加快推进垃圾分类“一网统管”

彭志文 申俊源

生活垃圾源头减量、分类管理、循环利用是实现碳达峰、碳中和的优先事项，事关经济社会高质量发展大局。北京市第十三次党代会提出，今后五年将“持续推进生活垃圾分类，从源头上促进垃圾减量，深化市民文明习惯养成”。①蔡奇：《在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下奋力谱写全面建设社会主义现代化国家的北京篇章——在中国共产党北京市第十三次代表大会上的报告》，《北京日报》2022年7月4日，第3版。作为城市治理的新模式，“一网统管”不仅是大数据、区块链、云计算、人工智能、物联网等现代信息技术的广泛应用，更是以数据驱动和智能融合推动城市治理、服务城市运行的创新实践。北京市可以通过“一网统管”系统赋能垃圾分类，巩固垃圾分类已有成果，优化垃圾全程分类体系，促进长效机制建设，全面提升垃圾综合治理和城市精细化管理的能力和水平。

推进垃圾分类需要“一网统管”

“一网统管”是在新型智慧城市建设过程中推进城市治理体系和治理能力现代化的重要体现，即从城市治理突出问题出发，以城市事件为牵引，统筹管理网格，统一城市运行事项清单，构建“横到边、纵到底”的市、区、街、居四级城市运行应用体系。北京推动城市管理、应急指挥、综合执法等领域实施“一网统管”，实现城市运行态势感知、体征指标监测、统一事件受理、智能调度指挥、联动协同处置、监督评价考核等全流程监管。“一网统管”具有丰富的场景容纳能力，可在包括垃圾分类在内的众多城市治理场景中应用，通过数据融合和业务协同，实现高效处置一件事，进而高效治理一领域。

“一网统管”有利于巩固垃圾分类已有成果。垃圾分类迈入“强制时代”以来，相关法律法规政策体系逐步建立，垃圾分类迎来有法可依、有规可循、有策可援的法律规制环境；垃圾分类的基础设施和运行方式实现更新换代，分类投放、分类运输、分类处理的全过程、全链条分类模式已经建立并稳定运行；垃圾分类相关市场加速发展，产业发展正在经历由政府托管模式向市场内生增长模式转型；居民初步养成垃圾分类意识和习惯，生活垃圾资源化比例大幅提升。“一网统管”在推进城市管理数智化转型中，通过数据汇集、系统整合、功能融合，可以将垃圾分类的管理制度、实践方法、反馈机制等以数字孪生形式加以确认，为进一步提升垃圾分类效能提供支持。

“一网统管”有利于弥补垃圾分类短板。作为一项系统性社会工程，相对于“双碳”目标下高质量发展要求，垃圾分类仍存在一些短板。例如，法规政策具体落实协调不足，长效机制建设相对薄弱，市场拓展和产业链延伸相对滞后等。“一网统管”具有解决上述问题的特殊优势，因为“一网统管”可以实现可视化、便捷化、标准化的共享和交互，有利于厘清主体边界、落实行为责任、拓宽公众参与渠道、整合因地制宜措施、提高多元共治协同水平，有益于数据开放共享、集聚市场信息、创造商业机会、深化产业链条，有助于增加资金筹措渠道、创新资金融通方式、扩大社会资本投入、减轻政府财政负担，从而保障垃圾分类实现长期可持续推进。

“一网统管”有利于推进垃圾分类精细化治理。当前，垃圾分类的信息化建设正在积极推进，但存在覆盖点位不足，前端智慧化程度有限，前后端一体化衔接不够紧密，数据库集成程度不高，数据挖掘利用较为粗放等问题，无法有效降低信息成本和交易费用，严重制约市场细分，影响激励约束机制运行效率。“一网统管”平台能够提供数据集成、数字底座、数据分析预测等技术服务，可以有效改变上述状况，为垃圾分类精细化治理提供必要的基础设施和技术支持。

推进垃圾分类“一网统管”适逢其时

党的十九届五中全会明确提出“全面提高资源利用效率”的要求，强调要“推行垃圾分类和减量化、资源化”，①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》2020年11月4日，第3版。这是对垃圾分类新任务作出的准确判断。当前，现代信息技术已经覆盖了日常生活的方方面面，运用这些技术进一步推动垃圾分类，实现减量化、资源化目标是大势所趋。

推进垃圾分类“一网统管”是城市运行管理的要求。习近平总书记对于城市运行“一网统管”曾作出重要指示，“坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用”。②《习近平在上海考察时强调深入学习贯彻党的十九届四中全会精神提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平》，《人民日报》2019年11月4日，第1版。2022年3月，住房和城乡建设部印发通知，要求全面加快建设城市运管服平台，推动城市运行管理“一网统管”，持续开发应用场景，提升线上线下协同精准治理能力。《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要》提出，推动城市运行“一网统管”，要以城市事件为牵引。政策环境渐趋成熟，更需要各地因地制宜推动政策实施。深入推进垃圾分类是当前城市运行和城市管理的急切需求，符合“急用先行、快速见效”原则，理应成为“一网统管”的典型应用场景。

推进垃圾分类“一网统管”的技术支撑条件日趋完善。近年来，北京市以网格化管理为基础推行“一网统管”，在业务流程再造、感知设施布设、数据采集汇聚、应用平台开发等方面，积累了较为丰富的经验，夯实了进一步拓展“一网统管”所需的体系架构、技术标准、数据底座等基本条件，未来工作重点将转向功能模块开发和专题应用。垃圾分类作为典型的城市事件和应用场景，既是关键小事，更是民生大事。推行垃圾分类“一网统管”，充分发挥智能监管平台的作用，更好地适应和服务于垃圾分类从攻坚战向持久战的转变。

垃圾分类的特征特点与“一网统管”相匹配。垃圾分类具有复杂性和动态性特征，尤其需要大数据为垃圾分类监测、执法和治理工作提供技术方面的支持。垃圾分类呈现出业务关联复杂度适当、社会市场接口丰富、事件发生频率高、试错风险成本可控等特点，适宜作为“一网统管”的试验田和练兵场。例如，依托智能监测控制系统，实时捕捉分类投放行为，一旦发现混投混放等违法行为，可以及时纠正、重点督导以及实施非现场执法；利用智能监测控制系统，实时监测垃圾桶站的环境状况，发现垃圾桶满溢、倾倒或小包垃圾落地等情况，可及时安排人员第一时间赶到现场进行处置。

推进垃圾分类“一网统管”的对策建议

2020年5月新修订的《北京市生活垃圾管理条例》实施以来，垃圾分类的北京实践取得显著成效。“一网统管”作为城市大脑的重要组成部分，赋予城市更多的自我感知、自我判断、自我调整能力。未来，北京市可以在现有“一网统管”系统的基础上，为垃圾全程分类体系的建设运行全面赋能，通过建设统一大市场、强化激励约束机制、推进多元共治和敏捷治理，进一步健全完善长效管理机制。

利用“一网统管”推动垃圾分类领域统一大市场建设。一是促进垃圾计量收费。从2021年9月30日起，北京市开始实行非居民厨余垃圾计量收费，为今后推行超定额累进加价的差别化收费做准备。实施差别化计量收费机制，其基础是建立全市统一的全流程、精细化管理系统平台。推进垃圾分类“一网统管”，城市管理部门可在系统内对运输单位、运输车辆、收集容器进行授权登记，实现跟踪管理，通过平台向社会公布运输单位名录，发布运输服务合同模板。非居民产废单位通过平台向属地街道（乡镇）办理生活垃圾排放登记，从名录中选择运输单位，签订运输服务电子合同。街道（乡镇）通过系统对辖区内非居民产废单位进行指导和协调。运输单位在收运时上传计量数据和分类质量查验结果，非居民产废单位通过系统进行确认并完成付费。在非居民厨余垃圾计量收费的基础上，逐步探索居民生活垃圾计量收费。将垃圾处理费从物业费中分立单列，按照水电煤气等公共事业收费惯例，实行垃圾处理费预存制。居民按户分类计量垃圾，每月自动按量扣费，倒逼生活垃圾源头减量，鼓励绿色低碳生活方式。二是扩大再生资源市场。目前，可回收物、大件垃圾、建筑垃圾的回收利用由不同公司通过线下渠道或信息平台（手机APP软件或微信小程序）进行回收，市场相对分散，不利于规模经济和集中管理。利用“一网统管”，可将现有回收渠道和信息平台进行整合，依托统一平台扩大再生资源回收利用市场，完善企业补贴机制，提高产业竞争效率。推动公务商务区域和有条件的示范社区率先试点智慧化垃圾细分回收和就地资源化利用。鼓励支持大学校园、机关单位、产业园区、商务楼宇等区域的管理主体与回收公司合作，合理设置分类回收自助终端，实现高价值可回收物高效回收、低价值可回收物从其他垃圾中分出并自助回收。三是规范政府采购行为。垃圾分类领域涉及大量政府采购。为建设规范透明、公平竞争、统一开放、稳定高效的高标准市场体系，应将全市范围不同层级的政府采购项目纳入统一平台进行管理。统一市场准入制度规则，培育市场化运行的垃圾分类相关企业，发挥财政资金的引导作用，支持鼓励相关企业的科技创新和产业升级。

利用“一网统管”强化垃圾分类的激励约束机制。一是增强城管部门执法能力。通过数字化和智慧化将垃圾分类日常巡查制度和检查执法机制整合为统一巡查执法平台。将全市垃圾分类日常巡查记录统一归档管理，鼓励居民通过“随手拍”等形式参与垃圾分类违法监督，探索非现场、非接触式执法处罚，公开曝光典型案件，强化以罚促管。二是优化赋能社区手段。社区在垃圾分类中承担着监督物业、兜底服务、协助治理等多重角色。政府提供补贴是激励社区抓好垃圾分类的重要手段，应促使补贴机制更加公开、透明、高效。利用“一网统管”，既有的区、街道（乡镇）两级垃圾分类专项考核可以扩大数据来源，引入成本更低的智慧算法，将多源异构数据纳入评价体系，过程与结果参照，成绩与效率并重，定期公布各区、街道（乡镇）两级在不同颗粒度、不同细项上的考核评价结果，不断提升垃圾分类考核效能，鼓励差异化、定制化的社区垃圾分类方案。三是完善居民行为激励措施。目前，北京市不少社区出台了积分奖励措施，根据正确分类投放次数或者投放垃圾重量给居民以积分奖励。此类积分奖励机制一般由社区主导，自筹资金实施，缺少社会企业参与，不利于数据价值挖掘利用。利用“一网统管”，可建立全市统一的积分管理平台。社会企业与统一平台合作的成本更低、收益更大，更有利于推动社会企业成为垃圾分类积分奖励活动的投入主体。为维护社区投入的积极性，积分实行统一管理后，可同时记录产生地和积分。合作企业针对全部积分开展换购活动，社区针对特定区位产生的积分开展换购活动。两者并行不悖、互相促进，有利于吸引投入主体，增加投入资源。在全市统一管理的基础上，可以逐步将垃圾分类积分或绿色账户迭代进化为居民碳账户，以此作为基础机制，跟踪家庭碳足迹，管理居民碳排放，为“双碳”行动提前布局。

利用“一网统管”推进垃圾分类的多元共治和敏捷治理。一是促进数据驱动、协同增效的多元共治。当前，在垃圾分类驿站、智能桶站、清运车辆、密闭式清洁站、回收中转站、垃圾处理厂等环节，北京市已经采集了大量的动态感知数据，建立了监管台账。利用“一网统管”，可将分散数据集中集约利用，建立覆盖生活垃圾分类、收集、清运、处置全过程的数据链和数据湖，实现垃圾溯源、精准计量、精细管理。在保护公民隐私、保障数据安全和尊重科技伦理的前提下，可将监管、市政、社区等部门的公共数据信息，向回收厂商、环保企业、科技公司、咨询机构等社会主体开放，助力构建多元共治的社会治理格局。二是促进快速反应、迭代适应的敏捷治理。做好垃圾分类这一关键小事，需要持续的科技创新、治理创新和社会创新。为鼓励全社会利益相关者参与垃圾分类的创新研究，可建立全市统一开放平台，通过发布决策咨询需求、招标科研项目、组织专门竞赛、举办定期交流、征求意见建议等形式，吸引高等学校、科研机构、专业学会、行业协会、技术企业等社会主体积极开展智慧化垃圾分类方案的研发活动，提出因地制宜、因势利导的解决方案，深入挖掘利用垃圾分类海量数据，打造产学研用一体化的垃圾分类研发基地，使研究开发、教育培训与示范推广无缝衔接。

（本文是北京市社会科学基金决策咨询重点项目“《北京市生活垃圾管理条例》实施研究”〈项目编号：20JCB015〉阶段性成果）