国土空间规划视角下生态空间管制分区的理论思考

任 锐

（四川省国土空间规划研究院，四川 成都 610081）

0 引言

当前我国城镇用地快速扩张，使得地表自然生态系统空间被严重侵占，从而加剧了生态保护和空间开发的矛盾。因此，站在国土空间规划视角，充分认识生态空间管制分区，有利于厘清国土空间规划对生态空间管制分区的需求，从而提出优化理论逻辑和实施路径的方式，这对后续我国深化国土空间管理和构建提供了必要的理论支持。

1 国土空间规划视角下生态空间概述和内涵

1.1 概述

在当前生态环境日益恶化的情况下，人们对生态空间的关注度也越来越高，但目前相关学界对生态空间的概念并没有一个准确的界定[1]。由于生态空间的最终目的是更好地保护环境，因此通常将生态空间定义为具有自然属性的生态服务，并且整个过程包括所有的湿地、海洋和森林资源。部分人员很容易将生态空间和生态用地混淆，然而生态空间和生态用地在属性特征、时间划分以及空间治理等方面存在很大的区别，同时两者的核心判定方式也不同，这是因为生态空间的实际核心判定准则通常具备一定的生态服务系统功能，并承载着具体的生产要素。由此可见，生态空间的核心功能是以提供生态系统服务为主，属于国土空间规划工作中的关键部分。

1.2 内涵

生态空间的内涵包括多样性、复合性以及人本性的特点。①在生态空间服务多样性方面，由于生态空间的多样化生态系统服务通常包括供给服务和调节服务等内容，因此供给服务在生态空间中主要是提供食物和水源，而调节服务则是给生态空间提供调节和修复的能力，从而保证自然环境中的各个生态系统维持在稳定的状态下。②在生态空间复合性方面，由于生态空间功能的区分通常是将生态系统服务和功能进行比较，实现对区域的划分，然而在划分时，很难避免重复性和交叉性的划分，容易出现生态服务和功能比较模糊的空间，并难以有效体现出生态空间的复合性特点，如图1 所示[2]。③在生态空间的人本性方面，由于国土空间主要包含人类和其他生物等多维元素，因此人类是系统的主要运行主体，但在生态系统的服务价值中，生态系统服务的价值主要是基于人类需求给予评价的，这也使得生态空间与人类的生存之间具有十分紧密的联系。

图1 生态空间的复合性特点

2 国土空间规划视角下生态空间管制分区中存在的认知局限

2.1 价值取向方面的认知局限

在当前国土空间规划下的生态空间管制分区认知中，通常并没有说明生态空间中的生态要素、功能和格局这3 个方面的平衡性问题。因此在生态空间中，生态要素和生态功能在国土空间中分别偏重于实体空间和功能空间，这也导致生态空间很难做到对实体功能的有效关注。由此可见，基于国土空间规划视角下的生态空间管理工作，往往需要采取多种不同的管理方式，才能给予有效的治理和管控。

2.2 操作模式方面的认知局限

在生态空间管制分区的实际认知过程中，由于对应的操作模式有着较为明确的体现，所以在实际的理论认知中，往往并没有充分考虑到实际操作过程中必须遵守的人地耦合关联特性，同时也没有充分考虑到生态空间的社会服务功能需求。而站在国土生态空间管理规划的视角下进行工作时，需要大力主张对自然环境的保护工作，同时还需要最大限度降低人类活动对生态环境的不利影响，这使得工作人员对于生态环境功能通常有着非常强烈的保护性目的[3]。在这种工作模式下，因为没有考虑到人类和生态环境之间的紧密联系性，造成生态空间服务价值难以突出人本性的需求，不利于人口密集区域的发展。

3 国土空间规划视觉下生态空间管制分区的内在需求

3.1 基本任务

在国土空间规划视觉下的生态空间管制目标和逻辑中，首先应该划定生态空间并确定约束底线，因此按照生态优先以及保护为主的原则方式，才能实现以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性作为基础，从而确定生态管控的底线，有利于实现可持续发展。其次是协调开发和保护的过程中，优化空间底图是整个过程的关键点，因此在面向经济开发和生态保护的过程中，必须重点厘清国土开发空间和保护空间，从而绘制出新时代开发和保护相协调的空间底图。最后则是聚集人地关系，并缔造出以人为本的最终目标，在生态空间管制分区中关注人民日益增长的美好生活以及不平衡的发展矛盾，能够为人地供求关系提供更加科学、高效以及公平的匹配关系，并实现美丽国土的目标要求。

3.2 核心需求

在明确国土空间规划对生态空间管制分区的核心需求时，通常需要从空间治理的逻辑出发，才能更好地实现和国土空间规划核心内涵之间的协同性[4]。国土空间规划对生态空间分区的内在要求如图2 所示。将生态空间列为国土空间规划的主要工作时，必须重点强调对空间治理的基本保障，实现保护自然环境的目的。针对生态空间管制分区进行统筹的综合权衡开发与保护，应该在原有界定的生态刚性空间基础上预留对应的生态弹性空间，才可以保证国土空间下的生态空间向着更高质量的方向发展。

图2 国土空间规划对生态空间分区的内在要求

在明确国土空间规划的底图时，在原有的基础上优化布局国土空间规划应有的意义，生态空间的管制分区需要提出对应的发展要求，从关注生态空间规划转向关注生态空间内部组织的形成过程中做到精细化的管制分区。而在生态空间的格局布置中，还应该借助分层、分级以及分类的方式维持生态系统功能的高效率运作，所以在空间上必须通过生态功能权衡划定生态空间类别和级别，并将不同类型级别的生态空间落实到每一处。而在管制的基础上，统筹生态功能和对应的要素尺度时，按照分层、分级以及分类管制的方式进行优化[5]。除此之外，在提升核心需求时，要依据生态系统服务提升居民幸福感的方式实现对国土空间的塑造，整个过程中必须充分考虑到人类物性和理性的需求，有助于更好地满足人们对美好生活方式的需求。在以生态空间的要求下提供安全环境或者生态产品时，优化国土空间的逻辑，针对生态空间管制分区不能过于强调隔离式的保护理念，而应该在生态系统服务失去可用性的情况下考虑人类对生态系统服务的需求，并将以人为本的理念纳入生态空间管控的分区实践中。

4 国土空间规划视角下生态空间管制分区的逻辑优化措施

4.1 针对生态空间管制分区的理论逻辑优化措施

随着我国社会的快速发展，人们的生活越来越好，幸福感也在不断提升，而开展科学的国土空间规划工作是我国未来发展的必要措施。在国土空间规划工作中，为了更好地实现国土空间规划对生态空间管制分区工作，就必须具备相应的核心需求，而基于多个维度对生态空间管制分区进行分析时，由于生态空间管制分区的模式包含功能、实体以及管理3个部分，同时这三者之间具有紧密相连和层层递进的关系[6]。因此在国土空间下的生态空间管制分区时，其功能空间是对生态系统的物质、能量以及信息实现功能一体化供给和调节，而实体空间则是人类感知和支撑生态系统有序运作的载体，其管理空间通常根据人们的行政方式进行管制界限的划分，这也是对人类公共权力下自然环境资源有效分配的一种方式。基于在这种生态功能和实体存在的相关复杂关系开展生态空空间的管制时，需要严格遵守不同程度以及不同层次的原则，才能有效确保生态空间管控向着更加良好的方向发展。

4.2 针对生态空间管制分区的实施路径优化措施

依托于实体空间和管理空间，在研究功能权衡以及要素统筹的过程中，搭建生态系统评价服务和生态用地分类时，首先应该站在生态功能的切入点确定是否可以提供生态服务准则。由于生态系统服务评价的辨识通常具有生态功能或者潜力的国土空间，因此按照功能强弱进行划分时，生态系统服务不应该停留在供给和调整中，而需要纳入社会文化服务中，才能构建出集成指标体系。而基于区域生态系统服务的权衡性需求，将具有生态功能的国土空间匹配到土地的利用类型，必须确立以土地要素作为空间载体的方式，实现对土地生态用地体系的管理[7]。通常将生态功能和对应的草地、林地等自然地类进行匹配时，需要建立生态用地体系，并将高生态功能的自然地类划分为生态空间，使低生态功能的自然地作为生态空间的潜在退出区，而经过充分考虑生态功能在建设用地和耕地上的分异时，还需要将低生态功能优先划分到农业空间中，最终能够有效实现将城镇生态或者农业生态空间设立为弹性空间的目的。除此之外，在管理空间上，采取以地块作为基础管理单元时，必须确立地块和生态子空间，同时搭建不同尺度衔接的生态空间管制分区层级，还能构建出以单维功能空间以及复合功能空间，最终将高生态功能的自然地块设置为生态刚性空间，并将不同的空间进行区分。

5 结语

基于国土空间视角下的生态空间管理分区，这对国民经济发展和人们的生活质量提升都有着至关重要的意义，因此加强生态空间管制分区的思考，能够有效提升国土空间的规划，并在生态空间管制分区中实现理论和实践的平衡，关注社会文化价值的挖掘和统筹管理，能够有效塑造出生态管制空间和社会发展的良性交互，避免生态空间管制分区的局限性发展，最终构造出更加精细化的生态空间治理体系。