河北省全民健身政策工具的选择与优化路径

□韩 东 王柏慧 唐韶慨 李若明

贯彻落实《国务院关于印发全民健身计划(2016～2020年)的通知》精神，结合本省实际情况，河北省政府制定《河北省全民健身实施计划(2016～2020年)》(以下简称“计划”)。计划的实施需要优化政策工具来推进和落实。政策工具是政府在公共政策的制定执行过程中为实现政策目标而采取的手段、技术或途径[1]。政策工具的选择与优化是实现政策目标的关键。因此，本文结合政策工具理论，对政策工具在《计划》中的应用现状和选择与优化等问题进行系统的挖掘与分析，以期为推进河北省全民健身工作发展提供合理化建议。

一、政策工具概述

(一)政策工具。国外学者认为，政策工具是行动者采用或潜在意义上可能采用的实现一个或多个目标的任何手段[2]。国内学者认为政策工具是政府将其实质目标转化为具体行为的路径机制。

(二)政策工具的分类。按作用类别不同[3～4]，将政策工具分为如下类型(如表1所示)。体育领域，尤其是体育政策工具研究领域，多以供给型、环境型和需求型的分类方式对政策工具展开研究，依此本文将《计划》政策工具分为供给型政策、环境型政策和需求型政策。

表1 政策工具的类别

(三)政策工具选择的影响因素。政策工具的选择、应用和组合是政策制订和执行的关键所在，对政策的有效性和政策目标的实现起决定性作用，应关注其政策目的、政策来源、实施对象和政策执行部门。政策目标是政策工具选择的出发点和落脚点，准确定位目标是政策工具高效能实现的关键。每种政策工具具有不同政策背景、外部环境、局限性和优势，其具体属性表现在工具的内部特性和适用范围。全民健身事务多元复杂，决策者在选择搭配时需考虑每项政策工具的不同属性和特征，优化组合政策工具，构建全民健身政策工具体系。政府是全民健身的第一行动者，在政策工具选择中发挥主导作用。第二行动者是除政府以外的相关企业或营利性组织等其他主体，是环境型和需求型政策工具的实施主体，其参与的意愿、能力与方式是政策工具选择的重要影响因素。第三行动者是全体群众，其健身意识和社会资本等会影响政策工具的实施效果。政策工具实施的制度是参与全民健身活动过程的各个主体(包括政府、社会、企业、个人)间的权责分配及相互关系。

二、《计划》政策工具的应用现状

20世纪80年代，西方国家更加重视政府治理的改革和政策执行的质量，政策工具研究在公共政策领域热度提升。近年来，诸多学者从不同维度对政策工具的分类进行探讨，取得丰硕的科研成果。从工具与措施角度，罗斯维尔将复杂政策体系进行简化处理,使其维度内聚合效度与维度间区分效度显著,兼具较强的目标针对性与内容指导性[5]，该成果应用于多个领域的公共政策研究。因此，本文在罗斯维尔的供给、环境和需求型政策工具分类基础上，结合《计划》文本内容对三种政策工具的应用现状进行探析。

供给型政策工具包括财政支持赞助、科技开发与研究、人才的培养和引进，结合信息产业，建立广泛的媒体宣传，推动项目进行。《计划》中提到重视发挥智慧库存作用、加强场地设施体系建设、规划、维护和管理，构建四级设施网络、对增量资源与存量资源的盘活进行扩大；加强全民健身组织网络体系的科学化管理；丰富全民健身活动项目多样性；全民开展群众性冰雪运动；推进全民健身的普及；重视体育与医疗卫生、体育与旅游和体育与教育的融合发展；全面提升全民健身服务保障水平等[6]。

环境型政策工具主要包括项目实施所需的基础工具和设施建设，特别是对大范围推广类项目，对城市基础设施的建造、适宜群众活动的场所器材等有更高要求。《计划》中提到要打造全民健身国家战略体育休闲区、推进全省公共体育示范区建设，强化特色农业与户外休闲体育交融，争取国家财政支持，加强省市共建。

需求型政策工具主要包括项目实施所需的指导思想和相关保障，医疗卫生的跟进及实施过程中的成本和收益[7]。《计划》要求各市、县加强组织领导与协调，对全民健身服务体系建设的重要意义进行着重强调；将基本公共服务发展规划、国民经济发展总体规划、政府年度民生推进和考核全部纳入全民健身公共服务体系。构建全民健身公共服务绩效评估指标体系，增加绩效评估力度和频度，定期开展第三方评价和社会满意度调查。

三、《计划》政策工具选择与应用的制约性因素

环境型政策工具的过度使用、体育场地设施的需求及体育科技创新等供给导向战略的运用受到关注，缺乏需求型政策工具，不利于全民健身计划的长远发展。河北省人口基数大，体育场地设施不完备，全民健康水平不容乐观[7]，社会保障与医疗服务压力较大。因此，对于全民健身计划政策的实施要充分考虑本省的现实状况，加大体育基础设施的投入与建设、加强体育专业人才的培养、推进体育交流与贸易管制。一是政策实施过程中基层单位对《计划》的认识不够全面深刻，不能立足于本地区的具体情况，合理规范地运用政策工具，甚至有些地区只是简单地照搬照抄文件，严重缺乏实效性。二是地方政府部门在全民健身政策工具的使用过程中出现效果不佳、效率低下等问题，主要体现在具体操作方法和考核指标没有明确表述。三是政策工具的选择和使用主体不够专业，能力不足，在实施过程中出现各种情况，“雷声大，雨点小”的问题尤为突出。

四、《计划》政策工具的优化路径

(一)优化供给型政策工具。在供给型的政策工具使用中，基础设施建设和科技支撑工具尤为突出，对基础设施、技术支持等建设的关注度过高，对人才培养、资金投入等软实力供给关注较少。因此，一方面，政府应建立信息共享与合作平台，完善各级单位与社会组织间的交流机制，如对住宅区相关健身资源配备提供政策支持和资金优惠，促进体育产业发展。另一方面，加强全民健身事业的发展，加强人才培养与储备，满足人才供给。此外，政府应加快建设全民健身公共服务平台，建立健全公共服务供给体系，发挥社区全民健身公众号作用，以传统媒体及新媒体结合方式，智能化全民健身，为全民健身公共服务提供实时有效的供给。

(二)减少环境型政策工具。环境型政策工具中,监管和目标规划被过度使用导致以供给和需求为导向的政策工具使用频次大幅减少，有碍于全民健身计划实施的长远发展。为推动全民健身相关产业发展，推进全民健身计划的实施减少资金阻碍须加强税收监管力度，保障税收政策落实有效，完善税收保障制度，创新多元融资方式，实行多种税收优惠。另外，加强体育法规管理工作，适当减少体育文化宣传相关的活动，加强体育文化在群众健身实操过程中的渗透。

(三)提高需求型政策工具。需求型政策工具使用最少，不利于其功能发挥，将导致全民健身计划需求动力不足。河北省在政策内容制定方面对于服务外包和政府购买服务等内容涉及较少。因此，建议政策制定部门在决策中增加有效的需求导向型政策工具，加强对公共体育服务产品的购买，积极鼓励和引导企事业单位和个人推进服务外包和应用管理，不断扩大需求型政策工具使用，发挥其在《计划》政策文本中的推动作用[8]。如以社区为单位进行划片健身服务外包；与相关体育公司合作，包括专业人员培训和教学等；加强地区间体育文化交流，如少数民族地区体育项目与其他地区进行交流，对少数民族体育项目进行推广同时进行创新发展。

五、结语

河北省全民健身政策工具的选择中体现出注重体育基础设施建设，强调体育科技创新，强化政府保障责任等特点。需求型政策工具使用缺乏，在实施过程中存在地方对于全民健身计划的认识不全面、具体操作不够具体有效；执行主体过于集中和单一，部门权力受限等问题。因此，提出要增强全民健身计划政策的影响力，合理选择环境政策工具，平衡政策工具的供给，有效增加需求型政策工具，满足公众公共体育服务需求，提高服务质量，助推河北省全民健身计划有效实施。