。许多城市避震疏散功能仍缺乏整体规划和顶层设计，避难场所的分布、容纳人员数量、设施配套不能满足防灾的需要。特别是一些中心地区，如人口高度密集的商业区，超高层建筑区域的疏散设施难以达到区域疏散要求，疏散场所的棚宿、发电、给水、厕所等设施不足，难以满足重大灾害的避险需求。

5 加强超大城市地震灾害应对能力建设的建议

习近平总书记在纪念唐山地震40 周年讲话中指出：“防灾减灾工作要坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向灾前预防转变，从应对单一灾种想综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”。超大城市地震应急工作也应按上述“两个坚持，三个转变”要求，加强超大城市地震灾害应对能力建设的前瞻性、针对性、科学性，完善灾害预防、应急准备、应急响应、应急处置、抢险救灾等各个环节，避免将常规型突发事件“危机化”，努力将危机型突发事件“常规化”，构建有中国特色的地震应急管理体系，提升超大城市地震灾害应对能力。

5.1 超大城市地震灾害应对能力建设应该具有前瞻性

超大城市的发展不是一朝一夕形成的，在应对直下型地震方面，更应提前谋划，在工程减灾措施和非工程应对措施两个方面做出前瞻性的建设规划。

减轻灾害损失的关键在预防和准备，“宁可备而无灾，不可灾而不备”，我国的防灾减灾工作的重点已经逐步从灾后响应向灾前准备转变。抗灾能力是超大城市可持续发展的关键，要牢固树立预防为主的理念，把防震减灾能力建设纳入超大城市长期发展规划之中，高度重视建造年代较早建筑的抗震防灾能力提升、高层建筑和地下空间人员的避险与救援、基础设施快速恢复和保障等问题的解决。综合考虑城市未来的防震减灾需要，着眼长远，不断提高抗御地震灾害的能力。1990年颁布的第四代地震烈度区划图，考虑到上海作为超大城市在全国的重要影响，将上海市地震设防烈度由原来的VI 度提高到VII 度，使得上海在90年代以后大发展过程中建设的大量建筑物的抗震能力得到了有力保障。30 多年来上海的快速发展和第五代区划图全面提高设防能力思想的提出，充分证明了当时提高设防烈度的决策是正确的，具有很强的前瞻性。

超大城市高度密集的人口决定了超大城市应格外重视避震疏散场所建设工作，应进一步合理规划城市区和人口集中区的疏散场所，充分利用绿地公园、体育场、人防工程等设施，开展避震疏散场所的规划和建设。特别要发挥“校安工程”的建设成果，优先把学校建设成为避震疏散场所。在高层建筑集中的区域，规划设计要充分考虑大量人员短时间内迅速、有效疏散问题，避免因拥挤、踩踏等二次伤害。

5.2 超大城市地震灾害应对能力建设应该具有针对性

超大城市的发展往往是不均衡的，常常表现出功能细分和区域轮动的特点；另一方面，超大城市运行所依赖的基础设施系统如信息通信、交通物流等，则伴随城市发展不断进化得庞大而复杂。应充分考虑超大城市的具体特点，找准城市抗灾的薄弱环节，制定更具针对性的措施来推进地震灾害应对能力建设。

地震应急管理工作应成为政府常态化工作，注重法规、制度和机制的落实，做到常态减灾和非常态救灾的统一。加强顶层规划和设计，以新媒体为重点，开展有针对性的信息推动和科普宣传，提升社会公众的防震减灾意识和震后自救互救能力。

针对超大城市地震灾害处置过程复杂的情况，加强地震应急综合预案和部门专项预案的细化落实，编制相应的操作手册和时刻表等，增强应急预案的可操作性。完善协调联动处置机制，围绕应急信息沟通、应急处置协同、救援资源共享等工作，建立有效的军地协同、区域协同机制，形成应对地震灾害的合力。

加强超大城市地震应急装备物资的统筹与规划，完善重要商品储备、专业应急物资储备网络和信息共享机制。建立紧急情况下的交通运输综合协调机制和应急保障体系，加强通讯保障设施建设，提升灾后快速恢复能力，满足城市运行安全和抗御灾害的需要。

老城区危房、城中村的私建房屋以及预制板房，在未来地震灾害中，将是造成人员伤亡的重灾区。应开展有针对性的排查和评估，并采取适当的改造和加固措施，提高其抗震防灾能力。

5.3 超大城市地震灾害应对能力建设应该具有科学性

超大城市在信息化、智能化建设方面具有明显的人力和技术优势，应充分利用这一优势，提升地震灾害应对能力建设的科学性。

充分利用互联网、大数据、云计算等新技术，以信息化、智能化为重点，加强地震监测网络的建设与改造，提升地震信息的采集、提取、分析和发布能力。

加强地震区划、活动断层探测和震害预测成果在超大城市发展规划中的应用，在场地条件差的地区和活动断层附近要控制建筑物高度和密度，避免人口、投资过分集中，降低灾害易损性。在重要建筑和重大生命线工程积极推广应用减震、隔震等抗震技术，有效提升其抵御地震破坏和火灾等次生灾害的能力。

依托现代通讯技术、地理信息与虚拟现实技术，发展基于公共网络、移动终端和电力、通讯等行业设施网络的灾情快速获取技术，建设可直观展示灾区场景的指挥决策系统，构建扁平化、一体化的应急指挥决策平台，提升重特大地震灾害事件的紧急处置指挥能力。

科学规划应急救援队伍布局和装备配置，发展智能化灾情获取、人员搜索和营救装备，实现震后大范围灾区的埋压人员快速定位。推进城市综合性应急救援保障基地建设，定期进行的区域和部门地震应急救援演练，加强队伍的训练和考核，提高指挥调度、应急响应和现场协同能力。

6 结语

近年来，全球城市面临着以新冠肺炎疫情和极端气候等自然灾害为代表的各种前所未有的安全挑战，越来越多的人已经认识到超大城市的潜在地震风险。鉴于中心城市和城市群仍将是承载发展要素的主要空间形式，从超大城市的超大规模、多样性、复杂性和流动性等特点出发考虑，积极增强应对灾害能力，有益于控制城市安全风险的边际递增效应，对超大城市如何实现韧性发展提供了有益的视角和思路。