摸准县城发展“脉络”实现城乡融合发展《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》解读

本刊记者 柯善北

我国城镇化进入后半程，重点核心城市的规模不断扩大、基础设施不断完善，布局合理的城市结构体系基本形成。与此同时，大城市面临交通拥堵、生态承载力透支等“城市病”，新冠肺炎疫情也暴露了资源过度集中的大城市的脆弱性。

因此，在提升大城市发展质量，进一步发挥大城市带动作用的同时，必须大力推动县城发展，挖掘县域发展潜力，从而为城乡融合发展提供有力支撑。

为了促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），要求因地制宜补齐县城短板弱项，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

因地制宜实现分类发展

县城在我国城镇体系中占有重要地位。相关数据显示，截至2021年底，中国有392个县级市、1482个县城，是地级及以上城市市辖区数量的2倍左右；县城及县级市城区人口约2.5亿人，占全国城镇常住人口的近30%。

与此同时，县城是县域消费和产业发展的重心，是农村劳动力就近就业、返乡定居的主要目的地，对建成小康社会、承接农村转移人口、缩小城乡差距起到了关键性支撑作用。

然而，作为后发国家，在很长一段时间内我国城市建设资源主要向大城市倾斜，县城及县域基础设施建设相对滞后，公共服务存在短板，产业基础较为薄弱，无法满足人民群众对美好生活的向往。

打破地区间、城乡间的发展不平衡，继续走共同富裕之路，实现以人为核心的新型城镇化，大力推动县城及县域发展必须提上议事日程。

为此，《意见》强调，要尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能。

《意见》提出目标：到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

加强县城建设，绝不能“眉毛胡子一把抓”搞平均主义，而是必须因地制宜、分类发展。为此，《意见》强调，要顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展；同时，防止人口流失县城盲目建设，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，

《意见》提出，加快发展大城市周边县城。支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移。

另外，《意见》还提出，积极培育专业功能县城，支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，培育发展特色经济和支柱产业；合理发展农产品主产区县城，推动位于农产品主产区内的县城集聚发展农村二三产业，延长农业产业链；有序发展重点生态功能区县城，推动位于重点生态功能区内的县城逐步有序承接生态地区超载人口转移，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。

补齐短板夯实发展基础

县城发展亟需补齐短板，《意见》分别从产业发展、市政设施、公共服务三个方面提出指导。

产业是县城可持续发展的根本动力，是县城提供充足就业岗位、实现农村转移人口市民化的关键所在。为此，《意见》将产业发展放在突出位置，强调要培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位，尤其是要增强和发挥县城的集聚效应。

《意见》提出要增强县城产业支撑能力，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，特别是以“粮头食尾”、“农头工尾”为抓手，培育农产品加工业集群；提升产业平台功能，依托各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等平台，引导县域产业集中集聚发展；健全商贸流通网络，发展物流中心和专业市场，打造工业品和农产品分拨中转地；完善消费基础设施，改造提升百货商场、大型卖场、特色商业街，发展新型消费集聚区；强化职业技能培训，提高农民工技能素质和稳定就业能力。

我国城市建设已经从“拆改留”转变为“留改拆”，《意见》也特别强调要防止大拆大建、贪大求洋，并防范地方政府债务风险。因此，在市政设施建设方面，《意见》提出的思路是存量和增量并重，避免不必要的重复建设和浪费。

《意见》强调要完善市政交通设施，包括完善机动车道、非机动车道、人行道，建设停车系统，优化公共充换电设施建设布局，建设公共交通场站；畅通对外连接通道，提高县城与周边大中城市互联互通水平，扩大干线铁路、高速公路、国省干线公路等覆盖面。同时，健全防洪排涝设施，增强防灾减灾能力，加强老化管网改造，推动老旧小区改造以及推进数字化改造。

相较于市政基础设施，县城和县域公共服务领域存在的短板更为凸显。《意见》要求结合不同地区实际情况，从医疗、养老托育等方面进行加强提升。

在公共服务方面，《意见》提出要完善医疗卫生体系，推进县级医院（含中医院）提标改造，提高传染病检测诊治和重症监护救治能力，支持县域人口达到一定规模的县完善县级医院，推动达到三级医院设施条件和服务能力；扩大教育资源供给，推进义务教育学校扩容增位，鼓励高中阶段学校多样化发展，鼓励发展职业学校，完善幼儿园布局，大力发展公办幼儿园；发展养老托育服务，提升公办养老机构服务能力，扩大普惠养老床位供给，发展普惠性托育服务，支持有条件的用人单位为职工提供托育服务。同时，优化文化体育设施，完善社会福利设施。

城乡融合提高辐射能力

加大县城发展力度，推动县域全面发展，其中一个重要目的就是提升县城对农村的辐射带动作用，进一步推动城乡融合发展。

为此，《意见》提出要推进县城基础设施向乡村延伸。推动市政供水供气供热管网向城郊乡村及规模较大镇延伸，在有条件的地区推进城乡供水一体化。推进县乡村（户）道路连通、城乡客运一体化。建设以城带乡的污水垃圾收集处理系统。建设联结城乡的冷链物流、电商平台、农贸市场网络，带动农产品进城和工业品入乡。建立城乡统一的基础设施管护运行机制，落实管护责任。

推进县城公共服务向乡村覆盖。鼓励县级医院与乡镇卫生院建立紧密型县域医疗卫生共同体，推行派驻、巡诊、轮岗等方式，鼓励发展远程医疗，提升非县级政府驻地特大镇卫生院医疗服务能力。发展城乡教育联合体，深化义务教育教师“县管校聘”管理改革，推进县域内校长教师交流轮岗。

推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。以国家乡村振兴重点帮扶县和易地扶贫搬迁大中型集中安置区为重点，强化政策支持，守住不发生规模性返贫底线。

另外，《意见》提出深话体制机制创新，就县城和县域发展的“人地钱”问题提供政策保障。

进入新发展阶段，县城既是新型城镇化体系的“短板”，也是值得深挖的“潜力股”。进一步补齐这块“短板”，将对提振内需，弥合城乡发展不平衡，促进县域产业经济发展，提升县域人口收入水平起到关键性的支撑作用。