内蒙古包头制造业转型升级路径探析

马雪红 蒙向军 暴洁 程昱静 黄春艳

制造业是实体经济的生力军，是技术创新的主战场，是保持国家竞争力和经济健康发展的基础，是立国之本、兴国之器、强国之基。党的十八大以来，习近平总书记在不同时期、不同场合，多次强调制造业的重要作用、重要地位，对“中国制造”转型升级作出重要论述，一场制造业生产方式、企业组织、产品模式等的巨大变革正在展开。内蒙古包头市作为国家“一五时期”重点规划的8个城市之一，制造业基础雄厚，拥有从基础工业到中高端制造的完整产业体系。近年来，包头市坚持以供给侧结构性改革为主线，加快体制机制改革创新，大力推进制造业转型升级，走出一条由速度向质量、由制造向创造、由产品向品牌转变的“包头制造”之路。

一、包头市制造业发展的基础条件

（一）地理位置及矿产资源

包头市地处我国华北地区、蒙古高原南端，位于环渤海经济圈腹地与黄河上游资源富集交汇处，是连接华北和西北的重要枢纽，是国家呼包鄂榆城市群、呼包银榆经济带和呼包鄂经济圈的重要组成部分，也是“一带一路”重要节点城市，在推进形成西部大开发新格局、完善沿边开发开放布局具有重要地位。包头市总面积27768平方公里，辖9个旗县区和1个国家级稀土高新技术产业开发区。包头市境内矿产资源丰富，具有种类多、储量大、分布集中、易于开采等特点，尤以金属矿产得天独厚。目前，已发现矿物74种，矿产类型14个。各种矿产资源中稀土矿优势显著，已探明的稀土储量居全球首位，铌、钍资源储量均为全国第一位、世界第二位。

（二）工业基础及产业布局

包头市是“一五”时期被国家列为重点规划建设的8个城市之一，“一五”计划中的156个重点实施项目中有6个项目落户包头，“二五”时期国家和内蒙古自治区又投资建设了20多项重点工业项目，奠定了包头市雄厚的工业基础。党的十八大以来，包头市相继发布了《包头市加快新旧动能转换、推进经济高质量发展规划》《包头市工业园区中长期发展规划》《包头市传统工业转型升级三年行动方案（2018-2020年）》《包头市稀土产业发展行动计划（2018—2020年）》《包头市智能制造三年行动计划（2018—2020年）》等文件，明确了“一带三基地”（沿黄区域新材料产业带、高端装备制造产业基地、现代能源产业基地、循环产业承接基地）的产业空间布局，进一步完善工业园区的功能定位，促使产业布局更加优化，产业定位更加符合高质量发展要求。

经过60多年的发展，包头市已成为内蒙古地区以冶金、稀土、机械工业为主最大的综合性工业城市，是全国重要的基础工业基地、全国最大的稀土产业基地和全球轻稀土产业中心，形成了以钢铁、稀土、铝业、装备制造、煤化工、新能源等优势特色产业为主的工业体系。其中，钢铁产业已形成从采矿、选矿、烧结、炼焦、炼铁、炼钢、开坯、轧材及相应辅助设施配套完整的工艺流程，以及地勘、设计、科研、施工、生产等门类齐全的钢铁工业体系；稀土产业已形成从稀土开采、研发、生产到贸易较为完整的产业体系，先后在稀土选矿、分离、冶炼、新材料及应用等领域取得了一系列突破；铝产业体系涵盖上下游产品以及配套协作、资源综合利用等，在发展汽车、航空轻量化材料方面具备显著优势；装备制造产业已形成重车装备、新能源装备、铁路装备、综采装备、机电装备和工程机械装备6大产业为主导，并向新材料、新能源、新技术等高端装备制造发展的格局。

（三）政策保障及科技服务

近年来，包头市抢抓国家实施西部大开发、振兴东北等老工业基地战略的历史机遇，主动融入“一带一路”和中俄蒙经济走廊建设等战略和规划，积极落实国家、自治区有关推进经济高质量发展和支持传统产业转型升级的政策要求，出台了《关于支持促进工业经济平稳健康发展八条政策措施》《关于全面推进工业园区提档升级的实施意见》以及“科技十条”“园区十条”“人才十条”“非公十条”“弘扬企业家精神十条”等一系列政策措施，从去产能、降成本、优结构、聚人才等方面突出政策叠加效应，不断优化企业发展和项目建设环境，为包头市制造业发展提供了有力的政策保障。同时，包头市始终把科技创新作为推进经济高质量发展的根本动力，积极与中科院、上海交大等院校合作，不断提升科技服务能力。目前，包头市共有院士工作站45个、各类专业技术人才26.2万人、产业工人50万人；2020年专利授权量3040件，居全区第二位；拥有自治区以上研发机构266个，其中：国家级科研机构3家、国家重点实验室2家、国家级工程技术中心1家、国家级企业技术中心7家、国家级高新技术企业累计达到207家；建成国家级众创空间11家、科技企业孵化器3家、创新型示范企业2家、工业设计中心1家。

二、包头市制造业转型升级的背景

（一）外部环境

2008年全球金融危机爆发后，发达国家重新重视发展实体经济，美、德、英、法等发达国家相继提出了“再工业化”“低碳经济”“智慧地球”等新战略和新理念，加快布局新能源、新材料、信息、环保、生命科学等领域发展，抢占未来科技和产业发展制高点，这些战略的实施提高了发达国家制造业的国际竞争力，同时也给世界对外贸易格局及全球经济发展秩序带来深远影响。

随着全球经济结构加速调整，新一轮的制造业国际格局正在发生变化，我国制造业在面对严峻挑战的同时，也面临着一个前所未有的崛起机遇。一方面，在国际金融危机的冲击下，我国制造业的产业结构不合理、部分行业产能过剩严重、自主创新能力不强等深层次矛盾和问题更加突出，制造业转型升级的要求更为迫切。另一方面，主要发达国家在国际金融危机中遭受重创，市场需求、供给结构和贸易结构都面临深度调整，经济复苏缓慢乏力、结构调整优化需要较长的过程，为我国加快结构调整、转变发展方式提供了时间和空间。近年来，我国经济发展已由高速增长阶段转入高质量发展阶段，制造业作为供给侧结构性改革的主要领域，正处于新旧动能转换的关键时期，提高质量效益、转变生产方式成为我国制造业由大到强的必由之路，传统制造业的转型升级更是直接关系到我国实体经济高质量发展的核心力量。

（二）内部环境

党的十一届三中全会以来，包头市抓住改革开放的有利时机，充分发挥劳动力、土地、资源的低成本比较优势，依托包钢、一机、二机、包铝等中央、内蒙企业，加大工业项目投资，主动承接发达地区的制造业转移，随着包钢连铸连轧、冷轧薄板、包铝电解铝改造、鹿王OPTM、东华热电等一批重大项目的竣工投产，包头工业经济驶上了“快车道”，其中钢、铁、成品钢材产量由1978年的89.23万吨、97.73万吨和55.53万吨，达到2008年的1052.73万吨、1081.01万吨和1010.21万吨，30年间产量增长十倍以上，在此推动下，2008年包头市地区生产总值达到1129.07亿元，在全区经济总量的占比达到18%以上，居内蒙古自治区各盟市之首。

随着经济发展进入新常态，国内制造业发展环境发生了深刻变化，以传统经济为主导的发展动能难以为继。包头市的冶金、装备制造、稀土等传统制造业面临的问题逐步凸显，制造业主要集中在原材料加工、低附加值产品制造、劳动密集型装配等初始环节，在全国产业链上处于中低端，产业结构不尽合理、高新技术和战略新兴产业发展滞后、两化融合不够深入等问题十分突出。2007年，包头市工业增加值在全市生产总值的占比为36.9%，比重首次降至40%以下，工业经济疲软态势初显，但以制造业为代表的原料、土地、人力资源等生产要素成本的不断上涨，使制造业原本就不高的利润空间更加窄小，严重制约了包头市制造业的健康发展。2009年，鄂尔多斯市工业增加值首次超越包头市，2010年地区生产总值跃居内蒙古自治区各盟市之首，包头市在内蒙古自治区的经济地位出现下滑，经济结构调整、产业优化升级的需求更为紧迫，而制造业作为包头市转变经济发展方式、调整优化产业结构的主力，肩负的转型升级任务尤为迫切和重要。

三、包头市制造业转型升级的具体成效

近年来，包头市深入落实新发展理念，抢抓国家实施西部大开发、振兴东北等老工业基地战略的历史机遇，以供给侧结构性改革为主线，实施创新驱动发展战略，推进两化深度融合和绿色发展，调整优化产业结构，加快传统制造业转型升级步伐，不断培育经济发展新动能，走出一条独具包头特色的转型升级发展之路。

（一）促进新旧动能转换，推进产业向价值链高端发展

1.优化存量资源配置。包头市坚持把传统制造业转型升级和推进供给侧结构性改革统筹结合起来，着力推进“去产能”。依法依规化解钢铁等过剩产能，进一步优化产业结构。2016年，包头市人民政府与内蒙古自治区人民政府签订了《钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展目标责任书》，当年全市压减生铁产能193万吨，提前完成2016-2020年的化解任务。截至2020年，包头市的钢铁产量达到4130万吨，占全区的68.8%，全市优质钢、特种钢比重达到90%；铝产量达到255万吨，占全区的44.4%，电解铝就地转化率达到80%，是全国最大的合金铝生产基地；稀土原材料就地转化率达到85%，稀土新材料及应用产业占比提高到50%以上，成为全国三大稀土新材料基地之一。

2.扩大优质增量供给。包头市以培育新动能新产业新业态为主攻方向，推动发展新能源、稀土新材料、节能环保、新能源汽车、智能装备制造等战略性新兴产业集群。截至目前，已形成重卡和零部件装备、风电装备、煤炭石油综采装备、工程机械装备产业集群，以通威高纯晶硅、美科单晶硅棒、阿特斯和晶澳太阳能光伏组件等项目为支撑的光伏装备产业链初步形成，以昊明稀土新电源镍氢动力电池、杉杉锂离子电池负极材料、久益捣固焦等项目为支撑的新能源汽车产业链正在加快集聚，优势产业正向价值链高端全力推进。2020年，包头市战略性新兴产业增加值增长19.6%，占全市规模以上工业的比重达到20%，高技术产业增加值增长65.5%，增速均明显高于全市规模以上工业增速，对全市工业经济的拉动作用逐步提高。

（二）提升创新能力，推动产品技术向高附加值升级

1.建设技术创新体系。近年来，包头市大力扶持企业技术创新体系建设，积极推进国家稀土创新中心及企业技术中心、工程研究中心、工业设计中心建设，支持建立院士工作站和博士后工作站，创建国家可持续发展议程创新示范区。先后与国内50多所知名高校和科研院所建立了长期稳定的产学研合作关系，稀土高新区、装备制造园区等4个工业园区围绕主导产业与科研院所建立了产学研合作平台，工业领域院士工作站达到17家、自治区级企业技术中心达到27户，是各盟市中拥有自治区级企业技术中心最多的一个。其中，一机集团“特种车辆及其传动系统智能制造国家重点试验室”、包头稀土研究院“白云鄂博稀土资源研究与综合利用国家重点试验室”获国家批准；北重3.6万吨黑色金属垂直挤压机是世界最大、国内首套重型垂直挤压设备，被列为国家新时期十大技术装备之一。

2.研发高附加值产品。包头市充分发挥财政资金及科技计划的导向作用，鼓励引导企业加大研发投入，组织实施百项重点科技项目，不断强化关键基础工艺和产业技术基础，形成一批具有核心竞争力的优势产品。其中，钢铁产业成功研发并转化了百米高速轨、贝氏体钢等一批高附加值产品；铝产业构建起高纯铝、铝轮毂、铝型材、汽车零部件、电子化成箔五条深加工产业链，铝合金车轮产品达到国际先进水平；装备制造业成功研制国内最大吨位NTE330电动轮矿用车，研发出超临界厚壁锅炉管、大功率自动变速箱、新型反恐防暴车等一批高科技产品；稀土产业中稀土矿浮法精选、烧结钕铁硼辐射磁环达到世界先进水平，研制成功具有自主知识产权的柴油车用稀土基SCR催化剂打破国外技术垄断，中科院世界首条隧道窑绿色环保稀土着色剂中试线投入使用，磁共振成像仪、镍氢动力电池、大功率永磁伺服电机已经广泛应用于航空航天、国防军工、精密数控机床并出口全球等。

（三）发展循环经济，推动产业结构向绿色环保调整

1.加快循环经济发展。近年来，包头市以生态优先、绿色发展为导向，大力发展循环经济。深入开展工业园区循环化改造和清洁生产，推进粉煤灰、煤矸石、冶金渣等工业固废再利用和装备产品再制造，循环经济试点示范区（企业）达11个。积极扶持城市矿产基地建设，建设铝产业园区城市矿产示范基地，积极推进工业固废物综合利用，年处理废钢能力达到185万吨。延伸矿产资源综合利用产业链，加快建设包钢白云鄂博资源综合利用基地，打造全新资源综合利用产业。其中，铝业园区积极构建废轮胎、铝灰资源化利用产业链，以废旧资源的循环化利用探索绿色高质量发展新路，是内蒙古自治区唯一获批的国家第五批“城市矿产”示范基地，目前年回收利用各类“城市矿产”资源可达60万吨。

2.加快传统产业节能改造。积极组织实施节能锅炉、高效节能电机、余热余压利用、智慧能源管控等节能工程，开展能效对标和“领跑者行动”，建立包头市工业能耗智慧监管平台，钢铁、电解铝、火电等重点用能行业单位产品能耗全部达到国家能耗限额标准。2020年，包头市规模以上工业企业综合能源消费量3793.6万吨标准煤，“十三五”期间单位工业增加值能耗（当量值）累计下降10.35%。积极推进工业绿色系统集成建设，将241家固废企业全部纳入台账进行统一管理和全过程闭环式动态量化监管，推进废弃砂坑资源化利用。

（四）实施融合发展，推动传统制造向智能制造迈进

1.全面推进“两化融合”。以信息化为支撑，建成内蒙古自治区首个大数据创新产业园区——包头大数据产业园，已入驻企业26家，全国首家网络与知识安全院士工作站在园区落户，国家软件测评中心、可信产品认证中心、国产可控试配平台实验室、人大金仓数据库等工作站产品相继落地推广；获批国家“宽带中国”试点城市，并入选中国城市信息化50强。推动互联网、大数据、云计算等新一代信息技术在制造领域的广泛应用，内蒙古网络协同制造云平台实现对包头市490台套机床数字化改造，局域网联网604台套；包钢能源与资源管控系统，已形成预测性智能决策的大数据分析体系；北方股份开发的智能化TR100矿车填补了国内空白。

2.促进军民融合发展。近年来，包头市充分发挥中央、内蒙古自治区驻包大企业较多，工业体系相对完备的优势，着力推进技术、人才、资金、设备设施、信息等全要素融合。建设国家军民融合创新示范区，加快推进军民两用产品双向转化，构建军民一体化高端制造业体系。目前，已形成了以非公路矿用车、工程机械等为代表的军民通用制造产业集群，以北奔重型载重汽车、军民联产新能源汽车等为代表的军转民装备制造产业集群，以杉杉电动客车、长安永磁电机等为代表的民参军产业集群。

■云雾缭绕｜林仲铭/摄

四、制约包头市制造业转型升级的问题短板

包头市制造业具备较强的基础和条件，虽然在转型升级中取得了一定成效，但“多而不精、大而不强”的特征还未根本扭转，存在主导产业不明、人才供给不足、资金保障不足等问题，已成为制约包头市制造业可持续发展的“三大短板”。

（一）主导产业不够明确，城市定位还需精准

城市发展需要有强大的产业支撑，而地区产业尤其是主导产业的确定直接决定了城市经济的走向。纵观国内，一些先进城市的主导产业定位相当分明，产业发展也相对集中，因而取得的效果十分明显。如：广东东莞以电子信息产业为主导，着力建设世界级电子信息产业集群；内蒙古呼和浩特市确立“奶业兴市”战略，全力打造“中国乳都”。反观包头市，2020年三次产业结构为3.8：41.4：54.8，第二产业中工业经济占比仅为30.8%，制造业占比更低。旗县区各自发展不同的“主导产业”，从全市角度看，旗县区之间、产业之间联结不够紧密，导致特色优势产业的凝聚力和带动辐射作用发挥不足，不利于产业（企业）做大做强。

（二）科技人才供给不足，创新驱动基础薄弱

创新驱动的动力来自技术创新，未来制造业的竞争是核心技术和创新能力的竞争，科技人才在应对日益激烈的市场竞争中发挥着不可替代的重要作用。随着传统产业加快转型升级和创新，企业人才需求结构已经发生了改变。在产品研发方面，需要增加高素质研发人员来创新核心技术赢得竞争力；在生产方面，由于传统制造业向自动化转型升级，需要补充更多掌握自动化技术的高技能工人和管理人员。虽然近几年包头市出台多项人才引进政策，但与一、二线城市相比，在地理位置、薪资待遇等多方面对科技创新人才的吸引能力仍然较弱。从目前情况看，研发型、技能型和管理型人才的短缺导致企业创新驱动基础不牢，人才缺乏与企业转型升级意愿形成了一定反差，对包头市制造业转型升级构成明显制约。

（三）资金保障不足，融资压力有待缓解

经济新常态下，传统制造业企业面临着产业转型、技术升级、产品高端化的发展要求，在实现转变固有生产模式、改造低端生产线、提高产品附加值等过程中，多渠道的资金投入必不可少。同时，由于资源有限造成的原材料价格上涨，物价上涨刺激的薪酬水平上升，使制造业各种要素成本快速提升，企业盈利空间十分有限，受自身规模和盈利水平影响，部分企业在融资过程中会出现受限情况，持续较大的资金投入主要来自企业自筹，企业生存压力巨大。目前，企业科研经费占比虽逐年提高，但与转型升级的目标和预期还相差甚远，资金保障不足，导致改造升级缓慢，在转型升级和智能制造领域不能及时跟进市场变化、抢占先机。

五、加快包头市制造业转型升级的对策建议

作为传统工业城市，发展实体经济的重点在制造业，难点也在制造业。2020年7月30日，中共中央政治局召开会议，提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。传统制造业迎来了以国内需求为导向、以供给侧结构性改革为主线的转型发展新机遇。包头市传统制造业要抓住机会，立足当前、着眼长远，重点突破产业、人才和资金方面的阻碍，加快推进包头市制造业转型升级，实现高质量发展。

（一）强化顶层设计，优化主导产业定位

要明确制造业在包头市经济发展中的重要支柱地位，强化顶层设计，优化主导产业定位。相关部门要围绕全市长期发展的总体目标，编制并完善好制造业转型升级的专项规划，充分发挥规划对产业转型升级的引领作用，保障产业政策的连续性、稳定性和针对性。要探索建立专门的工作推进机制、产业联合机制，强化市县两级联动、产业之间互联互通，研究制定切实可行的制造业转型升级方案，加快形成政府和企业共同推动、国有经济和民营经济协调发展的制造业转型升级新格局。要围绕主导产业加大招商引资力度，加快发展先进制造业，培育壮大新兴产业，发挥产业政策促进竞争功能，确保包头市制造业发展后劲充足。

（二）培养引进并重，激发人才创新活力

要实行更积极、更开放、更有效的人才政策，建立健全市场化薪酬分配机制，构筑推动制造业高质量发展的人才优势，用好用活现有人才，加大力度引进紧缺人才、培养后备人才。把招才引智放在突出位置，加强传统优势产业人才发展统筹规划和分类指导，加大对相关专业领域博士、硕士及“双一流”院校大学生吸纳引进力度。要支持引导本地高校、科研院所、职业技术学校加强高端制造业相关学科建设，调整学科专业设置，改进人才培养模式，加快培养一批懂技术、善管理，了解产业政策、视野开阔的复合型人才。全面落实“大学生集聚计划”，实施优秀企业家成长工程和劳动者技能振兴计划，大力弘扬“企业家精神”“工匠精神”，对“鹿城英才”“技能大师”“包头工匠”及制造业杰出人才给予奖励，鼓励企业通过持股、技术入股等方式，吸引人才、留住人才，真正实现“引才留智、为我所用”。要探索建立市级专业人才储备库，搭建人才互通共用、合作互补的交流服务平台，为高端人才创造更多施展才华的机会，激发人才创新活力。

（三）加强财税支持，拓宽企业融资渠道

要加强财政专项资金的支持和利用，以及对专项资金的监管。全面落实国家有关制造业转型升级及高新技术企业所得税优惠、进口设备减免税、企业研发费用税前扣除等税收优惠政策；用好包头市工业转型升级投资引导基金、稀土转型升级投资引导基金，对符合产业政策和支持方向的传统优势产业技术改造项目给予一定资金或免税支持。积极拓宽直接融资渠道，搭建政银企合作平台，开展银企对接活动，推广新型融资模式，完善互联网金融和民间资本市场，缓解企业融资难题。鼓励金融机构创新金融产品和服务，调整信贷资金投向，优化信贷资金配置结构，开发针对不同类型企业的融资服务，满足企业对银行服务的多样化融资需求。按照市场化原则，引导金融机构实施差别化信贷政策，探索开展产业链金融、设备和产品融资租赁、质押贷款等业务，支持传统优势制造业创新发展和改造升级。