特大城市人均公园绿地指标优化创新思考——以重庆市中心城区为例

熊 雄

（重庆市规划设计研究院，重庆 400000）

1 研究背景

1.1 人均公园绿地指标的历史价值

我国城镇化进程已经进入下半程。全国城镇化率从 1982 年的 21.13%快速提升到 2020 年的63.89%[1]。按照诺瑟姆的城镇化率发展的“S”形曲线[2]，1996 年我国城镇化率突破30%进入快速增长时期，2017 年突破60%，已经处于城镇化较快增长的后半程，并逐步进入增速放缓的成熟阶段。

在城镇化快速增长阶段，人均公园绿地指标有效保障了人居环境品质的稳步提升。全国人均公园绿地指标从1996 年的不足3 m2快速提升至2021 年的近15 m2[3]。人均公园绿地指标作为影响人均环境品质的关键指标，通过控制性详细规划的强制性要求落实到城镇规划区的开发建设中，有效缓解了发展与保护的矛盾。以该指标作为关键指标之一的国家园林城市成为彰显城市绿色品质、宜居人居环境的优质品牌。截至2021 年，我国已建成国家园林城市[含园林城市（县级）、园林县城、园林城镇]超过500 个。

1.2 国土空间规划时代的新要求

2018 年，自然资源部成立后，各类空间规划融合为统一的国土空间规划，逐步实现“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。“三区三线”之一的城镇开发边界成为约束城镇扩张的底线，而非进行公共资源配置的边线，这将从根本上打破城乡二元对立的局面，按照城乡融合的思路对全域的山水林田湖草沙等自然资源进行全面统筹管理。在相关技术规范上，可发现对公园绿地的管控正从数量约束过渡到空间指导。例如，在《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中，涉及的公园绿地指标共两个，分别为“公园绿地、广场步行5 分钟覆盖率”和“人均公园绿地面积”。这两项指标层级均为中心城区，前者为约束性指标，后者为预期性指标。

1.3 集约节约建设用地导向

城镇开发边界将对城镇建设用地增量起到刚性约束作用。自然资源部要求在城镇开发边界划定过程中，框定总量、限定容量、控制增量、用好存量，将大部分城镇建设活动严格限定在开发边界之内，防止城镇“摊大饼”式无序扩张，加强土地资源节约集约利用。建设用地指标将进一步向优势地区集中倾斜。在五级三类的国土空间规划中，引导建设用地向城镇化地区倾斜，使优势地区有更大发展空间。目前，我国大部分大型城市以及所有超大城市均位于城市群，未来有限的城镇建设用地增量指标将优先投放在这些城市的中心城区。

1.4 矛盾分析

一方面，现有城市建成区边缘的拓展用地受城镇开发边界约束，与包括耕地、园地、林地在内的非建设用地犬牙交错的状况将成为普遍的空间特征，甚至大量出现与各类自然公园、郊野公园相邻或部分段落共线的情形。上述非建设用地范围内的公园，实质上已经向市民提供了与城市公园绿地无差别的公共服务。

另一方面，当前人均公园绿地使用城镇建设用地指标，势必造成公共游憩的绿地资源供给“浪费”，相应的优势地区原本稀缺的城镇建设用地增量指标将被“占用”。因此，有必要探索创新机制，在满足公共游憩绿地资源有效供给的大前提下，能够解决因管理机制限制造成的自然资源利用效率不高的现实问题。

2 研究方法

2.1 梳理现有指标要求

作为表征城市人居品质的关键指标，多个主管们通过技术标准、行业规范等文件均进行了定于与要求。基本的定于均为“常住人口人均拥有公园绿地”的面积，但对于公园绿地的界定以及定量化要求有所差异。

住房和城乡建设部发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137—2011）要求中心城区（镇区）内规划人均绿地与广场用地面积不应小于10.0 m2/人，其中人均公园绿地面积不应小于8.0 m2/人；园林部门的要求与之一致。此外，作为园林部门更高标准的《国家生态园林城市标准》要求不小于14.8 m2/人；各城区最低值不低于5.5 m2/人。值得注意的是，后者创新性地提出“毗邻建成区能够满足百姓日常休闲游憩的公园绿地可纳入统计”，不再将计算范畴限定在“m2建成区”内。

国家林业和草原局在《国家森林城市评价指标》中，将公园绿地作为城市森林网络的重要组成部分，提出城区不小于11 m2/人。值得注意的是，该指标体系提出了“休闲游憩绿地”的概念，将各类公园均纳入休闲绿地范畴，并要求在空间上分布均匀，保证距离市民500 m 处有休闲绿地。

自然资源部相关的法律法规、规章条例正在建设中。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》要求确定中心城区绿地与开敞空间的总量、人均用地面积和覆盖率指标，并着重提出包括社区公园、口袋公园在内的各类绿地均衡布局的规划要求。强制性内容为中心城区范围内结构性绿地、水体等开敞空间的控制范围和均衡分布要求。而人均公园绿地设置为预期性指标，未进行具体数值的要求。

2.2 借鉴先进城市经验

2021 年5 月，《国务院办公厅关于科学绿化的指导意见》（国办发〔2021〕19 号）提出探索特大城市、超大城市的公园绿地依法办理用地手续但不纳入城乡建设用地规模管理的新机制。各特大以上城市在详细规划层面创新了用地分类。

上海市创新性地提出其他绿地（G9），将郊野公园、野生动植物园等整体纳入公共绿地范畴[4]。北京市提出生态景观绿地（G4），将规划城镇集中建设区外围，对城市生态环境质量、居民休闲生活、城市景观和生物多样性保护有重要影响的绿色生态用地计入规划建设用地指标[5]。深圳市将郊野公园划入农林和其他用地（E2），不计入城市建设用地指标[6]。部分公园绿地相关用地分类计入建设用地指标情况如表1 所示。

表1 部分公园绿地相关用地分类计入建设用地指标情况

2.3 创新机制探索

当前人均公园绿地指标在国土空间规划时代已经不适应我国当前城镇化发展进程以及城乡融合视角下全域全要素自然资源管控的实际情况。因此，结合先进城市的探索经验，有必要从指标的定义与内涵、补充公园绿地认定范畴、计算比例方法、管理实施3 个层面进行优化。

2.3.1 定义与内涵

公园绿地在相关标准和技术规定中，均定义为“向公众开放，以游憩功能为主，兼具生态、景观、文教、科普、体育、应急避险、美化、防灾等其他功能，有一定游憩和服务设施的绿地”。该定义不应改变，而内涵的界定应从国土空间规划的视角出发，做出创新性地调整；应坚持以城镇开发边界内使用城镇建设用地指标的公园绿地为主体，以毗邻城镇开发边界主要服务城镇开发边界内居民的自然公园、郊野公园、专项公园等其他带有公共属性的绿地为补充。

2.3.2 补充公园绿地认定范畴

建议优先将自然公园以及郊野公园纳入补充范畴，未来可以进一步考虑将风景名胜区纳入。毗邻城镇开发边界的自然公园以森领公园和湿地公园为主，部分城市可能还会有其他类型的自然公园部分在城镇开发边界附近。需要注意的是，国家公园以及自然保护区不宜纳入补充范畴，其主要功能是保育、保护重要的生态系统功能而非提供休闲游憩功能。而自然公园在保护的前提下，可在适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，同时完善公共服务设施，提升公共服务水平。

2.3.3 计算比例方法

建议按照“对城镇开发边界影响范围测算-服务城镇范围框定-补充公园绿地功能区域认定”的技术流程进行对补充公园绿地的定量化研究。①测算毗邻城镇开发边界的潜在补充公园绿地实际服务开发边界内居民的能力。将自然公园、郊野公园等潜在补充公园绿地的公共游憩空间按公园绿地服务半径，如500 m 做缓冲区，与城镇开发边界做交集。②界定毗邻所服务居民的绿地区域。将上一步得到的城镇开发边界影响范围按同样距离做缓冲区，与潜在补充公园绿地做交集。③计算供给等同城市公园功能的面积。将大于一定面积，例如，将超过30 hm2的区块筛选出来，并与相应公园的功能区进行叠加，将主要用于游憩、宣教等功能的区域，森林公园等一般游憩区和湿地公园的合理利用区认定为可补充公园绿地计算的面积。

3 重庆市中心城区创新指标探索

3.1 公园绿地概况

重庆市中心城区按照“大型城市公园—城市组团级公园—社区游园”的构建规划公园绿地，规划到2025年，中心城区人均公园绿地面积为14.8 m2，达到国家生态园林城市标准的要求。

3.2 自然公园概况

2022 年9 月，“三区三线”划定成果启用。其中，重庆市中心城区自然公园24 处、总面积约289 km2。具体包含森林公园22 处，面积为286 km2；湿地公园2 处，面积为 3 km2。

3.3 创新公园绿地指标测算

由于重庆市中心城区郊野公园正在国土空间规划中进行调整，暂时将已经发布的自然公园作为补充公园绿地的研究对象。

3.3.1 对城镇开发边界影响范围测算

对所有自然公园按照500 m 制作缓冲区，与城镇开发边界做交集得到40 km2影响范围。其中12 处自然公园对城镇开发边界的影响占比小于1%，意味着这部分自然公园基本远离城区，不纳入补充公园绿地的研究范畴。影响比例超过10%的有4 处森林公园和一处湿地公园。

3.3.2 服务城镇范围框定

将上一步得到的40 km2城镇开发边界影响范围按500 m 做缓冲区，与潜在补充公园绿地做交集，框定服务城镇范围为35 km2，占全部自然公园面积的12%。

3.3.3 补充公园绿地功能区域认定

筛选上一步得到的服务城镇范围，将大于30 hm2的区块筛选出来，初步得到17 km2潜在补充公园绿地范围，占全部自然公园面积的7%，占全部公园绿地面积的13%。潜在补充公园绿地范围占公园绿地总面积较小，符合“补充”的设计初衷；且均真实服务于市民日常游憩活动，空间布局与公众认知保持一致。

4 结论与建议

4.1 创新指标建议

建议扩充人均公园绿地内涵，坚持以城镇开发边界内使用城镇建设用地指标的公园绿地为主体，以毗邻城镇开发边界主要服务城镇开发边界内居民的自然公园、郊野公园、专项公园等其他带有公共属性的绿地为补充。并按照“对城镇开发边界影响范围测算-服务城镇范围框定-补充公园绿地功能区域认定”的技术流程进行补充公园绿地的定量化研究，允许一定比例的补充公园绿地在不占用城镇建设用地指标的情况下，计入人均公园绿地指标中。以重庆市中心城区为例，潜在补充公园绿地范围为17 km2，占全部公园绿地面积的13%，符合“补充”的设计初衷；且均真实服务于市民日常游憩活动，空间布局与公众认知保持一致。

4.2 未来研究建议

补充公园绿地类型时，应结合正在开展的国土空间规划和风景名胜区整合优化工作，将郊野公园和风景名胜区一并纳入补充公园绿地类型进行研究，认定计算方式与前文自然公园保持一致。

实施机制上，需要相关公园主管部门达成共识。创新的人均公园绿地认定范畴突破了传统意义上规划区内的限制，以国土空间规划中城镇开发边界作为界定，涉及了规划自然资源、住建、林业、园林、城管等部门，需从理念到法律法规再到日常管理等领域进行全方位的协调。