诉源治理视域下诉调衔接机制的完善

丁亚琦

【关键词】诉源治理 多元解纷 调解 【中图分类号】D926 【文献标识码】A

我国正处于社会转型期，伴随着经济的快速增长、利益的日益分化和社会的急剧变迁，社会纠纷大量涌现。习近平总书记指出：“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。”2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调，要加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。2021年4月28日印发的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，应当坚持和发展新时代枫桥经验，健全乡镇（街道）矛盾纠纷一站式、多元化解决机制以增强乡镇（街道）平安建设能力。2021年8月11日，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》强调，坚持将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层，推动完善信访、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。由此可见，以习近平同志为核心的党中央高度重视诉源治理和多元化纠纷解决机制的构建与完善。诉源治理、多元化纠纷解决工作在全国各地积极探索，作用日趋显现。目前，构建多元化纠纷解决机制已经纳入基层社会治理体系，成为诉源治理的重要举措，其中最为关键的是构建、完善非诉讼与诉讼纠纷解决衔接机制，即诉调衔接机制。为此，既要加大调解的力度、积极发挥调解的功能，又要通过司法确认发挥司法对调解的引领、支持作用，还要构建与完善“诉讼与调解”的衔接机制，使“调解”“诉讼”有机联系，发挥“诉讼”“调解”各自的价值与功能。

“矛盾消解于未然，风险化解于无形”的理念已经融入我国政法改革的实践，矛盾纠纷调解因其成本低廉、纠纷解决彻底、便于人际关系恢复等独特优势，在解决民商事纠纷中具有重要的价值。一方面，调解制度能有效克服诉讼对抗所造成的资源浪费，有利于程序的经济；另一方面，调解能够促进和谐社会的构建，培育理性社会意识。调解方式灵活、程序简便，有利于矛盾化解、防止纠纷激化和促进社会和谐稳定。我国的调解制度之所以能够发挥积极的作用，是因为其有着深厚的理论与实践基础。具体说来：

一是深厚的德法共治理念。法安天下，德润人心。法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。德治成为治国理政思想重要一环，也是国家社会治理中一种必不可少的方式。德治强调以说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟，从这一层面上讲，“德治”社会更倾向于以“调解”方式化解社会矛盾。

二是悠久的传统无讼法律文化。无讼法律文化是我国传统社会的主导法律文化，强调以内在伦理道德规范百姓行为、化解矛盾纠纷，使之不再诉讼。孔子指出：“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎？”南宋朱熹进一步提出：“聽讼者，治其末，塞其流也。正其本，清其源，则无讼矣。”这意味着在中国传统社会中，以乡里调处、宗族调处为代表的民间调解的主要目的在于使当事人主动息讼，不让纠纷进入诉讼环节。中国传统社会的“无讼”思想深入人心，矛盾纠纷调解被纳入国家司法体系中，并在纠纷解决中扮演着重要角色。

三是革命时期积累的优良传统。在新民主主义革命、抗日战争以及解放战争等历史时期，中国共产党领导下的革命根据地强调纠纷解决的政治意义，即如何通过实质有效的方法化解民众之间的社会矛盾，并在此基础上把民众团结起来。调解正好契合这一政治需求，成为团结群众、组织群众、促进社会建设的一种有效手段。早在1942年根据地就发布了《晋西北村调解暂行办法》《晋察冀边区行政村调解工作条例》等调解制度；解放战争时期制定了《冀南区民刑事调解条例》《关东地区行政村（坊）调解暂行条例草案》等调解制度。这些调解规范的出现逐渐显现出调解的优先地位，体现出当时中国共产党对于调解制度的青睐。而这一团结群众、组织群众的政法调解传统已逐渐融入党的群众路线，是我国基层社会治理的重要组成部分，进而成为化解社会矛盾纠纷的利器之一。

四是始终着眼司法改革实际。从全球层面来看，20世纪以来世界各国就如何更有效地保障社会成员“接近司法/正义”的权利，持续开展了一系列改革。当前全球司法改革，一方面通过程序的简化和便利，增加民众利用司法的机会，另一方面通过司法的社会化，使公民有机会获得具体而符合实际的正义。从我国的国情来看，当前我国正处于社会转型期，纠纷矛盾凸显，为有效推进社会治理现代化，需要将非诉讼解决机制挺在前面，将一些“赌气”的纠纷、“简易”的纠纷有效化解在诉前，这为调解制度提供了充足的发展沃土。

2012年8月31日修订的《中华人民共和国民事诉讼法》新增设“确认调解协议”专节，将司法确认纳入特别程序审理之案件类型，也使得司法确认程序拥有了基本法律层面的根据。2020年12月23日通过的《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》又明确规定经各方当事人同意后，人民法院可以向调解组织或调解员委托调解案件，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。司法确认制度属于非讼程序，其价值体现在满足当事人的多元解纷需求以及实现司法效率，且完善司法确认程序也能为非诉讼调解的发展保驾护航。为此，有必要依法开展司法确认，强化调解功能。

第一，关于申请方式。当事人共同向有管辖权的法院申请，可采取书面或口头形式进行申请。当事人提出司法确认申请时，应当提交调解协议书、承诺书。承诺书内容包括达成的调解协议是自愿的，没有恶意串通、规避法律的行为，也没有给他人造成损害，否则愿意承担相应的民事责任和其他法律责任。

第二，关于受理范围。目前，我国司法确认主要适用于民事纠纷领域，不涉及行政、刑事纠纷。同时，即使是民事纠纷，如果属于确认身份关系、收养关系和婚姻关系的，人民法院不予受理；如果不属于人民法院受理民事案件的范围或者不属于接受申请的人民法院管辖的，人民法院也不予受理。

第三，关于管辖归属。一般说来，司法确认由当事人住所地或者调解协议履行地的基层人民法院管辖。当事人双方共同商议也可以选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层人民法院管辖。

第四，关于审查程序与内容。人民法院审理申请确认调解协议的案件，参照《中华人民共和国民事诉讼法》中有关简易程序的规定处理。由于司法确认程序属于特别程序范畴，即非讼程序。因此，在审查内容方面，应坚持非讼程序的司法审查方式，即从形式上进行审查。审查内容至少包括四个方面：一是申请材料是否齐全，包括申请书、当事人身份证明、调解协议与调解笔录、调解组织或调解员主持调解的证明、与调解协议相关的财产权利证明等；二是调解协议是否系当事人自愿达成；三是调解协议是否具备执行效力，即调解协议中相关标的、债权等是否具有可执行性；四是承诺书是否系当事人自愿、真实、合法作出。值得注意的是，如果当事人达成的调解协议有下列情形之一的：违反法律、行政法规强制性规定；侵害国家利益、社会公共利益；侵害案外人合法权益；涉及是否追究当事人刑事责任；内容不明确、无法确认和执行；强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为，人民法院应当不予确认。

诉源治理多元化纠纷解决机制建设的关键，是诉讼与调解有效衔接。纵观司法实践，诉讼与调解衔接机制主要适用于以下几种情形：一是矛盾纠纷尚未起诉到法院时，法院指导调解组织进行调解；二是矛盾纠纷起诉至法院且在法院立案受理前，征得双方当事人同意后，将诉纠纷委派给其他机关、组织调解；三是通过各调解组织、乡镇司法所等成功调解的矛盾纠纷，根据双方当事人申请法院予以司法确认。从诉调衔接机制的运行情况来看，为了充分发挥其功能需要从以下方面予以完善：

首先，依托人民法庭发挥基层前哨优势。当前全国法院实际运行的人民法庭有12207个，应当充分发挥人民法庭基层前哨作用，强化人民法庭就地预防化解矛盾纠纷功能。一要加强与基层组织的合作对接。促进镇（街）党委政府、基层自治组织依法决策，增强运用法治思维和法治方式化解矛盾、解决问题的能力。强化与乡镇司法所、基层综治办、人民调解组织的联动效应，促进矛盾纠纷源头预防化解。二要积极发挥防范化解矛盾纠纷作用。切实贯彻群众路线，开展法官进社区（村）、进企业、进校园等活动，结合具体情况，依托社区（村）、工业园等，探索设立法官工作站、诉调对接站点等，定期开展巡回审判、法律讲堂等活动，为基层社区和群众提供法律咨询。三要落实“谁执法谁普法”的宣传责任。加大基层司法的宣传力度。通过发布典型案例、以案说法等方式，培育办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。

其次，推进调解与速裁紧密对接。坚持“可调则调、能调尽调”，在征得当事人同意的情况下，法院可以将案件指派调解机构进行调解。如果调解未成功，在法院设立速裁团队，负责审理该类调解未成功且又符合速裁程序条件的案件，使调解团队与速裁紧密对接。同时，严格规范案件类型识别标准，控制接收案件比例，确保接受案件数量控制在合理区间范围。明确速裁考核指标，严格把控审理期限，确保矛盾纠纷快速處理。

再次，探索商事调解市场化、专业化运作。基层面临的矛盾纠纷呈多样化、多元化、多维化趋势，特别是一些具有较高专业知识要求的新类型案件增长较快，如知识产权纠纷等。对于此类矛盾纠纷，即使是法院也需要借助专业机构力量开展咨询、鉴定等活动来查清事实、帮助矛盾化解。因此，需要鼓励专业的社会机构积极参与到诉源治理工作中来，发挥专业独特优势，助力纠纷化解更高效便捷。在进行调解市场化、职业化改革中，既要明确市场准入标准是实施市场化、专业化运作的前提，也要明确市场化收费标准，制定相关制度明确市场化运行的收费标准，还要加强对调解过程进行监控、监管，以防止一些市场调解组织钻法律漏洞，影响案件调解的公平、公正。

最后，完善诉调衔接激励考核制度。目前全国各地大多将“万人成讼率”等指标纳入了社会治理考核体系。但从具体考核指标来看，并未将多元化纠纷解决工作有效纳入地方社会治理考核体系，一定程度上影响多元化纠纷解决机制措施的落实。因此，建议推动民事案件万人起诉率、诉调衔接覆盖率、接受委派委托调解率、诉外调解成功率、司法确认有效率等指标纳入地方综治考核体系，通过地方综治考核倒逼诉调衔接机制进一步完善。

（作者为湖南师范大学法学院助理教授，湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心湖南师范大学基地特约研究员）

【参考文献】

①习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2021年。

责编/韩拓 美编/杨玲玲