网络协商民主嵌入社会治理的运行机制研究——以湖南省政协云上 “微建议” 实践为例

陶思睿 王 敏

（湖南师范大学公共管理学院，湖南 长沙 410081）

习近平总书记强调， “协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计”[1]。人民政协作为我国基本政治制度的重要政治形式和组织形式，坚持协商于决策前与决策中，勾勒全社会意愿和要求的最大同心圆，充分彰显着我国社会主义民主 “有事多商量、遇事多商量、做事多商量” 的独特政治优势。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化建设进程中，人民政协的地位举足轻重，然而其在介入社会治理时还存在现实困境：政协介入社会治理的常态化参与机制不畅；政协委员传统履职形式单一、迟滞，缺乏互动性和有效性，难以及时应对社会治理中的急难问题[2]。习近平总书记 “把人民政协制度优势转化为国家治理效能”[3]的重要论述，赋予人民政协在新时代推进自身发展的新方位、新任务，为探索新时代人民政协的履职方式方法创新提供了基本遵循。

互联网时代，信息技术具有辅助性、外源定制性等[4]，在推动制度创新和组织结构变革中起着重要杠杆作用。以信息技术为媒介创造性地构建 “互联网+政协” 履职新模式，既是增强人民政协与党政部门有效衔接、将制度优势充分转化为治理效能的有效途径，亦是人民政协对提升国家治理体系和治理能力现代化建设积极作出的现实回应。以习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想为指引，湖南省积极探索 “互联网+政协” 履职新模式，依托政协云平台开展 “微建议” 工作：省各级政协委员针对群众关心的具体问题，通过 “政协云” App向地方党委、政府提出意见建议，转交有关单位处理。 “微建议” 嵌入协商治理实践，彰显了 “微建议” 工作的协商民主价值，提升了社会治理的技术融入度与效能比。

一、云上 “微建议” 服务社会治理的价值逻辑

“政协委员要更好联系和服务所在界别的群众”[5]30。云上 “微建议” 创造性地建构了 “互联网+政协” 履职新机制，践行了 “人民政协为人民” 的初心使命，彰显了以 “政协之能” 服务 “湖南之为” “民生之要” 的责任与担当。

（一） “微建议” 是落实习近平总书记对湖南政协工作殷殷嘱托的新实践

新时代以来，人民政协的内涵地位与功能作用产生重大转变。人民政协 “是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分”[5]293。党中央重新阐明人民政协在推进治理现代化进程中承上启下、凝聚各民主党派和全国人民共识和力量的独特作用。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，党始终坚持推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，由此形成中国特色协商民主体系。历史和实践经验表明：人民政协须广泛凝聚思想政治共识与力量，切实保障广大人民群众通过合法渠道和多样化形式参与国家治理的民主权利，在推进国家治理现代化的生动实践中推动发展全过程人民民主。

贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，湖南省各级政协组织和广大政协委员不断深化对社会主义协商民主的理论认识，坚持 “人民政协为人民” 的政治站位，探索云上 “微建议” 履职新机制：深入联系和服务所在界别，围绕民生领域痛点难点热点，以小切口反映民生大问题。2017年1月，湖南省政协部署实施 “微建议” 工作，同年6月向市县政协延伸，并于2020年9月实现省市县三级政协全覆盖。截至2022年5月，全省三级政协委员累计提交 “微建议” 4.6万条，地方政府党政部门办理回复4.1万余条[6]，解决了一大批群众的操心事、烦心事、揪心事，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强，协商民主服务社会治理的制度化、规范化、程序化水平显著提升。

（二） “微建议” 是新时代政协履职的技术媒介载体

新时代赋予人民政协新方位、新使命。人民政协以 “润滑剂” “传送带” 角色发挥专门协商机构作用，为国家治理持续输送源源不断的智力支持。湖南省政协在省委的坚强领导下扎实履行职能，以 “微建议” 媒介发力建言资政和凝聚共识，加快推进务实、智慧、开放、和谐政协建设的步伐。

“微建议” 工作精准把握互联网时代特征，是 “互联网+政协” 探索中最有代表性的政协履职形式，搭建起职能部门和人民群众的 “连心桥” 。 “微建议” 操作系统由 “委员提交平台” “政协组织审核转交平台” “政府管理部门交办平台” 和 “承办单位办理回复平台” 四个子平台组成完整工作闭环，其中涵盖撰写提交、审核转交、交办督办、处理回复、评议反馈等环节，有效提升了办复率与群众满意度。 “微建议” 平台操作简单、提交简便、办理快速，与提案、社情民意等构建起错位发展、优势互补、协同互促的履职矩阵，推动协商民主广泛多层制度化发展。

（三） “微建议” 是新时代发挥委员作用的民主协商方式

政协委员是人民政协履职主体。 “微建议” 工作是湖南省政协推动中央和省委精神落地、推进民生诉求解决的重要抓手，其运行效能取决于委员能否处理好接收、审核、交办、转办、跟踪、回复、回访、总结、考核等环节，进而实现成果转化，以此 “真正畅通政协委员联系群众的‘最后一公里’”[7]。

云上 “微建议” 运行机制打破了时空限制：面向省政协委员的 “委员领办” 功能让群众切实感受到委员就在身边； “微建议” 与 “省长信箱” 无缝衔接，以开辟 “微建议” 直接连通政府职能部门的 “绿色通道” 协力促进措施落实落地；省市县三级委员联动履职，微建议、微协商、微监督 “三微联动” 办理，激发委员履职热情。政协委员的智慧与力量充分迸发，彰显着新时代委员履职服务的使命责任与工作担当。

二、云上 “微建议” 嵌入社会治理的运行机制

“政协云” App开启委员履职 “云时代” 。政协委员通过平台技术手段将 “微建议” “微协商” “微监督” 对接至地方党委政府的 “微服务” “微建设” 端口，解决群众 “微需求” “微困难” 。 “微建议” 在时间、空间与整体上的 “嵌入性” ，是其办理取得良好实效的关键，对我国社会治理能力现代化建设具有镜鉴意义。

（一）时间 “嵌入性” ：打造不下班的政协服务

“政协云” App集资讯提供、履职服务和历史资料查询等功能于一体，其中 “微建议” 板块实现了省、市、县三级政协共建共享、共用共管，其工作主体涵盖全省3万余名各级政协委员及相关上级组织、同级党委政府与职能部门、下级市州县政协。委员履职由传统的分次调研、会议履职转变为全天候在线、无障碍履职， “微建议” 提交时间突破履职 “8小时之外” 时间限制，创新了 “线下政协+线上政协” 的新型履职形式。

“微建议” 工作在协商治理实践中，根据委员构成分散化、时间碎片化等特点为其量身定制移动 “履职圈” ，让 “随时随地实现建言献策” 成为生活习惯；着眼于委员日常沟通匮乏的现象，有针对性地搭建委员线上沟通平台 “议政圈” ，以时下最流行的直播方式尽展委员风采、传播履职动态、公开社情民意，促进政协委员以留言、 “喊话” 等方式提高建言质量；着眼于 “微建议” 交办过程中的响应迟滞问题，专设 “随时问” 智能问答响应系统，彻底打破委员与机关间的沟通障碍墙，打造线上委员之家，不断构建网上网下最大同心圆。

（二）空间 “嵌入性” ：打通委员履职的 “最后一公里”

政协具有桥梁和纽带作用。群众的强烈需求与呼声在何处，桥梁纽带就要相应地连接到何处。从政协委员构成来看，大部分来自高校、科研院所和各民主党派，绝大多数为中高级知识分子，且基本上属于兼职委员，缺乏基层调查研究经验，提案撰写、意见上传下达等存在一定程度的 “隔靴搔痒” 现象。

政协云开通对接 “微建议” 与 “网络政协” 板块，形成省、市、县三级联动履职模式，广大基层群众通过手机App实现各种诉求、意见的及时反映，及时获取相关部门共享的政策信息资源。湖南省政协于2020年修订《微建议工作办法（试行）》，坚持 “不调研不提交” 原则，引导提交 “微建议” 从重数量转向重质量。在政协云 “乡村振兴” 板块中，2万多条帮扶记录、微报告与微动态的字里行间印出委员全情投入 “摘穷帽” “走富路” “兴乡村” 的坚实足迹[8]。 “微建议” 的空间 “嵌入性” 为政协委员设置了 “细小微” 议题的建言场景，通过 “短平快” 的民主协商，创造性地打通委员履职的 “最后一公里” 。

（三）立体 “嵌入性” ：基层群众的有序政治参与

政协机构是党和政府与各界别、各党派团体开展民主协商的桥梁，也是群众通过委员表达利益诉求和意见建议的渠道。 “微建议” 使得广大基层群众的政治参与更加便捷，通过 “政协云” App直接对接 “委员值班” “三农辅导” “资源对接” 等栏目反映诉求、表达意见，公民政治参与从低频间接参与转变为高频连续参与；同时，基层群众可纳入各级委员的履职视野，强化有序政治参与动能。

“微建议” 工作的立体 “嵌入性” 还体现在内容范畴。其领域涉及城市管理、交通运输、基层治理、环境保护、社会保障、教育发展、医药卫生等全方面。2017-2021年，城市管理 “微建议” 共17717条，占比50.6%，折射出城市建设与管理是群众关心的热点、委员关注的焦点；2021年，全省各级政协委员聚焦停车难、公共出行、教育等民生问题提出建议9004条，已办结6539条，群众满意度达99.2%[9]。立体 “嵌入性” 使人人都能成为身边事的 “微建议” 者，形成了最广泛的基层群众有序政治参与。

三、云上 “微建议” 赋能民主协商联动实践

“微建议” 工作是新时代 “互联网+政协” 履职渠道的实践智慧。增强新时代思想政治引领和民主协商机制创新，答好人民政协工作领域治理体系和治理能力现代化的时代命题。

（一）保障人民权利，推动全链条、全方位、全覆盖的全过程人民民主

“人民当家作主，是中国民主的初心。”[10]坚持以人民为中心是中国共产党的根本立场，是社会主义协商民主的价值旨归。回顾党的协商民主发展历程，协商民主始终秉持 “以人民为中心” 的价值理念，始终致力于改善人民生活和增进民生福祉。随着经济社会的不断发展，人民群众表达诉求的愿望愈加强烈，客观上要求提供更多制度性通道反映人民群众日益多元化、多样化的利益诉求。 “微建议” 平台释放专门协商机构的潜能和效能，精准对接当地党委、政府的 “微服务” ，解决群众关切的 “微问题” ，统筹做好 “微建议” “微协商” 和 “微监督” 工作，形成了协商议题群众做主、协商过程群众参与、协商结果群众监督、协商效果遵从群众评价的民主格局，老百姓的知情权、参与权、表达权、监督权得到全面保障，协商民主的 “湖南篇” 更显充实、更可持续。

（二）技术赋能丰富履职形式，拓展委员履职的广度、深度和精度

随着 “政协云” App技术不断调整和优化，平台版本从1.0升级到了5.6，其使用体验感、迅捷度明显提升，折射出湖南政协 “联系永远在线，服务时刻连线，履职永不断线” 的情怀。政协委员围绕群众关心关切、反映强烈的 “操心事、烦心事、揪心事” ，坚持 “小切口、可落地、让群众有感” 原则，及时通过 “政协云” 将群众的心声快速精准传导至党政部门。 “微建议” 业已成为充分释放民主效能的履职新形式， “委员之为” 彰显了 “湖南之治” ， “协商之能” 回应了 “时代之问” ，映照出湖南政协履职为民的初心底色。

（三）打造 “三微联动” ，形成强大履职合力

在长期试点、大量调研、广泛征求意见的基础上，湖南省政协创造性地探索出 “微建议” 三级联动处理机制：政协专门委员会等承办单位收到交办的微建议后，组织委员走访、座谈开展 “微协商” “微监督” ，与各方充分协商处理，深刻发挥了专委会和界别的作用。同时，省政协以《湖南省政协 “微建议” 工作暂行办法》《关于 “微建议” 三级联动处理机制的细则》等文件形式固化工作机制，明晰各承办单位须以 “微建议” 内容为基础，积极组织各级政协委员以走访、座谈等为方式方法，切实搭建起与相关单位、部门沟通的桥梁。2021年以来，全省三级政协委员共提交微建议超过5.4万条，各级各部门办理回复4.7万余条；政协云委员工作室三级委员 “三微联动” 值班总人次达2.1万，收集意见建议3.8万余条[11]，推动实现了各级政协互联互享履职平台、互通互用履职资源、互学互鉴履职经验，形成了全省各级政协组织、广大政协委员强大履职合力。

（四）广泛凝聚社会共识，增强新时代思想政治引领

“人心是最大的政治，共识是奋进的动力。”[12]习近平总书记多次强调，人民政协要把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为履职工作的中心环节，以 “自治” “善治” 代替 “强制” 。以人民政协搭建的履职平台为重要抓手，各民主党派和各族各界人士在推进 “微建议” 工作过程中认真宣传党的创新理论、路线方针政策及各级党委、政协党组的决策部署。三年来，以省人民政协理论研究会和省政协研究室为主阵地，湖南打造出中共湖南省委党校、省社科院、湖南师范大学、湘潭大学等4个研究中心，组成一支100余人的专业研究队伍，形成31个高质量理论和实践研究成果，10个重大课题成果转化为培训教材、18个课题研究成果在省级以上社科刊物发表[11]。不同板块资源的集聚，让政协委员、广大群众形成对党和国家治理体系和治理能力提升的广泛共识，汇聚起国家治理现代化的不竭动力。

四、云上 “微建议” 提质增效的对策建议

“微建议” 是湖南省政协践行群众路线、主动服务民生的创造性工作。作为一种全新的履职探索， “微建议” 工作提质增效尚需深入，实现更高标准的实践水平跃升。

（一）高质量提，建议有情怀

加强理论研究阐释。从理论和制度层面明确 “微建议” 在新时代政协工作中的定位，充分挖掘其服务基层社会治理、发挥政协专门协商机构作用、联系和服务界别群众等价值意义，自上而下构建更完善的工作机制。

坚持深入基层调研。政协委员深入基层调研是提交高质量微建议的前提。委员须继续发扬 “不调研不建言”[13]的精神，实事求是反映热点焦点难点问题，为人民群众排忧解难，以实际行动践行政协委员的使命担当。

规范 “微建议” 撰写标准。自习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想培训基地建设以来，共举办省政协主题研修班、市县政协委托培训班63期，培训各级政协委员政协工作者6000余人次[11]， “微建议” 工作质量显著提升。要求做到 “微建议” 一事一提、一事一议，规范微建议字数、形式、内容等，精准定位责任单位，达到 “见‘微’知著” 的效果。

（二）高效率推，交办有力度

夯实技术支撑基础。据第48次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年6月，我国网民规模达10.11亿，互联网普及率达71.6%[14]。随着信息技术快速发展， “互联网+政协” 运行模式将成为推动协商民主智能化发展的新常态。不断强化政协工作信息化、智能化的技术支撑，以技术赋能确保各类 “微建议” 应转尽转、分发及时、反馈及时；亦要警惕 “数字鸿沟” “沉默的螺旋” 等技术治理陷阱，实现民主政治的有效发展。

复制推广运行模式。2019年，湖南省政协走好网上群众路线的生动实践，入选中组部编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例》。须认真总结工作经验，探索实施 “微建议” 办理第三方评估机制和表彰奖励机制，支持各地不拘一格创新协商品牌，如宁乡市 “话筒给群众，有事好商量” 、望城区 “幸福望城大家谈” 等，打造政协协商与基层协商有效衔接的金招牌。

（三）高规格督，履职有成效

完善跟踪反馈机制。 “微建议” 不微、不小、不轻、不弱，是关系民生冷暖的大事。通过完善跟踪反馈机制，监督委员如实反映真实情况、务实提出有效建议，促使有关部门及时做出积极回应，精确把控 “微建议” 每一环节的工作进度。

建立 “微建议” 办理评价机制。将 “微建议” 有关指标作为政协云应用先进单位评选重要依据，推动微建议工作纳入委员履职考评；对微建议有效性、可行性、办理结果进行等次性评价，推动 “微建议” 工作提好办实。

持续扩大 “微建议” 影响力。加强与主流媒体对接，支持市县政协全面系统地宣传 “微建议” 运行过程，继续推进全省政协 “研究基地” “培训基地” 与 “实践基地” 建设，不断扩大其社会影响力，擦亮新时代湖南政协履职创新品牌。