关于宁夏贺兰县用水权改革的实践与思考

孙 雪

一、贺兰县水资源概况

贺兰县是宁夏回族自治区银川市下辖县，位于宁夏北部，其西起西干渠，东到黄河边的整个东半部，属于黄河近代冲积平原，分别由黄河冲积和冲积湖冲积而形成。灌区基本为传统灌溉方式的引黄自流灌区。贺兰县耕地面积65.26万亩，粮食产量20.43万吨。农田有效灌溉面积58.95万亩、实际灌溉面积58.95万亩，林园灌溉面积4.34万亩。2016—2020年贺兰县各行业总用水量4.257亿立方米—5.456亿立方米，其中平均年农业用水4.582亿立方米，占总用水量94.1%。2016—2020年贺兰县各行业年耗水量1.589亿立方米—2.803亿立方米，其中平均年农业耗水量2.238亿立方米，占总耗水量93.39%。由此可以看出贺兰县用水量与耗水量农业占比较大。2021年自治区分配贺兰县黄河干流用水指标为4.817亿立方米，农业用水总量指标为4.982亿立方米，其中干渠直开口控制用水量为4.6亿立方米。自产水资源总量为0.597亿立方米，取水量5.346亿立方米，耗水总量2.713亿立方米，农业取水占85.4%，农田灌溉水利用系数为0.536，水资源利用率低，用水结构亟须调整。

贺兰县引水工程主要依靠西干渠、唐徕渠、汉延渠、惠农渠四大干渠，县境总长112.3km，贺兰县有干渠直开口支斗渠223条。自2000年以来，利用中央财政小农水、灌区续建配套与节水改造、农业综合开发、国土整治、高标准农田等项目对灌区支、斗、农渠进行了砌护，支渠砌护率达100%，斗、农渠砌护率达90%以上，基本建设形成了完善的灌排体系[1-2]。

二、贺兰县用水权改革实践

(一)考察先进典型经验

赴新疆维吾尔自治区阿克苏市及甘肃民勤县进行考察学习。阿克苏市主要通过建立农业用水初始水权制度，充分利用农村集体改革制度改革经验和成果，在“三条红线”①用水总量控制指标范围内并考虑计量点到田间渠系损失及不同时期用水总量指标和渠系水利用系数适时调整确定初始水权。加强农业用水总量控制及定额管理制度，推行超定额累进加价制度，以《实行最严格水资源管理制度“三条红线”》和《用水总量控制方案》指标及各乡镇核定为依据，确定年度农业毛灌溉定额。甘肃民勤县主要通过严格遵守“红线指标”，严格落实“四定”原则②，实行水资源预算管理，农业供水执行成本水价，结合产业发展推行分类分档水价，将精准补贴和节水奖励政策与种植结构调整结合，通过优惠水价来体现。根据市场行情，年初以正式文件向社会公布节水高效作物、低效益高耗水作物品种名录。对等额内种植的不同种类作物实行地表水及地下水价格不同程度的浮动。

(二)制定顶层方案

结合先进典型经验，探索推进用水权改革的政策文件。2021年，制定《贺兰县落实水资源“四定”原则深化用水权改革实施方案》《贺兰县用水权改革创新突破实施方案》，制定工作流程梳理项目清单，梳理改革任务清单、配套政策清单，编制了用水权改革流程图、水权交易流程图和水权收储流程图。为促进基层水利服务组织规范运行，出台了《贺兰县基层水务管理协会改革指导意见》，引入物业化管理理念，对推动水利工程专业管理与长效运行具有里程碑的意义[3-7]。

(三)夯实确权基础

一是在相关政策指导下，按照深化用水权改革方案任务要求全面开展农业灌溉面积、作物种植结构、灌溉方式的核查登记，完成确权水量的初步核算。核定贺兰县总灌溉面积为71.65万亩，初步核算我县农业灌溉确权水量(不包括鱼池、冬灌用水量)3.2747亿立方米，其中：确权黄河水直开口总水量2.846亿立方米，确权地下水总水量0.4288亿立方米。夯实用水权改革基础。二是开展全县水资源概况进行摸底调查。包括地下水、当地地表水、黄河水、非常规水中的中水、苦咸水、雨洪水、沟道排水等进行调查统计，对近5年各行业不同水资源开发利用情况进行摸底调查。与唐徕渠、惠农渠、汉延渠、西干渠管理处、各乡镇场对接，对流经我县灌域四大干的187条干渠直开口现状基础数据开展摸底调查，并对近三年实际用水量进行统计汇总。对供水工程包括引水工程、扬水工程、地下水工程、高效节灌工程、污水处理工程、蓄水工程、排水工程等，充分掌握各类工程数量、完好程度、运行维修经费落实、工程运行管理情况开展调查。深入村镇对灌溉水源、支渠取水量、遥感面积、确权面积、灌溉面积、种植结构、水利工程建设、地下水机井等进行摸底调查形成名录库。三是由新成立专业化的8家乡镇灌溉服务公司承担农田水利工程运行管理。实行“三定一承包”③的管理模式，从而规范收缴末级渠系水费，实行收支两条线，末渠系水费统一上缴，进行用途管制，执行新水费实行公示公开制度。解决了重建轻管、水资源利用效率不高、灌溉周期长、搭车收费等问题，使面广量大的田间设施有了“农田管家”，全面推动农业用水的专业化和社会化管理。四是社会参与，推广“合同节水+水权交易”模式。由社会资本方投资实施渠道砌护、精准计量等工程设施，结余水量进行市场化交易，收益部分用于返还资本方及融资成本，部分用于奖励用水户及用水管理组织。渠道交由社会资本方管理后，灌溉周期平均缩短3—5天。2018—2021年，贺兰县农业用水年均节水量3000万立方米。通过工程及管理措施，极大地解决了产业发展和“四水四定”的矛盾问题。目前，贺兰县已成功完成农业灌溉三笔用水权交易，体现了农业节水的主动性与积极性。五是自2012年开始，结合土地集约化经营面积逐年扩大的优势，在贺兰县范围内逐片推进微喷灌工程技术。截至2021年底，全县共完成高效节水灌溉面积约17万亩，覆盖率24%。其中，社会资本方出资建设高效节水灌溉面积3.47万亩。安装测控水设备约1100套，干渠直开口实现自动化测控全覆盖，田间支、斗渠测控技术改造涉及灌溉面积31万亩。六是贺兰县自2014年开始尝试水价改革试点工作，2017年又被列入到现代化生态灌区试点县。截至2022年上半年，完成农业用水向工业用水转换533.4万方。完成县域内农业用水指标交易总量831万方，交易总金额为33.16万元。完成立岗镇通义村、常信乡旭光村农业用水权确权颁证，涉及农户1681户4675人，确权水量1041.67万方。在这方面取得了一定经验，但离目标要求还有一定距离。

三、存在问题及成因

(一)多部门协调联动推进改革力度还不足

用水权改革是深入贯彻落实习近平总书记新时代治水方针的具体体现和措施，是一项艰巨的任务，事关贺兰县农业经济可持续发展，间接影响着二、三产业的长期规划、布局和发展。需要充分发挥多部门协调机制作用，统筹组织、协调推进用水权改革各项工作。分析原因，一是相关法律法规制度不健全，如缺少实施用水权改革需要的相关会计制度、服务企业信用等级和评价制度、配套的交易制度等；二是近年来用水权改革推进主要靠水行政主管部门负责，因此多部门协同作用发挥有限。

(二)农业灌溉面积不实

水权产权确权工作涉及面广，需要大量人财物的投入，由于资金投入不足和技术力量薄弱，部分渠系无法明确产权，影响了水资源确权工作实效。灌溉面积是落实水权、制定灌溉配水计划、计算分摊水费的重要基础数据。目前，贺兰县水费收缴面积与实有受水面积误差较大，灌区水管组织收费面积没有统一的规定，大部分收费面积小于实灌面积，造成亩均水费虚高且用水户分担水费不合理、不公平的现象。

(三)地下水监管不到位

按照本地区自备井摸排情况，全县还未全部安装机井安装计量设施。针对计量地下取水的农业监控设施安装率低，超额用水累进加收水资源税的节水机制不健全，用水还存在粗放管理的情况。

(四)群众对用水权认识模糊

由于在国家出台水价改革意见前宣传工作不到位，普遍存在地方政府积极参与灌区末级渠系管理体制改革还缺乏有效手段，没有系统性和专门的思考，导致在全区范围内存在农业用水改革认识不同，进度不一的局面；农业灌溉机井水流产权确权之后，地下水水权与黄河来水的水权转换工作还没有形成规范的程序，基层工作人员对开展此项工作存在疑虑；部分群众知道用水权交易，但考虑特殊年份受极端天气降雨量减少的影响，导致灌溉用水减少，造成用水困难。

四、对策建议

聚焦节水增效，严格落实“四水四定”要求，优化水资源分配，加快农业种养结构调整，压减高耗水作物，以水资源承载能力为基础，以农业水价综合改革为重点，推进水权交易市场化，明确水资源商品地位，破解水资源短缺困境，从而解决总量不足、结构不优、效益不高的三重难题。

(一)加强多部门协调联动

由政府统筹充分发挥用水权改革工作协调机制作用，建立完善用水权改革实施相应配套制度，统一规划明确各职能部门分工。水行政主管部门切实发挥本领域协调配合职能，推动用水权改革尽快落地见效；各职能部门按照分工职责，协调配合，积极发挥各自领域内行业管理职能，切实做好本领域用水权改革推广工作。

(二)科学核定农业水费收缴面积

合理分配使用水资源，结合土地确权成果，按确权实有灌溉面积收取水费，解决水费虚高问题，为农业灌溉用水及确权工作等提供合法依据。

(三)加强农业灌溉机井管理

充分利用水资源税返还资金，对公益项目开展水资源论证，分期分批开展农业地下取水机井在线监测计量设施安装，要求各取用水户依法依规办理取水许可证。农业灌溉机井区分常规水源机井和抗旱应急水源机井。常年取水或作为灌溉主水源的机井全部列入常规水源机井进行管理，依法办理取水许可；补充灌溉或干旱年份应急抗旱取水灌溉的属于抗旱应急机井不再办理取水许可证，纳入日常管理，建立应急机井管理台账和用水台账进行规范管理。对于农业灌溉井井间距较小的区域，一律予以关停。不断加强地下水监管能力，引入社会资本对贺兰山沿山地区实施供水提升工程，将水源由地下水替换为地表水。

(四)加强基层水管组织管理

完善基层水管组织各项规章制度，强化水费收缴管理。积极发挥基层水管组织力量，充分利用其带头作用，开展农业用水服务。基层水管组织负责统一收费，骨干水费直接上缴水管单位，末级渠系水费上缴财政专户，实行集中管理。收缴水费部分用于人员工资，部分用于末级渠系维修养护，不断规范农业水费收缴管理。按照节水奖励和精准补贴要求，加大对节约用水的基层水管组织及用水户奖励力度，通过经济杠杆的作用，撬动基层水管组织及用水户的积极性。

(五)群众要解放思想更新观念

政府要加强对用水权改革的宣传，让灌区群众理解改革的意义，引导灌区群众把思想和行动统一到一起，牢固树立节约用水、科学用水的思想，提高群众科学用水的技术水平。基层水管组织要按照有利于水利事业的发展，有利于经济效益的提高，有利于调动人员积极性的标准，解放思想，接受现代化生态灌区的建设理念和农业水价综合改革这一历史性举措。积极发挥基层社会团体的力量，充分利用基层水管组织的带头作用来开展农业用水服务工作，引导农民依据灌溉计划有序的、分片区地进行灌溉工作，切实为地区群众做好用水服务。确保农民和谐用水。做好水资源协调，充分发挥基层水管组织带头作用帮助群众及时解决好用水中遇到的问题，科学、有效地处理好用水纠纷，如及时和群众协商，促进用水纠纷问题的及时解决，保障群众用水。

(六)推进水资源高效利用

坚持适水种植、量水生产，优化种植结构，压减高耗水作物种植面积，扩大高效节水作物比例，推广节水灌溉技术、安装数字化管控设备，进一步提升节水能力。进一步优化农业结构，压减低效益高耗水的籽粒玉米、小麦等作物种植面积，有序扩大酿酒葡萄、枸杞、黄花菜等低耗水、高效作物的种植。一是控制水稻种植面积。水稻是农业最大的耗水作物，其耗水量是麦套玉米、蔬菜的2倍以上上。2021年根据贺兰县农业现状调查，贺兰县水稻占灌溉面积的20.48%，因此更加迫切地需要合理布置水稻种植区域。二是大力提高制种玉米、青贮玉米等低耗水、高产值作物的种植比例。三是发展高效节水灌溉。随着科学技术的进步，智慧农业必不可少。微喷灌工程技术是一种较为现代化的节水灌溉技术，可适时适量显著减少水资源浪费，高效的节约水资源，提高农业发展水平。加大资金投入，鼓励社会资本出自建设。

(七)完善“合同节水+水权交易”模式

一是探索建立长期意向与短期协议相结合的水权交易动态调整机制。充分考虑市场因素，根据投资及收益比例，科学签订投资协议实效，激活水权市场，提高水权交易量，确保社会资本方投资利益，给企业吃下“定心丸”。让社会资本良性运行，充分发挥共建共享效果。二是构建市场化交易机制。鼓励社会资本直接参与节水改造工程建设暨运行养护，优先获得节约的水资源使用权，可在用水权市场进行交易[8]。

(八)争取节水资金投入

争取项目，加大资金投入。一是加大对现代化灌区项目资金的支持，不断优化田间自动化测控设施，提升田间灌溉的管理能力，缩小计量单元，加快补齐工程和制度“短板”，建立设施完善、用水高效、管理科学、保障有力的灌区工程建设和运行管护体系，以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展，同时用水权改革提供硬件支撑。二是积极推进贺兰山东麓供水提升工程。按照自治区贺兰山东麓葡萄酒产业高质量发展规划，通过从西干渠引水，新建蓄水池、泵站及加压管线，将现有西干渠以西区域的灌溉水源全部替换为地表水，逐步关停该区域地下水取水设施，彻底解决贺兰山东麓灌溉水源的问题。

结语

为适应用水权改革的新形势，应对用水权改革中的诸多问题，综合运用加强多部门协调联动、科学核定农业水费收缴面积、农业灌溉机井管理、基层水管组织管理、推进水资源高效利用等手段形成可复制可推广的经验。在此基础上有针对性地制定贺兰县用水权改革策略，旨在有效发挥市场在优化配置水资源中的作用，促进了水资源从粗放低效向节约高效根本转变，破解制约黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设水资源短缺困境。

注 释：

①“三条红线”：第一条红线，是建立水资源开发利用的控制红线，严格实行用水总量控制。第二条红线，是建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费。第三条红线，是建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。

②“四定”原则：即“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”。

③“三定一承包”：亦称“三定一包”，即定对象、时间、地点,包服务。